Государственная гражданская служба Российской Федерации. Учебное пособие

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ ИНАУКИРОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «ПЕРМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

А.С. Телегин

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Допущено методическим советом Пермского государственного национального исследовательского университета в качестве учебного пособия для студентов, обучающихся по направлению подготовки бакалавров

и магистров «Юриспруденция»

Пермь 2015

УДК 351/354 ББК 67.401 Т 31

Телегин А.С.

Т 31 Государственная гражданская служба Российской Федерации: учеб. пособие / А.С. Телегин; Перм. гос. нац. исслед. ун-т. – Пермь, 2015. – 150 с.

ISBN 978-5-7944-2492-8

В учебном пособии рассмотрены понятие, сущность и система государственной службы Российской Федерации, содержание и порядок реализации принципов организации государственной гражданской службы. Раскрывается понятие государственного служащего, представлены должности государственной гражданской службы, дана их классификация. Подробно освещаются основные элементы правового статуса государственного гражданского служащего, порядок и условия прохождения службы. Особое внимание уделено вопросам обеспечения дисциплины государственных гражданских служащих.

Издание адресовано студентам, преподавателям юридических факультетов и вузов, государственным гражданским служащим, а также всем интересующимся проблемами государственной гражданской службы.

УДК 351/354 ББК 67.401

Печатается по решению редакционно-издательского совета Пермскогогосударственногонациональногоисследовательскогоуниверситета

Рецензенты: А.В. Степанов, канд. юрид. наук, доц., зав. кафедрой государственно-правовых дисциплин Перм. филиала Рос. академии народного хозяйства и гос. службы при Президенте РФ; кафедра государственно-правовых дисциплин Перм. института Федеральной службы исполнения наказаний РФ

© Пермский государственный национальный ISBN 978-5-7944-2492-8 исследовательский университет, 2015

© Телегин А.С., 2015

2

ОГЛАВЛЕНИЕ

4.4.Перемещение по службе …………..……………..………. 105

4.5.Профессиональная подготовка государственных

5.2.Дисциплинарное принуждение …….............……………. 135

5.3.Рассмотрение индивидуальных служебных споров …..... 145

3

ПРЕДИСЛОВИЕ

Построение демократического правового государства предполагает наличие эффективно функционирующего государственного аппарата, основу которого составляют государственные служащие. Становление государственной службы происходит в условиях, интенсивного пересмотра многих из существующих представлений о сущности государственной службы, ее организационного, правового и практического осуществления.

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы в Российской Федерации» впервые в качестве самостоятельного вида выделил гражданскую службу, которая призвана обеспечить единство законодательного и правоприменительного процесса, создание юридически благоприятных условий для реализации каждым человеком своих конституционных прав, свобод и интересов. Однако действующее законодательство по вопросам государственной службы отличают высокая степень динамичности и недостаточная урегулированность многих вопросов. Знание норм права, определяющих статус государственных гражданских служащих, условий прохождения службы, позволит правильно применять их на практике.

Целью настоящего учебного пособия является оказание помощи студентам учебных заведений высшего профессионального образования по специальностям «юриспруденция», «государственное и муниципальное управление», а также служащим органов государства в более глубоком изучении законодательства о государственной гражданской службе. В пособии предпринята попытка комплексного изложения вопросов, касающихся сущности государственной службы, ее принципов, а также правового статуса государственных служащих. Значительное место отводится рассмотрению порядка прохождения службы, форм и методов обеспечения дисциплины в деятельности государственных служащих.

4

Глава I. СОЦИАЛЬНЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1.1. Понятие и система государственной службы

Государственная служба представляет собой весьма сложное социально-политическое и организационно-правовое явление, характеризующееся многообразием элементов, связей, закономерностей и особенностей. Термин «служба» имеет несколько значений. Под службой понимается и вид деятельности, и ведомственное подразделение (например, служба участковых уполномоченных полиции), и самостоятельный орган исполнительной власти (Федеральная служба по надзору в сфере образования, Федеральная таможенная служба).

Мы рассматриваем службу как один из видов общест- венно-полезной деятельности, к которым относятся:

–производство товаров, материальных ценностей, предоставление услуг хозяйственного назначения;

–создание нематериальных благ (духовных ценностей): написание книг, статей; постановка театральных спектаклей; съемки фильма и т.д.;

–социально-культурная деятельность (образование, здравоохранение, наука и др.);

–государственная служба (муниципальная):управление практически всеми сферами жизнедеятельности государства и общества (экономической, административно-политической сферой, социально-культурной сферой) и обслуживанием его.

–служба в общественных объединениях, негосударственных, религиозных, международных организациях.

Служба как вид социальной деятельности появилась в системе социальных отношений в качестве необходимого условия для нормальной жизнедеятельности общества, притом как средство обеспечения других видов деятельности, прежде всего производства (организация, конструирование и др.). Не случайно в течение многих лет считалось, что служба – это сфера умственного труда, а производство – сфера физического труда.

Именно процесс труда лежит в основе разграничения существующих социальных групп – рабочих, аграриев, ученых,

5

служащих, имеющих разные объекты воздействия, что в свою очередь обуславливает особенности в отношениях участников процесса.

Решающим фактором является объект воздействия в процессе труда со стороны его участников. Рабочий (в промышленности, сельском хозяйстве, сфере обслуживания и т.д.) воздействует на объект природы в первозданном виде (добыча полезных ископаемых, обработка почвы и т.п.) или на объект, прошедший производственную переработку (сборка агрегатов, управление транспортным средством, ремонтные работы и др.).

Объектом воздействия служащего является человек, личность как социально-биологическое существо, т.е. воля личности, ее здоровье, права и интересы и др.

Рабочий также воздействует на человека, так как производит товары, которые потребляются людьми, но это происходит опосредовано, поскольку будущий потребитель товара производителю, как правило, неизвестен. Служащий – воздействует непосредственно на конкретное лицо (обучение, лечение и др.) или на лицо, ставшее известным в процессе выполнения службы (например, задержание правонарушителя). При этом формы такого воздействия служащего разнообразны: пожелания, рекомендации, приказы, взыскания и другие, их выбор во многом зависит от поставленных задач. Целью такого воздействия является изменение социально-биологических качеств человека, причем конкретного.

С развитием общества появляется большое количество государственных и негосударственных структур (партии, профсоюзы, спортивные общества и т.д.). Во всех государственных и большинстве негосударственных структур имеются специальные органы для повседневного руководства их деятельностью, т.е. аппарат работников, для которых это занятие составляет их трудовую деятельность, а сама эта деятельность есть не что иное, как служебная деятельность (служба).

Служба как один из видов общественно полезной деятельности характеризуется следующими признаками:

1. В процессе труда служащие непосредственно материальных ценностей не создают, но обеспечивают условия для их производства.

6

2.Служащие воздействуют на людей, обслуживают их (обучают, лечат, управляют и т.д.).

3.Профессионализм, так как служебные функции реализуются на постоянной основе, в качестве основного вида трудовой деятельности.

4.Возмездность, т.е. получение платы за свою деятельность.

5.Служащие работают в чужих интересах, т.е. выполняют волю тех, кому они подчинены, действуют в интересах тех, кто оплачивает их труд.

Таким образом, в самом общем значении службу можно определить как профессиональную деятельность определенной группы людей (служащих) по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур.

С точки зрения внутреннего содержания служебная деятельность (служба) предполагает, во-первых, организацию, управление самой социальной структурой:

– установление (учреждение) должностей в данном ор-

гане (структуре);

– определение полномочий по каждой должности путем разработки должностных инструкций;

– установление порядка и способов замещения должно-

стей в данном органе, организации (назначение, выборы, конкурс и др.);

– установление правил прохождения службы (условия службы: оплата труда, аттестация, продвижение по службе, меры ответственности и поощрения и т.п.);

– определениеоснований и порядка прекращенияслужбы.

Все названные вопросы и соответствующие им действия требуют правового регулирования как на государственном, так

ина местном (административно-территориальном) уровне, а также в самих социальных структурах, например, в Уставе общественного объединения – порядок замещения должности председателя.

Во-вторых, содержанием службы является практическое исполнение полномочий по решению задач и выполнению функций государственного органа или негосударственных организа-

7

ций, т.е. полномочий по управлению отдельными сторонами государственной или общественной жизни. Это составляет главное содержание служебной деятельности.

В-третьих служащие выполняют в большей мере административные функции, например, управление, организацию, планирование, учет, контроль. В процессе такой деятельности материальные ценности, как правило, не создаются. Труд заключается в выработке целей, задач и направлений социального развития, регуляции общественной жизнедеятельности.

Труд служащих – интеллектуальный, психологически насыщенный, связанный главным образом с воздействием на сознание людей, их поведение, с осмыслением сложнейшей социальной информации.

Виды службы. Основой деления является наличие многочисленных организаций, объединений, которые имеют различное предназначение, решают разные задачи и выполняют разные функции. Прежде всего все организации (объединения)

делят на государственные и негосударственные. Государствен-

ные создаются для решения государственных задач. Это – государственные органы, предприятия и учреждения, вооруженные формирования и др.

Негосударственные организации – это муниципальные органы, предприятия и учреждения, политические партии, общественные объединения и др. Они решают специфические задачи, действуя в рамках своих уставов, и подчиняются государственному регулированию лишь в части соответствия их деятельности закону.

Всоответствии со статусом организаций служба в них делится на государственную и негосударственную.

Вшироком смысле государственная служба представляет собой форму трудовой деятельности людей, которая выражается в выполнении административных (организаторских, управ-

ленческих) функций, а также в оказании услуг в материальной и социально-культурной сфере1. Граждане, выполняющие названные функции в государственных органах и учреждениях (пре-

1 Качушкин С.В. Соотношение государственной гражданской службы и других видов государственной службы // Социология и власть. 2009. № 2. С. 126.

8

подаватели вузов, работники музеев и т.п.), а также на государственных предприятиях в качестве руководителей и инженернотехнического персонала, были объединены одним термином «служащие». Их деятельность финансировалась за счет средств государственного бюджета.

В таком объеме понятие государственной службы использовалось до середины 90-х гг. XX столетия. Но принятый 31 июля 1995 г. федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» впервые легально ограничил сферу государственной службы, рассматривая ее в узком смысле, т.е. как профессиональную деятельность лиц, замещающих определенные должности в органах государства1.

Однако в соответствии с данным законом к государственной службе относилось исполнение не всех должностных обязанностей в органах государства, например, деятельность лиц, замещающих обеспечивающие должности. Как это ни парадоксально, но статус государственных служащих не распространялся на военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и на некоторых других.

Этот недостаток был устранен с принятием федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно которому под государственной службой понимается профессиональная, служебная деятельность граждан РФ по обеспечению полномочий:

–Российской Федерации;

–федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

–субъектов Российской Федерации;

–органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

–лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов;

1 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.

9

–лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федера-

ции для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации1.

Государственные служащие, реализуя полномочия органов государства:

–осуществляют действия распорядительного, регулирующего характера, т.е. исполняют функции так называемого положительного управления во всех сферах жизни государства;

–выносят юридически властные предписания для различных структур в системе управления (издают приказы, распоряжения, дают указания и т.д.);

–реализуют юрисдикционные действия, т.е. применяют меры государственного принуждения к физическим и юридическим лицам;

–совершают организационные действия (проводят совещания, заседания и пр.);

–осуществляют действия, направленные на обеспечение прав и свобод граждан (рассматривают жалобы, заявления).

Указанные полномочия реализуются как в системе федеральных органов, так и в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Являясь разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками, государственная служба имеет ряд особенностей, определяющих ее качественное своеобразие.

Во-первых, это деятельность лиц, замещающих должно-

сти в органах государства. При этом законодательство четко определяет круг субъектов государственной службы2. Деятельность служащих государственных учреждений и предприятий (например, ректор вуза, директор завода, врач и др.) не считается государственной службой. Эту деятельность можно назвать службой в государственных организациях, а лиц, осуществляю-

1Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.

2См., например: Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы: Утв. указом Президента Рос. Федерации от 31 дек. 2005 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 1. Ст. 118.

10