Государственная гражданская служба Российской Федерации. Учебное пособие

Большая роль в укреплении дисциплины государственных служащих отводится нравственному механизму, методам морального регулирования служебных отношений – убеждению, меры моральному и материальному поощрению.

Убеждение – это формирование у служащего убежденности в необходимости правомерного и ответственного поведения. Оно направлено на то, чтобы служащие сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти. Благодаря убеждению достигается единство воли руководителя и коллектива, которое является условием единства действий. Служащие добровольно подчиняются юридическим актам, если понимают цели и задачи властной деятельности, одобряют их, сознательно, активно участвуют в их осуществлении. Это означает, что с помощью мер убеждения руководство добилось желаемого воздействия на сознание и волю служащих и у них сформировались необходимое внимание, внутренняя убежденность в целесообразности юридических предписаний, действий администрации1.

Способы убеждения разнообразны. Среди них можно выделить обучение, личный пример руководителя, разъяснение норм, обсуждение, анализ положительного опыта. Положительное воздействие оказывают четкая организация служебной деятельности и эффективная организация контроля.

Другим действенным приемом воздействия на качество деятельности государственного служащего является поощрение. Поощрение сотрудника – это официальное признание его заслуг в процессе выполнения служебных обязанностей. Поощрение может быть морального или материального характера, Его цель

– отметить достижения в служебной деятельности, стимулировать в дальнейшем не только у поощряемого добросовестное отношение к служебным обязанностям, но и у его коллег по службе.

Поощрение, как и наказание, – способ стимулирования правомерного поведения и предупреждения правонарушений. Поощрение и наказание – коррелянты по отношению друг к другу. Следовательно, основания и порядок поощрения не менее важны, чем основания и порядок назначения наказаний.

1 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2006. С. 268.

131

Поощрение позволяет через интерес, сознание направлять волю людей на совершениеполезных, с точки зрения поощряющего, действий. Оно порождает также интерес к получению материального, морального или иного одобрения1. Но есть и другая точка зрения. Так, В.А. Григорьев считает, что основанием для поощрения является деяние, которое не обязательно для лица, его совершившего. Следовательно, успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, а такжепродолжительная и безупречная служба немогут быть основаниями для поощрения (награждения), поскольку заслугами они не являются, т.к. входят в круг обязанностей государственного служащего2. Однако стимулировать служебную деятельность служащегос помощью поощрения можно.

Поощрение может иметь как материальный, так и нематериальный характер. Закон, как правило, объединяет материальное и моральное поощрение гражданского служащего. Например, ему может быть объявлена благодарность с выплатой единовременного поощрения и т.п.

Основанием для поощрения является безупречная и эффективная служба. Данное основание сформулировано с использованием так называемых оценочных понятий. Во всех случаях принятие решения о поощрении поставлено в зависимость от усмотрения лица, наделенного правом поощрять. Поощрительные правовые нормы закрепляют, как правило, право субъектов власти поощрять и крайне редко субъективное право гражданина, служащего, организации на поощрение. В этой сфере деятельности администрация наделена широкими дискреционными полномочиями (свободой усмотрения)3.

В соответствии со ст. 55 федерального закона « О государственной гражданской службе РФ» к служащим могут применяться следующие виды поощрения и награждения:

1См.: Бахрах Д.Н. Поощрение в деятельности публичной администрации // Журнал российского права. 2006. № 7.

2Григорьев В.А. Наградное (поощрительное право как средство предупреждения коррупции среди государственных служащих // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3.

3См.: Бахрах Д.Н. Поощрение в деятельности публичной администрации // Журнал российского права. 2006. № 7.

132

–объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;

–награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;

–иные виды поощрения и награждения государственного органа;

–выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;

–поощрение Правительства Российской Федерации;

–поощрение Президента Российской Федерации;

–присвоение почетных званий Российской Федерации;

–награждение знаками отличия Российской Федерации;

–награждение орденами и медалями Российской Фе-

дерации.

Решение о поощрении или награждении гражданского служащего в соответствии с первыми четырьмя указанными выше пунктами принимается представителем нанимателя и оформляется правовым актом государственного органа.

Решение о поощрении или награждении гражданского служащего в остальных случаях принимается по представлению представителя нанимателя в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Решение о поощрении или награждении оформляется правовыми актами Российской Федерации.

Следует отметить, что в настоящее время широко распространено использование ведомственных наград и званий. Так, приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 17 июля 2013 г. №116 установлены следующие ведомственные награды:

–звание «Почетный работник Министерства юстиции Российской Федерации»,

–медаль Анатолия Кони,

–медаль Гавриила Державина,

–нагрудный знак «За заслуги»,

–медаль «За отличие»,

–медаль «Ветеран Министерства юстиции Российской Федерации»,

133

–медаль «За службу»,

–медаль «За добросовестный труд»,

–медаль «За содействие»,

–Почетная грамота Министерства юстиции Российской Федерации1.

Любые виды поощрений, предусмотренные законом, предполагают одновременную выплату денежного поощрения. Единовременные денежные поощрения при объявлении благодарности, награждении почетной грамотой государственного органа и иные виды поощрений государственного органа могут

выплачиваться в виде премии, денежного вознаграждения в связи с юбилеями и др2. Порядок выплаты определяется решением представителя нанимателя. Размер единовременного денежного вознаграждения определяется с учетом размера фонда оплаты труда. Соответствующая запись о поощрении или награждении вносится в трудовую книжку и личное дело гражданского служащего.

Законы и иные нормативные правовые актами субъекта Российской Федерации устанавливают порядок и условия выплаты единовременного поощрения государственным гражданским служащим субъекта РФ.

Важную роль в укреплении служебной дисциплины играет институт обжалования неправомерных действий и решений государственных служащих. При этом может использоваться как административный, так и судебный порядок обжалования. Первый предполагает подачу жалобы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Порядок рассмотрения жалоб регулируется федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в соответствии с которым жалоба должна быть рассмотрена в течение 3О дней с момента ее регистрации, и лицу, от которого поступила жалоба, должен быть отправлен ответ. При

1Рос. газета. 2013. 17 июля.

2См., например: Приказ Минстроя России от 1 сен. 2014г. № 510 / «Об утверждении Положения об оплате и материальном стимулировании труда (денежном содержании) федеральных государственных служащих Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации // Рос. газета 2014. 14 нояб.

134

этом запрещается направлять жалобу на рассмотрение тех государственных органов или должностных лиц, решение или действие (бездействие) которых обжалуется 1.

Всоответствии с федеральным законом от 27 апреля 1993 г. « Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» жалоба может быть подана непосредственно в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права. Если же граждане первоначально использовали административный порядок, но не удовлетворены полученным ответом, то в течение одного месяца со дня получения письменного уведомления об отказе вы-

шестоящего органа, должностного лица в удовлетворении жалобы вправе обратиться с жалобой в суд 2.

Всуде указанные жалобы рассматриваются в порядке, предусмотренном гражданско-процессуальным законодательством.

5.2. Дисциплинарное принуждение

Одним из эффективных методов обеспечения служебной дисциплины является метод дисциплинарного принуждения. Он реализуется путем назначения дисциплинарных взысканий. Применение мер принуждения предполагает, что другие методы оказались неэффективными.

Государство, возлагая на гражданских служащих (как и на всех других работников) определенные обязанности и наделяя их соответствующими правами, устанавливает юридическую ответственность за невыполнение этих обязанностей и незаконное использование предоставленных прав.

Дисциплинарная ответственность ─ одна из форм принуждения, которое применяется уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущее неблагоприятные последствия для нарушителя.

В отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в

1Собр. законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

2Ведомости Съезда народ. депутатов и Верхов. Совета РФ.1993. № 19. Ст. 685.

135

основном в рамках служебного подчинения. Меры дисциплинарной ответственности применяются не "надведомственными" органами (судом, арбитражем, инспекциями и т.д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом)1.

Стабильность и относительная независимость служащего должны сочетаться с подконтрольностью его действий и неотвратимостью ответственности за нарушение закона2. Институт дисциплинарной ответственности является одним из наиболее динамичных в законодательстве. Закон устанавливает специальную дисциплинарную ответственность государственных служащих, которая отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, по кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий.

Основанием для привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Таковым в сфере государственнослужебных правоотношений признается неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине гражданского служащего возложенных на него должностных обязанностей3.

Однако в законодательстве отсутствует единый перечень деяний, которые могут рассматриваться в качестве дисциплинарных проступков, имеется лишь указание на отдельные составы. К ним относятся неисполнение или ненадлежащее исполнение служащим возложенных на него должностных обязанностей (нарушение обязательств, предусмотренных служебным контрактом, правил служебного распорядка, положений должностного регламента, приказов представителя нанимателя и т.п.), прогул, появление на службе в состоянии опьянения.

1Чанов С.Е. Особенности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих // Трудовое право. 2006. № 6.

2Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. № 1. С. 28.

3Собр. законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

136

Помимо этого в качестве дисциплинарного проступка может рассматриваться также неисполнение или ненадлежащее исполнение общеслужебных обязанностей, ограничений и запретов, предусмотренных законодательством (ст. 15–17 Закона о государственной гражданской службе), например, публичные высказывания, суждения и оценки в средствах массовой информации в отношении деятельности органов государства и их руководителей, в том числе решений вышестоящего государственного органа либо органа, в котором служащий замещает должность, если это невходит в круг его должностных обязанностей.

Кроме того, выделяют дисциплинарные проступки коррупционного характера. Согласно ст. 59.2 Закона о государственной гражданской службе к таковым относятся:

–непринятие гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

–непредставление сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также

одоходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений;

–участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией;

–осуществление гражданским служащим предпринимательской деятельности;

–нарушение служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, а также владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами и др .

В отличие от дисциплинарных проступков весь перечень дисциплинарных взысканий устанавливается законодательством и не подлежит расширительному толкованию. Законодательство

огосударственной службе предусматривает возможность наложения на государственных гражданских служащих следующих дисциплинарных взысканий:

137

1)замечание;

2)выговор;

3)предупреждениеонеполном должностномсоответствии;

4)увольнение с гражданской службы по основаниям.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Вместе с тем Пленум Верховного суда РФ установил, что если, несмотря на применение дисциплинарного взыскания, неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей продолжается, то он может быть вновь привлечен к дисциплинарной ответственности1. Это в полной мере относится и к гражданским служащим.

Так как в законодательстве не установлено исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, то соответственно нет и четких указаний, какое взыскание соответствует каждому дисциплинарному проступку. Таким образом, вопрос о том, какое конкретно дисциплинарное взыскание применить к служащему, решается представителем нанимателя по его собственному усмотрению. Исключением из общего правила является увольнение, поскольку в законе «О государственной гражданской службе в РФ» закреплен исчерпывающий перечень проступков, которые влекут данное дисциплинарное взыскание (по основаниям, установленным п. 2, подп. «а» – «г» п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37). Данное дисциплинарное взыскание применяется, в частности, в случаях:

–неоднократного неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание;

–однократного грубого нарушения гражданским служащим должностных обязанностей, каковым является:

а) прогул (отсутствие на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня);

б) появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;

1 О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 17 марта 2004 г. № 2 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 6.

138

в) разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, которые стали известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей;

г) совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором или постановлением суда; д) нарушение служащим требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда), если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) либо заведомо создавало

реальную угрозу наступления таких последствий.

Служащие, замещающие должность гражданской службы категории «руководители», могут быть уволены в порядке дисциплинарного наказания также в случае принятия необоснованного решения, повлекшего нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа, либо в случае совершения однократного грубого нарушения своих должностных обязанностей, если это повлекло за собой причинение вреда государственному органу и(или) нарушение законодательства Российской Федерации.

При совершении дисциплинарных проступков коррупционного характера гражданские служащие могут быть уволены с формулировкой «в связи с утратой доверия».

Кроме того, если вследствие дисциплинарного проступка был причинен материальный ущерб, то помимо дисциплинарного взыскания на виновного вреда может быть возложена обязанность возместить (частично или полностью) этот ущерб (материальная ответственность). Если в совершенном дисциплинарном проступке присутствуют признаки преступления или административного нарушения (например, хищение, растрата и т.п.), то дисциплинарная ответственность может сочетаться с уголовной или административной.

Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий в отношении гражданских служащих установлены ст. 58 Закона о гражданской службе. Порядок привлечения служащего к дисциплинарной ответственности представляет собой сово-

139

купность процессуальных действий, совершаемых уполномоченным на то лицом, и называется дисциплинарным производством. Основные стадии названного производства.

1. Обнаружение дисциплинарного проступка и его расследование

До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. Такое объяснение должно быть затребовано в течение срока, предусмотренного для наложения дисциплинарного взыскания. Необходимость получения письменного объяснения от гражданского служащего обусловлена тем, что в нем могут быть указаны обстоятельства, исключающие его вину в совершении данного проступка, названы уважительные причины и др.

Если представитель нанимателя не затребовал объяснения от служащего, то по смыслу данной нормы он не вправе применить к нему дисциплинарное взыскание. Отказ гражданского служащего представить письменное объяснение не является препятствием для привлечения его к дисциплинарной ответственности. Во избежание последующих споров отказ служащего от составления объяснения оформляется соответствующим актом.

Еще одной особенностью дисциплинарной ответственности гражданских служащих является обязательное проведение служебной проверки, которую можно определить как совокупность мероприятий, проводимых соответствующими должностными лицами государственного органа в целях своевременного, всестороннего, полного и объективного исследования дисциплинарных проступков.

Служебная проверка может проводиться по инициативе как представителя нанимателя, так и самого гражданского служащего. Основанием проведения служебной проверки по решению представителя нанимателя является поступившая к нему информация о совершении дисциплинарного проступка с участием сотрудника государственного органа1.

1 См., например: Инструкция об организации служебных проверок в Министерстве юстиции Российской Федерации и его территориальных органах: утв. Приказом Минюста России от 2 мая 2009 г. №415 // Рос. газета. 2009. 19 февр.

140