Государственная гражданская служба Российской Федерации. Учебное пособие

ституции РФ, в соответствие с которыми человек, его права и свободы признаются высшей ценностью. Реализуя названный принцип, государственные служащие обязаны уважать права и свободы граждан независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения и других обстоятельств. В случае ограничения прав и свобод гражданина государственные служащие должны разъяснить ему основания и повод такого ограничения, а также возникающие при этом его права и обязанности. При этом каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного действиями или бездействием служащих.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в ст. 32 Конституции. Это соответствует ст. 25 (пункт «с») Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Сущность принципа: при приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, убеждений, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям.

Право поступления на службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, соответствующим должности. Вместе с тем не могут одновременно состоять на государственной службе лица, находящиеся в близком родстве или свойстве (родители, дети, супруги, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов), если замещение должности государственной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Принцип единства основных правовых и организационных основ государственной службы обеспечивается прежде все-

го единой системой органов государства и характером решаемых ими задач. Конечно, субъекты Федерации, действуя в рамках своих компетенций, вправе сами определять структуру своих органов власти и самостоятельно осуществлять кадровую политику. Однако при этом должны использоваться общерос-

21

сийская система государственных должностей и классных чинов (званий, рангов), единый порядок прохождения государственной службы. В отношении всех государственных служащих федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Федерации должны действовать:

–общие стандарты государственной службы;

–общие перечни прав и обязанностей, ограничений и га-

рантий;

–общие (с точки зрения организации и методики) системы подготовки кадров и контроля их компетентности.

Это обеспечивает чиновнику равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует созда-

нию благоприятного морально-психологического климата в системе административного аппарата1.

Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Муниципальная служба, являясь одним из видов публичной деятельности, имеет много общего с государственной службой. Это проявляется в сходстве функций, использовании одних и тех же форм и методов деятельности. Муниципальные служащие имеют примерно такие же права и обязанности, огра-

ничения и запреты, связанные со служебной деятельностью, правовые и социальные гарантии и т.д.2 Государственные и муниципальные служащие призваны совместно обеспечиваь жизнедеятельность городских и сельских поселений.

Принцип открытости государственной службы и ее доступность общественному контролю обязывают служащих предоставлять гражданам, средствам массовой информации сведения о деятельности органов государства, о рассматриваемых ими вопросах и принимаемых решениях.

Открытость – не только обеспечивает право человека на достоверную, своевременную и полную информацию, но и его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов. Законодательством о государственной службе предусмотрены различные правила, обеспечивающие

1См.: Государственная гражданская служба. М.; Ростов н/Д, 2005. С. 155.

2См., например: О муниципальной службе в РФ: федер. закон от 7 марта 2007 г. // Собр. законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

22

реализацию этого права, например: ознакомление с материалами своего личного дела; заблаговременное оповещение о начале конкурса на замещение вакантной должности государственной службы; ознакомление под расписку с содержанием аттестационного листа.

Подлинной подконтрольности государственных служащих не может быть без расширения гласности, учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля. Ни один работник государственных органов не может оставаться вне контроля, вне критики.

Принцип профессионализма и компетентности предпо-

лагает наличие у служащих соответствующих образования, стажа, навыков. Одной из обязанностей государственных служащих является поддержание уровня своей квалификации. В этой связи создается специальная система профессиональной подготовки служащих, которая включает сеть учреждений высшего профессионального образования, повышения квалификации и переподготовки служащих.

Компетентность и профессионализм. Именно по этому критерию отдается предпочтение при отборе кандидата на вакантную государственную должность государственной службы. Предпочтение отдается наиболее достойному, имеющему лучшую подготовку, больший стаж работы по специальности, показавшему на деле свои организаторские способности.

Профессионализм тесно связан с политической нейтральностью государственной службы. Служащий должен действовать в интересах государства, а не каких-либо партий и движений, возможная принадлежность к ним не должна влиять на подбор и расстановку кадров. Государственные служащие не могут быть ограничены в своей служебной деятельности решениями политических партий и общественных объединений, преследующих политические цели.

Принцип профессионализма предполагает также ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.

Принцип защищенности государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную дея-

тельность реализуется через систему запретов, а также право-

23

вых и социальных гарантий, предусмотренных законодательством. Среди них можно выделить запрещение выезда в служебные командировки за пределы территории РФ за счет физических и юридических лиц, обязательное государственное социальное страхование, гарантии личной безопасности служащего и членов его семьи при наличии угроз, насилия и других неправомерных действий в связи с исполнением служебных обязанностей и др.1

Помимо названных законами о видах государственной службы могут быть установлены и другие принципы построения

ифункционирования, учитывающие их особенности. Так, закон «О государственной гражданской службе РФ» закрепляет прин-

цип стабильности гражданской службы.

Некоторые авторы к принципам государственной службы относят также основополагающие правила поведения, которые первоначально были закреплены в указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и затем получили

развитие в федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ»2. В соответствии с названными правовыми актами государственные служащие призваны:

–исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;

–соблюдать нормы служебной, профессиональной этики

иправила делового поведения;

–быть корректным и внимательным в работе с гражданами и представителями организаций;

–проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности разных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

–воздерживаться от поведения, которое может вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служа-

1См., например: О государственной гражданской службе РФ: федер. закон от

27июля 2004 г. // Собр. законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

2См.: Демин А.А. Государственная служба в РФ. М.: Юрайт, 2012. С. 46–47.

24

щим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

–не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично их касающихся;

–уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им содействие в получении достоверной информации в установленных законами случаях и порядке.

Глава II. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГРАЖДАНСКИЙ СЛУЖАЩИЙ

2.1. Понятие, признаки и классификация государственных гражданских служащих

Центральное место в системе государственной службы занимает государственный служащий. От того, насколько грамотно и успешно выполняет он свои обязанности, во многом зависит эффективность деятельности государственных органов по реализации поставленных перед ними задач. Поэтому важно рассмотреть те признаки, которые характеризуют государственного служащего, отличающие его от других работников, занятых общественно-полезным трудом.

В советский период развития России термин «государственный служащий» не использовался. Вместе с тем широкое распространение имел термин «служащий», который употреблялся наравне с терминами «рабочий», «колхозник» («крестьянин»). При этом основным критерием разграничения являлся характер труда1. Понятие «служащий» распространялось на всех, кто занимался «умственным трудом». В результате к слу-

1 См.: например: Петров Г.И. Советское административное право. Л., 1960. С. 198; Жданов А.И. О понятии советской государственной службы // Правоведение. 1964. № 4. С. 44.

25

жащим относили как работников государственных организаций (врачей, учителей, артистов, военных, инженерно-технический персонал предприятий, работников государственных органов и т.д.), так и работников негосударственных структур (аппараты партийных, комсомольских, профсоюзных и других общественных объединений)1.

Вместе с тем в юридической литературе предпринимались попытки определить понятие «государственный служащий». Многие авторы приходили к выводу, что следует трактовать понятие «государственный служащий» в широком и узком значениях. В широком значении «государственный служащий»

– это профессиональный работник умственного труда любой государственной организации2. В узком – это профессиональный работник органов государственной власти3. Позднее данный подход был нормативно закреплен в законодательстве Российской Федерации.

Впервые нормативное определение понятия «государственный служащий» было дано в федеральном законе «Об основах государственной службы РФ» (1995 г.). В настоящее время данное определение закреплено в федеральном законе «О системе государственной службы РФ (2003 г.), в соответствии с которым государственный служащий – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств бюджета (федерального либо субъекта РФ). Данное определение в равной степени относится как к федеральным служащим, так и служащим субъектов Российской Федерации.

Таким образом, наиболее значимыми признаками, характеризующими государственного служащего, являются следующие:

1Бахрах Д.Н. Общие вопросы службы в советских государственных и общественных организациях // Служба в государственных и общественных организациях. Свердловск, 1988. С. 4–15.

2См.: например: Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 298; Козлов Ю.М. Советское административное право. М., 1984. С. 96.

3См.: например: Советское административное право. М., 1981. С. 105.

26

1.Государственным служащим может быть только гражданин России, иностранные граждане и лица без гражданства – нет. Препятствием для поступления на государственную службу является и наличие «двойного» гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Исключением из этого правила является военная служба, на ко-

торую на контрактной основе могут быть приняты иностранцы (граждане государств, входящих в состав СНГ)1.

2.Важное значение имеет и то, что государственный

служащий выступает от имени государства, обеспечивая реализацию государственных функций2. Данное положение подтверждается содержанием ст.10 закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в которой подчеркивается, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, а государственного служащего субъекта Российской Федерации – соответствующий субъект Федерации.

3.Основополагающим в определении государственного служащего является замещение должности государственной службы. Именно в соответствии с занимаемой должностью служащий исполняет свои обязанности по реализации полномочий органа государства. При этом порядок реализации этих полномочий регламентирован законодательством, т.е. в нормативных правовых актах определен характер взаимоотношений государственного служащего с другими служащими органов государства, с государственными и негосударственными предприятиями и учреждениями, гражданами, а также определены формы и методы деятельности служащих. Примером тому могут служить так

называемые «административные регламенты», разрабатываемые различными органами исполнительной власти3.

1Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 46, ч. 1. Ст. 4437.

2См.: Демин А.А. Государственная служба в РФ. М.: Юрайт, 2012. С. 59.

3См.: например: Приказ Минздрава России от 28 мая 2014 г. № 245н «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации сильнодействующих веществ, не являющихся прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ» // Рос. газета. 2014. 3 сент.

27

Врамках замещаемой должности служащий наделен определенным комплексом государственно-властных полномочий, реализация которых обеспечивается принудительной силой государства.

4. Свою деятельность государственный служащий осуществляет на профессиональной (постоянной) основе, получая за это денежное вознаграждение (содержание) от государства. В зависимости от вида государственной службы денежное содержание может выплачиваться за счет федерального бюджета или бюджета субъектов РФ. Финансирование государственной службы за счет иных источников недопустимо, чтобы исключить возможность финансового давления на служащих со стороны коммерческих и иных негосударственных структур либо физических лиц.

5. Специфика правового регулирования, устанавливающего приоритет норм законодательства о государственной службе, относящегося к публичному (административному) праву, над законодательством о труде, регулирующим частное право. Названные нормы содержатся в федеральных законах «О системе государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе РФ», изданных на их основе указах Президента России, ведомственных нормативных актах органов государственной власти РФ, а также в законах и подзаконных актах субъектов Российской Федерации.

Нормы трудового права в государственно-служебных отношениях используются лишь в тех случаях, когда отсутствует специальное административно-правовое регулирование.

Существуют и другие признаки государственного служащего. Это наличие классных чинов, воинских или специальных званий, квалификационных требований, запретов и ограничений, связанных с государственной службой, и т.п.

Всоответствии с действующим законодательством не являются государственными служащими лица, занимающие государственные (политические) должности Российской Федерации, а также служащие государственных учреждений и предприятий (вузов, учреждений культуры и здравоохранения

ит.п.).

28

Классификация государственных служащих Государственные служащие осуществляют полномочия

государственных органов во всех сферах жизни общества. Однако их роль и участие в этом процессе неодинаковы. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по различным основаниям.

По уровню государственной власти:

–федеральные государственные служащие;

–государственные служащие субъектов РФ. По содержанию государственной службы:

–гражданские служащие;

–военнослужащие;

–служащие правоохранительной службы. По видам государственных органов:

–государственные служащие законодательных органов (сотрудники аппарата Государственной думы и Совета Федерации Федерального собрания РФ, аппарата законодательных органов субъектов РФ, например Законодательного собрания Пермского края);

–государственные служащие органов исполнительной власти (аппарата Правительства РФ, федеральных министерств, служб и агентств, министерств, инспекций, агентств Пермского края);

–государственные служащие судебных органов (аппарата Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции);

–государственные служащие иных органов государственной власти (аппарата Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, Администрации Президента РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Контрольно-счетной палаты Пермского края и т.д.).

По объему должностных полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц и служащих, не являющихся таковыми.

Согласно примечанию к ст. 2.4. КоАП РФ под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном за-

29

коном порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или ад- министративно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и военных формированиях РФ.

В органах государства статус должностного лица, как правило, имеют руководители органов, руководители структурных подразделений и их заместители, а также государственные служащие, реализующие полномочия контрольно-надзорного характера, например государственные инспекторы.

Классификация государственных служащих может производиться по иным критериям, например, в зависимости от классного чина, категории и группы замещаемой должности, срока службы и т.д.

2.2. Должность государственной гражданской службы

Для организации государственной службы важное значение имеет формирование системы профессиональных должностей. Замещая должность и исполняя служебные обязанности, служащие решают задачи и выполняют функции государства и государственных органов.

Должность – это учрежденная в установленном порядке структурная единица организации (органа) с определенным комплексом полномочий по реализации компетенции данной организации. Таким образом, должность – это организационное звено, связывающее определенную структуру (государственный орган) с физическим лицом – служащим, который замещает должность и исполняет определенные по ней полномочия1. Сказанное в полной мере относится и к должностям, учрежденным в органах государственной власти, в государственных предприятиях и учреждениях, в органах местного самоуправления и в различных негосударственных структурах. Вместе с тем долж-

1 См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации Правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997. С. 26–27.

30