Государственная гражданская служба Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf5.Основанием для увольнения служащего, замещающего должность категории «руководители», является принятие им необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа.
Сложность применения этой нормы связана с использованием оценочного понятия «необоснованное решение». Решая вопрос о том, являлось ли принятое решение необоснованным, необходимо принимать во внимание наличие или отсутствие причинно-следственной связи между принятием необоснованного решения и наступившими последствиями. При возникновении спора представитель нанимателя должен представить доказательства, подтверждающие наступление неблагоприятных последствий в результате принятия такого решения.
6.Специфическим основанием для увольнения служащего, замещающего должность категории «руководители», является совершение им однократного грубого нарушения своих должностных обязанностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации.
При возникновении спора обязанность доказывания, что такое нарушение в действительности имело место и носило грубый характер, лежит на представителе нанимателя.
Отметим, что в отличие от правил, установленных трудовым законодательством для увольнения государственного служащего по этому основанию, необходимо наступление определенных последствий – причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации. Это может выражаться непосредственно в нарушении Конституции, федеральных законов либо законов субъектов Федерации, а также нарушении прав граждан.
7.Предоставление государственным служащим представителю нанимателя подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта является основанием для расторжения контракта. Перечень этих документов предусмотрен федеральным законодательством. Заведомо ложные сведения могут быть сообщены письменноили устно.
121
8. Прекращение допуска государственного служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей требует такового. Это может быть связано с различными обстоятельствами, например, нарушением порядка обращения с подобной информацией, наличием близких родственников, выехавших за пределы России на постоянное проживание и т.п.
По инициативе представителя нанимателя государственный служащий может быть уволен со службы также в связи с утратой доверия к нему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных действующим законодательством в целях противодействия коррупции.
Законодательством предусмотрены и иные обстоятельства, позволяющие расторгнуть контракт и уволить государственного служащего по инициативе представителя нанимателя. К ним относятся:
–отсутствие на службе в течение более четырех месяцев подряд в связи с временной нетрудоспособностью, если законодательством не установлен более длительный срок сохранения места работы (должности);
–сокращение должностей гражданской службы в государственном органе;
–упразднение государственного органа.
Статья 31 Закона предусматривает, что при сокращении или ликвидации должностей гражданской службы государст- венно-служебные отношения со служащим продолжаются в случае, если, во-первых, служащему с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности предоставляется возможность замещения иной должности в том же либо в другом государственном органе. При необходимости служащий может быть направлен на обучение с целью получения дополнительного профессионального образования. При отказе от названных предложений служащий может быть уволен со службы.
При сокращении должностей в государственном органе либо при упразднении государственного органа представитель
122
нанимателя обязан уведомить об этом служащего письменно за два месяца до увольнения.
При увольнении с гражданской службы в связи с ликвидацией государственного органа либо сокращением должностей гражданскому служащему выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания. При этом выходное пособие не выплачивается.
Одним из оснований расторжения служебного контракта является отказ служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом.
Трудовое законодательство в случаях расторжения трудового соглашения в связи с отказом работника от перевода в связи с перемещением работодателя в другую местность предусматривает выплату выходного пособия в размере двухнедельного среднего заработка. Поскольку законодательство о государственной службе не устанавливает специальных правил в отношении гражданских служащих, применению подлежат указанные правила ст. 178 ТК РФ.
Самостоятельную группу оснований прекращения контракта и увольнения с государственной службы составляют об-
стоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта.
Таковыми являются:
–осуждение служащего к наказанию, исключающему возможность замещения должности службы, по приговору суда, вступившему в законную силу. Если же назначается иной вид наказания (например, штраф или исправительные работы), то основания для прекращения служебного контракта отсутствуют;
–признание служащего полностью нетрудоспособным в соответствии с медицинским заключением;
–признание служащего недееспособным или ограниченно дееспособным на основании вступившего в законную силу решения суда;
–достижение служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе – 60 лет, кроме случаев, когда в соответствии с законодательством срок гражданской службы продлен сверх установленного предельного возраста;
123
–применение к гражданскому служащему административного наказания в виде дисквалификации.
Служебный контракт может быть расторгнут в связи с нарушением установленных действующим законодательством правил его заключения, если это нарушение исключает возможность прохождения службы. Это может быть:
–в связи с заключением служебного контракта в нарушение вступившего в законную силу приговора суда о лишении лица права занимать определенные должности государственной службы или заниматься определенной деятельностью;
–отсутствием у лица соответствующего документа об образовании, если исполнение должностных обязанностей требует специальных знаний;
–иными обстоятельствами, предусмотренными законом. В пунктах 12–15 ст. 33 федерального закона «О государ-
ственной гражданской службе» предусмотрены дополнительные (по сравнению с трудовым законодательством) основания прекращения служебного контракта со служащим. Эти специальные правила связаны с наличием дополнительных требований, ограничений, обязательств, обусловленных спецификой государственной гражданской службы как особого вида профессиональной служебной деятельности. К ним относятся:
–выход служащего из гражданства Российской Федерации либо приобретение гражданства другого государства;
–несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных названным законом и другими федеральными законами;
–нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных ст. 17 Закона;
–отказ служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания.
Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности и увольнение с государственной службы оформляются правовым актом государственного органа.
В день увольнения служащий обязан сдать служебное удостоверение в подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров.
124
При расторжении контракта и увольнении с государственной службы служащий исключается из реестра гражданских служащих государственного органа, а его личное дело в установленном порядке сдается в архив этого органа.
Действующее законодательство предусматривает также возможность прекращения служебного контракта, но с включением служащего с его согласия в кадровый резерв. Это предусмотрено в случаях, когда контракт прекращается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. В частности,
1)в связи с призывом служащего на военную службу или направлением его на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
2)восстановлением на службе служащего, ранее замещавшего эту должность службы, по решению суда;
3)избранием или назначением служащего на государственную или муниципальную должность либо избранием его на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;
4)наступлением чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с государственной службой (военных действий, катастрофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и других чрезвычайных обстоятельств), если данное обстоятельство признано чрезвычайным решением Президента Российской Федерации или органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;
5)в иных случаях, связанных с исполнением государственных обязанностей, установленных федеральным законом.
Однако при этом никакой обязанности представителя нанимателя предложить служащему соответствующую должность законом «О государственной гражданской службе РФ» не предусмотрено.
125
Глава V. ДИСЦИПЛИНА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
5.1. Дисциплина в системе государственной службы, способы ее обеспечения
Одним из важнейших для организации и функционирования государственной службы является принцип законности, сущность которого заключается в единообразном понимании и точном соблюдении действующего законодательства всеми органами государства, их должностными лицами, общественными организациями и гражданами. Принцип законности является не только сущностным признаком правового государства, но и одним из основных принципов применения мер государственного принуждения и гарантией обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Но главное важное содержание законности раскрывается в ее трактовке в качестве режима функционирования субъектов, олицетворяющих государственную волю во взаимоотношениях с населением. Соблюдение законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе является составной частью режима законности и обеспечивает нормальное функционирование органов власти.
Законность тесно связано с таким понятием, как служебная дисциплина – обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных законодательством, актами государственного органа и служебным контрактом.
Таким образом, сущность дисциплины определяется как степень упорядоченности, согласованности, строгой регламентации деятельности государственных служащих в процессе, подчиненной интересам общества и государства.
Основными признаками дисциплины как социально – правового явления, являются:
–детерминированность существующим социальным строем, экономическими и общественными условиями;
–нормативность, определяемая наличием правовых, организационных и нравственных норм, составляющих основу ее функционирования в системе государственной службы;
126
–императивность, выражающая обязательность исполнения требований дисциплины;
–всеобщность, распространяемая на всех участников служебных отношений;
–динамичность, предполагающая процесс совершенствования присущих ей способов и средств воздействия.
Дисциплина является не только правовой, но и нравственной категорией.
Укрепление дисциплины позволяет выявить дополнительные возможности обеспечения авторитета, прочности, исторической дееспособности государства и его структур. Особое значение дисциплина имеет в деятельности государственных служащих, призванных решать задачи в интересах общества и государства. Она является одним из элементов, свидетельствующих о профессионализме кадров, способствует повышению культуры управленческой деятельности, ее эффективности. Формирование и укрепление дисциплины предполагает соответствующую деятельность государственных органов и должностных лиц, призванных поддерживать порядок и организованность в системе государственной службы.
Основные направления деятельности по обеспечению законности и дисциплины:
а) недопущение нарушений закрепленных в законодательстве требований и предписаний;
б) своевременное и оперативное выявление нарушений, их пресечение и устранение;
в) установление причин и условий, способствующих совершению нарушений;
г) привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении дисциплины;
д) разработка и реализации мер, направленных на устранение причин и условий нарушения законности;
е) создание обстановки неотвратимости наступления ответственности в случае совершения противоправных поступков и др.
Основными способами обеспечения законности являются: контроль, надзор, убеждение, поощрение, ответственность, обжалование незаконных действий уполномоченных лиц. Эти
127
способы в полной мере используются и в сфере государственной службы.
Сущность контроля заключается в следующем: уполномоченный на то орган государственной власти либо общественное объединение на основе имеющихся в их распоряжении ор- ганизационно-правовых средств выявляют существующие отклонения от законности, принимают меры по их устранению, восстанавливают нарушенные при этом права и законные интересы граждан, привлекают виновных к ответственности и не допускают возникновения нарушений законности и дисциплины
вбудущем.
Всоответствии с законодательством о государственной гражданской службе для осуществления государственного надзора и вневедомственного контроля должны быть созданы спе-
циальные органы, т.е. основной функцией данных органов будет государственный надзор и вневедомственный контроль в данной сфере общественных отношений. Закон предусмотривает образование федерального государственного органа управления государственной службой и государственного органа по управлению государственной службой субъекта Российской Федерации.
Внутриведомственный контроль за соблюдением зако-
нодательства о государственной службе представляет собой проверку вышестоящими органами законности деятельности подчиненных субъектов. При обнаружении нарушений законности мерой воздействия выступают дисциплинарные санкции, предусмотренные законодательством о государственной службе.
Внутриведомственный контроль осуществляют федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации. Руководители этих органов отвечают за соблюдение норм законодательства о государственной службе, для чего используют различные методы, в частности дисциплинарное принуждение.
Общепризнанно, что предметом контроля за аппаратом государственного управления является не только законность, но и целесообразность, эффективность деятельности администрации. Так, М. Студеникина отмечает: «Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целе-
128
сообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия»1.
Приоритетной задачей при создании системы государственного контроля является определение оптимальных вариантов распределения контрольной деятельности между различными органами с учетом конкретного предназначения каждого из них. Для решения этой задачи необходимо совершенствовать каждый из организационных видов контроля в системе государственной власти, налаживать взаимодействие разных контрольных органов, совершенствовать нормативную основу функционирования контрольного механизма и тем самым обеспечить правовой режим государственного контроля в системе государственной службы нашей страны.
Важное значение в укреплении дисциплины играет общественный контроль, который является ёще и одним из средств участия граждан в управлении делами общества и государства. В соответствии с федеральным законом от 21 июля 2014г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» задачами общественного контроля являются обеспечение открытости и прозрачности государственной службы, повышение эффективности деятельности органов государства, формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению2.
В качестве субъектов общественного контроля выступают Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, при законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Кроме того, с целью осуществления контроля могут создаваться общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля и другие формирования.
Основными формами контроля являются общественные проверки, общественные экспертизы, общественные обсуждения, общественные слушания. Могут использоваться и другие
1Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля). М.: Юрид. лит., 1974. С. 18.
2Рос. газета. 2014. 23 июля.
129
формы взаимодействия представителей гражданского общества с государственными органами, например, включение независимых экспертов (представителей образовательных и научных организаций) в комиссии, создание которых предусматривается законодательством о государственной службе (конкурсные, аттестационные); вовлечение их в экспертно-консультативную деятельность в сфере государственной службы (экспертиза проектов нормативных актов).
Отмечая важность и полезность участия граждан, общественных объединений в контроле за деятельностью государственных служащих, следует отметить, что властные полномочия структурам гражданского общества передаваться не могут и только государство может определить возможные формы и методы такого контроля1.
Одним из видов государственной контрольной деятельности является надзор органов прокуратуры Российской Федерации. Прокурорский надзор представляет собой решение от имени Российской Федерации задач по защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства специальной централизованной системой федеральных органов, являющихся составной частью государственного аппарата.
Органы прокуратуры в процессе выполнения своих функций обеспечивают государственную политику точного и неуклонного исполнения законов всеми органами государственной и муниципальной власти и их должностными лицами, а также физическими и юридическими лицами путем выявления, пресечения, устранения и предупреждения в их деятельности нарушений.
Правовую основу деятельности органов прокуратуры составляют Конституция Российской Федерации и федеральный
закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января
1992 г.2.
1Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. № 1. С. 30.
2Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472; 2003. № 27, ч. 1. Ст. 2700.
130