Государственная гражданская служба Российской Федерации. Учебное пособие

щих подобную деятельность, – служащими государственных организаций1.

Во-вторых, это деятельность государственная, так как организуется государством, регулируется им посредством законодательства.

В-третьих, содержанием государственной службы является обеспечение полномочий государственных органов, решение задач и выполнение функций государства.

В-четвертых, в соответствии с Конституцией РФ на государственной службе могут состоять только граждане Российской Федерации. При этом служащими как государственных, так и негосударственных предприятий и учреждений могут быть иностранные граждане и лица без гражданства.

В-пятых, государственная служба является одним из видов трудовой профессиональной деятельности. Но, в отличие от иных видов деятельности, на лиц, замещающих должности государственной службы, законодательство о труде распространяется лишь в той части, которая не урегулирована специальными законами и иными нормативно-правовыми актами.

Таким образом, государственная служба – это профессиональная деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, федеральных и региональных органов государственной власти.

Система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу.

Государственная гражданская служба представляет со-

бой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации. Она подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

1 См.: Государственная служба в органах внутренних дел РФ. М., 2004. С. 10.

11

Содержание деятельности федеральной гражданской службы составляют предметы ведения государства в той части, которой они отнесены к федеральной компетенции. В ст. 71 Конституции России говорится об исключительных полномочиях Российской Федерации в лице ее органов. Кроме того, ст. 72 Конституции определяет полномочия, находящиеся в совместном ведении РФ и ее субъектов. В этой сфере полномочия Российской Федерации и субъектов в действующем законодательстве разделены по каждой позиции, например, по управлению государственным имуществом, в сфере образования и т.д.

Предмет ведения федеральной гражданской службы определяет и пространственные (территориальные) границы ее функционирования. В одних случаях федеральные органы осуществляют служебную деятельность независимо от территориального устройства России (Федеральная служба по тарифам, Федеральное космическое агентство и др.), в других организуют свою деятельность применительно к территориальному устройству РФ, имея свои органы в субъектах федерации, а также городах и районах (Федеральная налоговая служба и др.).

Федеральная гражданская служба осуществляется на должностях в аппарате Совета Федерации и Государственной думы Федерального собрания РФ, в Администрации Президента РФ, в органах исполнительной власти (в аппарате Правительства, в министерствах, федеральных службах и агентствах), в аппарате судебных органов (Конституционного суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции всех уровней), в аппаратах Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ и некоторых других1.

Правовую основу федеральной государственной службы составляют федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ», а также другие нормативно-

1 С учетом отдельных особенностей, присущих службе в некоторых органах государства, некоторые авторы выделяют в качестве самостоятельных видов парламентскую службу, дипломатическую службу, службу в органах исполнительной власти. (См.: Качушкин С.В. Указ. работа. С. 122–125; Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт / под ред. Е.В. Охотского. М., 2002).

12

правовые акты. Финансируется эта служба за счет средств федерального бюджета.

Государственная гражданская служба субъектов РФ –

это служба, которая создается для реализации полномочий, отнесенных к ведению субъектов федерации и совместному ведению РФ и ее субъектов, в той части, которая касается последних.

Данная служба осуществляется в аппарате законодательных органов субъектов РФ, в органах исполнительной власти субъектов РФ, а также в иных органах государственной власти, создаваемых субъектами Российской Федерации. Например, в Пермском крае, эта деятельность осуществляется на должностях в аппарате Законодательного собрания, в администрации губернатора, в аппаратах Правительства, КонтрольноСчетной палаты, краевой избирательной комиссии и др.

В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы РФ» правовое регулирование государственной службы субъектов федерации осуществляется посредством законов, принимаемых каждым субъектом Российской Федерации самостоятельно1. Эти законы, с одной стороны, не должны противоречить федеральному законодательству, с другой стороны, субъектам РФ предоставляются широкие полномочия по самостоятельному регулированию ряда вопросов, решение которых должно осуществляться с учетом местных, национальных и иных особенностей, присущих субъектам России, в частности: определять условия государственной службы (гарантии, размеры должностных окладов), требования к должностям, систему мер поощрения и др.

Так, закон «О государственной гражданской службе города Москвы» предусматривает, что для замещения должностей ведущей группы категорий «помощники (советники)», «специалисты», «обеспечивающие специалисты» необходимо иметь стаж гражданской службы (государственной службы иных видов) или стаж работы по специальности не менее одного года2.

1См., например: закон Пермского края от 7 декабря 2007 г. «О государственной гражданской службе в Пермском крае» // Собр. законодательства Пермского края. 2007. №1, ч. 2.

2Ведомости Московской городской думы. 2005. № 3.

13

Законом Пермского края аналогичные требования установлены соответственно два и три года1.

Финансовое обеспечение гражданской службы субъектов РФ производится за счет средств региональных бюджетов.

Военная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правовую основу данного вида службы составляют Федеральные законы от 28 марта 1998г. «О воинской обязанности и военной службе»и от 27 мая 1998 г. «О статусевоеннослужащих».

Правоохранительная служба – это профессиональная служебная деятельность граждан в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, а также по защите прав и свобод человека и гражданина. Лицам, состоящим на правоохранительной службе, присваиваются специальные звания и классные чины.

Вместе с тем согласно абзацу 2 п. 1 ст. 19 закона « О системе государственной службы Российской Федерации» данное определение применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе. Кстати, такой закон до настоящего времени не принят. Таким образом, с юридической точки зрения правоохранительной службы в России нет, фактически же она существует. Но отсутствие закрепления границ правоохранительной деятельности не позволяет четко определить, в каких органах она осуществляется.

Между тем в научной литературетакженет единого мнения относительно перечня органов государства, в которых осуществляется правоохранительная служба. Некоторые авторы

1 См.: Закон Пермского края от 20 февраля 2007 г. (с изм. от 3 июля 2014 г.) «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для государственных гражданских служащих Пермского края» // Собр. законодательства Пермского края. 2007. № 3.

14

полагают, что в число правоохранительных могут быть включены только органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности и таможенные органы1. Другие считают, что в эту группу органов государства помимо названных следует включить Следственный комитет РФ, Государственную фельдъегерскую службу, Федеральную службу исполнения наказаний и др.2

Исходя из содержания правоохранительной деятельности как деятельности по обеспечению функционирования правовой системы государства, поддержанию правопорядка, в том числе по предупреждению и пресечению правонарушений различного характера путем применения мер принудительного характера3, к числу органов, реализующих названные функции, следует отнести органы внутренних дел, органы и учреждения уголовно-исполнительной системы, таможенные органы, органы миграционной службы и др. Косвенным подтверждением данного вывода является указ Президента РФ от 29 июля 2011 г. «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах»4.

Государственная служба тесно связана с муниципальной службой, возникновение которой связано с формированием в начале 90-х г. XX в. органов местного самоуправления. Являясь одним из видов публичной службы, муниципальная служба обладает всеми признаками, которые присущи службе вообще. Вместе с тем она имеет и свои особенности. Во-первых, муниципальная служба ограничивается территорией муниципального образования, на которой действует соответствующий орган ме-

1Болотин С.В., Сидорова Н.В. Правоохранительные органы Российской Федерации: вопросы правового регулирования // Сборник научных трудов Института государства и права. 2003. Вып. 6. Тюмень. С. 41–42.

2Каляшин А.В. О месте службы в уголовно-исполнительной системе в системе государственной службы Российской Федерации // Административное право и процесс. 2010. № 4. (СПС Консультант Плюс; Соколова О.С. К вопросу об унификации законодательства о правоохранительной службе // Административное и муниципальное право. 2013. № 2. (СПС Консультант Плюс).

3Гулягин А.Ю. Правоохранительная деятельность: основные правовые характеристики // Административное право и процесс. 2011. № 6. (СПС КонсультантПлюс).

4Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 31.

15

стного самоуправления. Это требует от муниципальной службы решения особых задач:

–обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

–защита прав и интересов населения и органов местного самоуправления и прежде всего в отношениях с субъектом Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование;

–оказание содействия федеральным органам и органам государственной власти субъектов РФ, расположенным на территории муниципального образования.

Во-вторых, большую роль в правовом регулировании муниципальной службы играет местное, локальное нормотворчест-

во. Помимо федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 7 марта 2007 г.1 важными являются региональные законы о муниципальной службе2, уставы муниципальных образований, которые закрепляют условия и порядок организации муниципальной службы, а также иные нормативные правовые акты, принимаемые в муниципальных образованиях по

вопросам муниципальной службы, например, Положение о муниципальной службе г. Перми от 27 мая 2008 г.3

В-третьих, формирование кадрового состава муниципальной службы – это прерогатива только органов местного самоуправления, тогда как при назначении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в обязательном порядке учитывается мнение органов государственной власти субъектов РФ.

Таким образом, под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан Российской Федерации, осуществляемая на постоянной (контрактной) основе в органах местного самоуправления по обеспечению исполнения их полномочий.

1Собр.законодательства Рос. Федерации. 2007. № 10.

2См: О муниципальной службе в Пермском крае: закон Пермского края от

4мая 2008 г. // Собр. законодательства Пермского края. 2008. № 6.

3Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования г. Пермь. 2008. № 41.

16

Государственная и муниципальная службы тесно связаны между собой. Это обеспечивается посредством:

1)единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2)единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

3)единства требований к подготовке кадров для гражданской службы и муниципальной службы и дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих и муниципальных служащих;

4)учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5)соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

6)соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу,

иих семей в случае потери кормильца1.

1.2. Правовой институт государственной службы

Государственная служба – это не просто вид профессиональной деятельности, а важнейший административно-правовой институт, тесно связанный с трудовым правом.

В советский период развития нашего государства не было закона, который бы регулировал отношения в сфере государственной служебной деятельности. В то же время в этой сфере действовало большое количество актов, которые по своей сути носили ярко выраженный характер нормативно-трудового регулирования. В этой связи в юридической литературе высказывалось мнение, что данный институт в большей степени относится к трудовому праву, чем к административному2.

1Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31.

2Бугров Л.Ю. Проблемы свободы труда в трудовом праве. Пермь, 1992. С. 12.

17

А.Ф. Ноздрачев, рассматривая государственную службу как правовой институт, отмечал, что хотя в государственной службе и есть значительные особенности, однако занятые в этой сфере, как и все остальные, являются трудящимися. Поэтому на них в полной мере распространяется трудовое законодательство страны1.

Действительно, государственно-служебные отношения связаны с регулированием посредством норм трудового права, но это отношения особого вида. Государственная служба связана непосредственно с исполнительно-распорядительной деятельностью органов государства, которая осуществляется государственными служащими.

Особый характер государственно-служебных отношений проявляется и в том, что эти трудовые отношения возникает между определенным лицом и государством в целом, которое наделяет это лицо правом действовать от имени государства и в необходимых случаях применять меры государственного принуждения. Эти специфические особенности государственнослужебных отношений предопределяет особый, отличный от обычного в трудовых отношениях порядок подбора и назначения на должность; возникает необходимость аттестования государственных служащих, важное значение имеют вопросы должностных прав и обязанностей, прохождения службы и др. Все это находит свое закрепление прежде всего в нормах административного права, о чем свидетельствует современное законодательство.

Центральное место в рассматриваемом правовом институте принадлежит федеральным законам «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. Они устанавливают правовые и организационные основы государственной службы в России, принципы ее построения и функционирования.

Второй уровень представлен подзаконными актами, детализирующими отдельные направления служебной деятельно-

1 Ноздрачев А.Ф. Государственная служба (комплексный подход). М., 2000. С. 124. См. также: Нестерова Т.А. Государственная служба в Российской Федерации и проблемы трудового права. Пермь, 2002. С. 14–15.

18

сти, например, указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы». К этой группе следует также отнести постановления Правительства России, акты иных федеральных органов исполнительной власти, в частности, постановление Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 362 «Об утверждении Государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации»1; приказ Федеральной службы по оборонному заказу от 11 марта 2014 г. № 42 «Об утверждении Положения об организации проведения служебных проверок в отношении федеральных государственных служащих в Федеральной службе по оборонному заказу»2.

На региональном уровне вопросы государственной службы урегулированы законами субъектов Российской Федерации, например, «О государственной гражданской службе Пермского края» от 7 декабря 2007 г.3, «О классных чинах государственной гражданской службы Пермского края» от 12 октября 2007 г.4 и др.

Вэтой связи следует отметить, что новое законодательство

огосударственной службе устанавливает приоритет норм публичного (административного) права над нормами законодательства о труде, регулирующего вопросы частного права. Трудовой кодекс и другие акты законодательства о труде применяются к государст- венно-служебным отношениям лишь в случаях, не урегулированных законодательством огосударственной службе.

1.3.Принципы государственной службы

Принципы государственной службы – это основополагающие идеи, начала, определяющие важнейшие закономерности в организации и функционировании государственной службы. Они нашли правовое закрепление в федеральном законе «О системе государственной службы РФ». К числу таких принципов относятся:

1Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 19. Ст. 2194.

2Рос. газета. 2014. 6 авг.

3Собр. законодательства Пермского края. 2007. № 1, ч. 2.

4Собр. законодательства Пермского края. 2007. № 11.

19

1.Федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

2.Законность.

3.Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты.

4.Равный доступ граждан к государственной службе.

5.Единство правовых и организационных основ государственной службы.

6.Взаимосвязь государственной и муниципальной службы.

7.Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.

8.Профессионализм и компетентность государственных служащих.

9.Защищенность государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность государственных органов и должностных лиц, а также физических и юридических лиц.

Одним из основополагающих для государственной службы является принцип законности. Его строгое соблюдение необходимо для реализации всех остальных принципов.

Требование законности означает, во-первых, верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими функциональных обязанностей; во-вторых, решения, принимаемые государственными служащими в пределах предоставленных полномочий, должны точно соответствовать закону. Другими словами, все действия органов государства должны быть основаны на законе, совершены в пределах и порядке, указанных в законе, и осуществлены во исполнение закона. Всякое нарушение законности влечет нарушение конституционных прав и свобод граждан.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие вытекает из ст. 2, 18 Кон-

20