Государственное регулирование туристской индустрии. Учебное пособие

11

Обратим внимание на следующий момент. В современной российской юридической науке правовое регулирование рассматривается с двух сторон. С одной стороны, это специфическая деятельность государства (его нормотворческих органов), о которой мы говорили выше, связанная с выработкой юридических установлений и определением юридических средств обеспечения их действенности. В данном случае речь идёт о формировании того юридического инструментария (методы, способы регламентации и т. п.), который объективно необходим в данных условиях для нормального функционирования государства. С другой стороны, это деятельность непосредственных участников общественных отношений, направленная на поиск и привлечение средств юридического регулирования для согласования своего поведения с правом (его принципами, целями, назначением).

Государственное регулирование туристской деятельности в России осуществляется посредством различных нормативно-правовых актов. Нормативно-правовой акт определяется как властное предписание государственных органов, которое устанавливает, изменяет или отменяет нормы права (закон, кодекс, постановление и т. д.) [8, с.

420].

Вместе с тем нормативно-правовые акты неравнозначны по отношению друг к другу. Отсюда в юридической теории и практике существует подразделение нормативно-правовых актов в соответствии с их иерархической структурой. В этом случае основным критерием отнесения нормативно-правового акта к тому или иному виду служит его юридическая сила. Юридическая сила указывает на место акта, его значение, его верховенство или подчинённость, зависит от положения и роли органа издавшего акт, от его конституционных полномочий и компетенции, которой он наделён по действующему законодательству [8, с. 176].

В настоящее время в России в сфере государственного регулирования туризма применяются следующие связанные между собой нор- мативно-правовые акты.

Во-первых, Конституция Российской Федерации, в которой утверждаются общие права человека, применимые при организации туристской деятельности.

Во-вторых, закон. В российской юриспруденции существует следующее понимание закона. Закон – это юридический акт, принятый высшим представительным органом государственной власти либо непосредственным волеизъявлением народа (например, референдум) и регулирующий, как правило, наиболее важные общественные от-

12

ношения [8, с. 210]. Закон принимается в особом порядке, обладает высшей юридической силой и выражает государственную волю по ключевым вопросам регулирования общественной и государственной жизни [8, с. 63].

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам [Там же].

Исходя из данного определения, российские юристы выделяют несколько признаков закона:

а) представляет собой нормативное выражение воли народа в результате согласования различных социальных интересов;

б) принимается законодательными (представительными) органами или принимается путём референдума – всенародного голосования; в) регулирует наиболее важные общественные отношения, обес-

печивает упорядоченное развитие всех сфер жизни общества; г) обладает наибольшей юридической силой среди других право-

вых актов; д) принимается в результате законодательного процесса в особом

процессуальном порядке; е) характеризуется наибольшей стабильностью и длительностью

существования, действия [9, с. 97].

Законы в Российской Федерации делятся на две группы: законы, принимаемые на федеральном уровне и законы субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне принимаются следующие виды законов: федеральные конституционные законы, обычные федеральные законы, кодексы, основы, законы Российской Федерации, федеральные законы о ратификации международных договоров [Там же].

Законы с точки зрения их юридических качеств обладают высшей юридической силой. Это означает, что:

а) все остальные правовые акты должны исходить из законов и не противоречить им; в случае расхождения акта с законом действует последний;

б) законы не подлежат утверждению со стороны какого-нибудь другого органа;

в) никто не вправе отменить или изменить закон, кроме того органа, который его утвердил [9, с. 178].

13

Первичность законов, их высшая юридическая сила и особый порядок принятия являются особенностями этой разновидности норма- тивно-правовых актов. Отсюда вытекают и требования к ним:

а) законы должны регулировать действительно коренные вопро-

сы;

б) они должны быть совершенными по содержанию и по форме; в) их соблюдение должно быть непререкаемым [Там же].

Любая сфера экономики регулируется особыми законами (или законом), например Федеральный закон РФ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и др. Но закон указывает наиболее общие положения и не охватывает все стороны в определённой сфере деятельности. Возникает необходимость конкретизации отдельных положений законов или закона. Отсюда смысл ряда статей законов конкретизируется в подзаконных нормативно-правовых актах

[9, с. 178].

Что касается туристской индустрии, то её общие основы регулируются Федеральным законом РФ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», который принят в 1996 г.

В-третьих, постановления Правительства России. Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти в стране [4, с. 515]. Подзаконные нормативные акты Правительства РФ имеют превосходящую юридическую силу по отношению к ведомственным актам и актам местных органов [8, с. 179].

Постановление Правительства РФ – это акт общенормативного содержания, издаваемый Правительством РФ в пределах его компетенции, на основе исполнения Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента. Такое постановление подписывается Председателем Правительства РФ [Там же, с. 510].

Применительно к туристской деятельности постановлениями Правительства РФ в настоящее время определяются вопросы, не решённые указанным выше Федеральным законом. Так, в ст. 16 Федерального закона РФ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» говорится о том, что государство принимает меры по защите российских туристов за пределами России, в том числе и эвакуацию туристов из данной страны. При этом конкретные меры по оказанию помощи российским туристам изложены в документе «Положение о предоставлении помощи в возвращении в Российскую Федерацию гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию» [89], который был принят Правительством России 31 мая 2010 г.

14

В-четвёртых, туристская деятельность регулируется постановлениями и приказами различных министерств и ведомств. Приказ – это акт руководителя органа государственного управления, государственного учреждения [8, с. 547]. В качестве примера можно указать Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт), приказами которого утверждаются и вводятся в действие на территории России национальные стандарты по туризму.

1.2.Принципы, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской

деятельности в России

Основные принципы, цели и способы государственного регулирования туристской индустрии установлены в Федеральном законе РФ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [69]. Так, ст. 3 главы 2 указанного Федерального закона туристская деятельность провозглашается государством одной из приоритетных отраслей экономики России и основывается на следующих принципах:

–государство содействует туристской деятельности и создаёт благоприятные условия для её развития;

–государство определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности;

–государство формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для развития туризма;

–государство осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений [86, с. 10; 87,

10].

В соответствии с рассматриваемым Федеральным законом государство определило также и четыре приоритетных направления развития туризма на территории России: внутренний, въездной, социальный и самодеятельный туризм.

Основными целями государственного регулирования туристской индустрии являются:

1) обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;

2) охрана окружающей среды; 3) создание условий для деятельности, направленной на воспита-

ние, образование и оздоровление туристов;

15

4) развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан России, развитие международных контактов, сохранение объектов культурного показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

ВФедеральном законе РФ «Об основах туристской деятельности

вРоссийской Федерации» установлены также способы государственного регулирования туристской деятельности, а именно:

– определение приоритетных направлений развития туризма в России;

– нормативное регулирование в сфере туризма;

– разработка федеральных, отраслевых, целевых и региональных программ развития туризма;

– содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом рынках;

– защита прав и интересов туристов и обеспечение их безопасно-

сти;

– содействие кадровому обеспечению в сфере туризма;

– стандартизация и классификация объектов туристской индустрии;

– формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров;

– информационное обеспечение туризма;

– создание благоприятных условий для развития туристской индустрии;

– оказание государственных услуг в сфере туризма;

– взаимодействие с иностранными и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительство федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами России [69].

Особое место в системе государственного регулирования туристской деятельности занимает государственное управление отраслью в целом. Управление понимается как функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определённой структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы, цели деятельности [34;

104, с. 33–34].

Врамках понятия управления выделяется термин «государственное управление». Государственное управление понимается как одна из форм деятельности государства, обеспечивающая реализацию го-

16

сударственной власти через соответствующие управленческие органы. Система этих органов, распределение между ними управленческой компетенции (обязанностей и прав), установление иерархии и соподчинённости определяются конституциями, законами и другими правовыми актами. В повседневной деятельности эти органы в пределах их компетенции обеспечивают реализацию законов (исполнительная деятельность), а также совершают властные действия, необходимые для поддержания общественного порядка и государственной дисциплины (распорядительная деятельность).

Следует отметить, что в российской юридической теории место и роль государственного управления определялись следующими характеристиками:

–государственное управление есть конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

–государственное управление – деятельность исполнительнораспорядительного характера. Основным направлением её является исполнение, то есть проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

–государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщённо обозначаемых как исполнительнораспорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

–государственное управление – исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административ- но-политическим строительством;

–государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторичная по отношению к законодательной деятельности [1, с. 8].

В настоящее время в российской юридической науке управление рассматривается с различных точек зрения (социальноэкономической, политической и т. д.) [1, с. 400]. Вопрос об управлении туристской отраслью России на федеральном уровне с позиции административно-правовой организации управления рассматривается как закреплённая нормами административного права система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внутри и вне этой системы.

17

Элементами административно-правовой организации управления являются:

а) органы исполнительной власти; б) другие органы управления, входящие в разветвлённый органи-

зационный механизм осуществления функций исполнительной власти;

в) нормы административного права, устанавливающие соответствующий статус всех звеньев системы управления, в том числе и служащих;

г) важнейшие параметры их отношений, очерченных административным правом;

д) правовая ответственность субъектов, вытекающая из их адми- нистративно-правового положения [1, с. 400].

Государственное управление осуществляется через определённые государственные органы, основное назначение которых состоит в повседневном осуществлении государственного управления в общегосударственном масштабе или в определённом регионе, в экономике, здравоохранении и других сферах [8, с. 35].

Государственные органы, осуществляющие общее управление определённой отраслью экономики, имеют свою структуру. Под структурой понимается совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, то есть сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях; определённая взаимосвязь, взаиморасположение составных частей; строение, устройство чего-либо [99, с. 598].

Понятие структуры соотносится с термином «система». Система рассматривается как более широкое понятие, включающее всё множество проявлений некоторого сложного объекта (его элементы, строение, связи, функции и т. д.). Структура же выражает лишь то, что остаётся устойчивым, относительно неизменным при различных преобразованиях системы [99, с. 599].

В рамках государственного управления отраслями экономики выделяется понятие уровня управления. Под уровнем управления понимают совокупность звеньев управления, занимающих определённую ступень в системах управления организацией. Ступени управления находятся в вертикальной зависимости и подчиняются друг другу по иерархии: менеджеры более высокой ступени управления принимают решения, которые конкретизируются и доводятся до нижестоящих звеньев, которые, в свою очередь, координируют работу менеджеров более низкого уровня, и так до уровня руководителя, который

18

координирует работу неуправленческого персонала – людей, производящих продукцию или оказывающих услуги. Такое вертикальное развёртывание разделения труда и образует уровни управления. Форма пирамиды указывает на то, что на каждом последующем уровне управления находится меньше людей, чем на предыдущем.

Под принципом государственного управления понимают осново-

полагающие идеи, используемые в управленческих отношениях и отражающие деятельность субъектов управления [37, с. 4].

Управление в определённых отраслях экономики осуществляется государством в лице государственных органов.

Роль государства в организации управления различными отраслями экономики достаточно существенна. М. В. Гордиенко особо выделяет роль государства в транспортной сфере, причём выделяемую им значительную роль государства можно отнести к управлению туризмом вообще. Так, значимость роли государства состоит в создании правовой базы управленческой деятельности, обеспечении непрерывности процесса управления, развитии системы управления, обеспечении выполнения всеми физическими и юридическими лицами установленных государственными органами правил, и сохранении в России единства управления туристской отраслью при делегировании определённых полномочий субъектам Федерации [19].

1.3. Органы управления сферой туризма в России на федеральном уровне

ВФедеральном законе РФ «Об основах туристской деятельности

вРоссийской Федерации» в ст. 4 говорится, что государственное управление в области туристской деятельности осуществляет федеральный орган исполнительный власти, на который в связи с этим возлагаются функции по нормативно-правовому регулированию в указанной сфере деятельности, проведению государственной политики в туризме, оказанию государственных услуг в туристской отрасли

[69].

Существующая в настоящее время структура управления туристской отраслью Российской Федерации на федеральном уровне сложилась весной 2008 г. и связана со структурой федеральных органов исполнительной власти, устанавливаемой указами Президента России.

12 мая 2008 г. по Указу № 724 Президента России было образовано Министерство спорта, туризма и молодёжной политики РФ, включающее в себя три федеральных агентства: Федеральное агент-

19

ство по делам молодёжи, Федеральное агентство по туризму и Федеральное агентство по физической культуре и спорту. На данное министерство были возложены функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в этой сфере [15].

Согласно данному Указу Президента России федеральные министры получили права:

–давать руководителям федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим федеральным министерствам, обязательные для исполнения указания;

–приостанавливать в случае необходимости решения таких федеральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом.

Весной–летом 2008 г. был сформирован центральный аппарат нового Министерства. Так, министром спорта, туризма и молодёжной политики РФ согласно Указу Президента России от 12 мая 2008 г. № 745 был назначен В. Л. Мутко [49].

29 мая 2008 г. Правительство России во исполнение Указа Президента России от 12 мая 2008 г. утвердило Положение о Министерстве спорта, туризма и молодёжной политики (Постановление № 408 Правительства РФ) [88]. Указанное Министерство в соответствии с данным документом является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры, спорта, туризма и молодёжной политики.

Согласно данному документу, Министерство спорта, туризма и молодёжной политики Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федерального агентства по делам молодёжи, Федерального агентства по туризму и Федерального агентства по физической культуре и спорту.

Министерство спорта, туризма и молодёжной политики Российской Федерации получило следующие полномочия:

–внесение в Правительство Российской Федерации проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента России

иПравительства России и других документов, по которым требуется решение Правительства России, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подве-

20

домственных ему федеральных агентств, а также проекта плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;

–координация деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности

вРоссии;

–организация конгрессов, конференций, семинаров и других мероприятий в установленной сфере деятельности Министерства;

–обобщение практики применения законодательства России и проведение анализа реализации государственной политики в установленной сфере деятельности Министерства.

При осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Министерство не вправе устанавливать непредусмотренные законодательством ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций.

Министерство спорта, туризма и молодёжной политики России возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства России.

Структурными подразделениями указанного Министерства являются департаменты по основным направлениям деятельности Министерства. В состав департаментов включаются отделы.

29 мая 2008 г. Правительство РФ приняло Постановление № 411 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам туризма», в соответствии с которым были внесены изменения и дополнения в Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 901. Эти изменения были связаны с новым статусом Федерального агентства по туризму [66].

Федеральное агентство по туризму в составе Министерства спорта, туризма и молодёжной политики России продолжило работу над разработкой стандартов в туристской отрасли. Так, 5 июня 2008 г. в Агентстве под председательством заместителя руководителя Федерального агентства по туризму Н. Шенгелия состоялось очередное заседание Технического комитета по стандартизации ТК 199 «Туристские услуги и услуги средств размещения». На заседании были рассмотрены проекты национальных стандартов Российской Федерации: ГОСТ Р ИСО 18513 «Туристские услуги, гостиницы и другие средства размещения туристов. Терминология» и ГОСТ Р «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования» [45].