Государственное казенное образовательное учреждение высшего образования

«Российская таможенная академия»

О.В. Гречкина, Н.В. Завьялов

Административнопроцессуальная деятельность таможенных органов Российской Федерации

Учебное пособие

Москва 2018

УДК 339.543 ББК 67.401 Г81

Рекомендовано учебно-методическим советом Российской таможенной академии

к использованию в учебном процессе для обучающихся по специальности 38.05.02. «Таможенное дело»

Рецензенты:

Ю.Г. ЛЕСКОВА, заведующий кафедрой предпринимательского, корпоративного и трудового права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, д-р юрид. наук, доцент;

Ю.Н.ТУГАНОВ,заведующийкафедройгражданско-правовыхдисциплинНационального института имени Екатерины Великой, д-р юрид. наук, профессор

Эксперт

А.П. МЯСНИКОВ, профессор кафедры административного и таможенного права Ростовского филиала Российской таможенной академии, д-р юрид. наук, профессор

Гречкина О.В., Завьялов Н.В.

Г81 Административно-процессуальная деятельность таможенных органов Российской Федерации: учебное пособие / О.В. Гречкина, Н.В. Завьялов. М.: РИО Российской таможенной академии, 2018. 214 с.

ISBN 978-5-9590-1021-8

В учебном пособии освещены теоретические и нормативные основы административнопроцессуальной деятельности таможенных органов Российской Федерации. На базе положений действующего административного и таможенного законодательства раскрыты понятие и содержание административно-процессуальной деятельности таможенных органов, определена их компетенция в сфере административной юрисдикции. В пособие включены приложения с образцами процессуальных документов.

Предназначено для студентов Российской таможенной академии.

УДК 339.543

ББК 67.401

3

4

Предисловие

Предлагаемое издание предусматривает углубленное изучение вопросов, касающихся сферы административной юрисдикции таможенных органов Российской Федерации (РФ). С учетом последних изменений действующего законодательства детально освещаются вопросы, связанные с производством по жалобам, дисциплинарным производством, производствомподеламонарушениитаможенныхправилимерамиадминистративного принуждения, применяемыми таможенными органами; определяются пределы компетенции таможенных органов в сфере административной юрисдикции; приводятся классификация и основания применения мер административного принуждения таможенными органами; рассматриваются стадии административного производства по таким делам и вопросы обеспечения законности административного производства в сфере таможенного дела.

Обращение к вопросам исследования общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением административной юрисдикции таможенными органами РФ, закономерно в период интенсивного обновления законодательства, изменений правоприменительной и правоохранительной функций данных органов.

Вступивший в действие с 1 июля 2002 г. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) – единственный кодифицированный акт административно-правового значения, устанавливающий структуру и содержание производства по делам об административных правонарушениях.КоАПРФсодержитпереченьсубъектовадминистративной юрисдикции, в том числе таможенных органов и их должностных лиц; устанавливает виды административных правонарушений в сфере таможенного дела; достаточно подробно освещает процессуальный порядок разрешения дел о нарушении таможенных правил.

Особую значимость в современных условиях приобретает изучение вопросов производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, в первую очередь вопросов, связанных с применением мер административного принуждения и привлечением лиц к ответственности за нарушение таможенных правил. Анализ институтов правоприменительной деятельности таможенных органов РФ ведет

5

к необходимости более глубокого изучения задач по обеспечению прав, свобод и законных интересов всех участников производства по делам о нарушении таможенных правил, обеспечению законности в сфере административной юрисдикции таможенных органов, борьбе с нарушениями таможенного законодательства.

Заметим, что число исследований, а соответственно, и количество научных изданий по проблемам, возникающим в сфере административной юрисдикции таможенных органов, в современной правовой литературе немногочисленно. При этом в отдельных трудах уделяется внимание лишь некоторым аспектам производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела. Многие материалы опубликованы до принятия действующего КоАП РФ и Таможенного кодекса Евразийского­ экономического союза (ТК ЕАЭС).

Вработепроанализированыосновныенормативныеправовыеактыдействующего законодательства, регулирующего данную сферу общественных отношений. Сделан акцент на юридический анализ широкого круга ведомственных нормативных актов, регламентирующих правоприменительную деятельность таможенных органов. Подвергнуты детальному анализу положения КоАП РФ, ТК ЕАЭС и Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации».

Взавершение необходимо подчеркнуть, что в учебном пособии обобщен опыт преподавания и практической деятельности авторов в сфере таможенного регулирования. Содержащиеся положения и выводы отражаютличное мнение авторов на основемноголетней педагогическойиправоприменительной деятельности в сфере административной юрисдикции таможенных органов.

6

Глава 1 Правовое регулирование

административно-процессуальной деятельности таможенных органов Российской Федерации

1.1.Понятие и содержание административно-процессуальной деятельности таможенных органов Российской Федерации

Вюридической литературе со времен советского периода понятиям «юрисдикция» и «административная юрисдикция» всегда уделялось значительное внимание.

Юрисдикция в специальной литературе нередко отождествляется с судопроизводством, правосудием. В юридическом энциклопедическом словаре юрисдикция определяется как «установленная законом (или иным нормативным актом) совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, то есть оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям»1.

Понятие «юрисдикция» имеет и другие значения: например, «подведомственность», подсудность разрешаемых дел2; полномочия разрешать дела и применять санкции3. Однако несмотря на многозначность данного термина, правовая доктрина связывает его с осуществлением определенной деятельности государственных органов.

1Юридический энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1984.

С. 414.

2 Малая советская энциклопедия. 2-е изд. М., 1957. С. 414. 3 Большая советская энциклопедия. 2-е изд. М., 1957. С. 413.

7

Существует точка зрения, определяющая административную юрисдикцию как исполнительно-распорядительную деятельность по применению установленных государством нормативных предписаний к конкретным случаям, разрешению конфликтных правовых ситуаций в случае возникновения спора о праве либо нарушения установленных законодательством правил1.

Другой подход к административной юрисдикции выражается в осуществлении полномочий органами управления, государственно-обществен- ными органами, органами общественности установленных законами форм административного принуждения к правонарушителям2.

С точки зрения Н.Г. Салищевой, административная юрисдикция – это установленная законодательными актами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению соответствующих юридических санкций в административном порядке3.

Характеризуя данную категорию, Д.Н. Бахрах отмечает, что она чаще всего определяется как юрисдикционная деятельность административных органов на основе административно-процессуальных норм4.

Заметим, что приведенные понятия отличаются субъектным составом, осуществляющим деятельность, определяемую как административная юрисдикция. Вместе с тем изменения современного законодательства об административных правонарушениях внесли свои коррективы, которые необходимо учитывать при определении данной категории.

Действующий КоАП РФ в перечень лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, включает судей (мировых судей); комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также государственные органы,уполномоченныенато,исходяиззадачифункций,возложенныхна

1См.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 45; Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность. Л., 1975. С. 127–139; Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс // Советское государство и право. 1988. № 10. С. 83–89.

2Якуба О.М. Административная ответственность. М., 1972. С. 115; Тищенко Н.М. Правовой статус субъектов производства по делам об административных правонарушениях: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Харьков, 1988. С. 16.

3 СалищеваН.Г.ГражданиниадминистративнаяюрисдикциявСССР.М.,1970.С.17.

4Бахрах Д.Н. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. № 2. С. 10–11.

8

них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ; уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ; административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ. Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ предусмотрена возможность передачи (движения) административного дела от одного органа другому.

Справедливо мнение о том, что административную юрисдикцию следует рассматривать как вид административно-процессуальной деятельности, осуществляемой во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения административно-принудительных мер1.

Всвязи с этим, на наш взгляд, наиболее предпочтительным определением представляется следующее: административная юрисдикция – это установленная законодательными актами административно-процессу- альная деятельность уполномоченных органов и должностных лиц, осуществляемая во внесудебном либо судебном порядке на основе админи- стративно-процессуальных норм, с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения административно-при- нудительных мер.

Впервую очередь, важным в определении сущности административной юрисдикции является вопрос о разграничении административной

исудебной юрисдикций. Включение в действующее законодательство об административных правонарушениях норм, идентично регламентирующих процессуальную деятельность как несудебных административных органов, так и судебных, является новеллой современного административного законодательства. Мы не встретим такой интерпретации в традиционных отраслях права, например в Уголовно-процессуальном кодексе (УПК), в котором отдельно регламентировано досудебное и судебное производство.

Ю.Н. Старилов, размышляя о дуализме производства по делам об административных правонарушениях, очень четко определяет его природу как «двойственную процессуально-правовую» и отмечает, что, «с одной стороны, оно – административная юрисдикция, то есть деятельность конкретных должностных лиц по рассмотрению дел об административных

1Тимошенко И.В. Административная ответственность: учебное пособие. М.: МарТ; Ростов н/Д: МарТ, 2004. С. 140.

9

правонарушениях, а с другой – деятельность по осуществлению судебной власти»1.

На наш взгляд, следует разграничить категории «административная юрисдикция» и «административная судебная юрисдикция» и при этом в качестве критерия следует использовать не единство процедуры рассмотрения, а характеристику органа, рассматривающего дело. Суды, применяя нормы административно-процессуального права, осуществляют административную судебную юрисдикцию, а, соответственно, административные органы – административную несудебную юрисдикцию.

Административная судебная юрисдикция осуществляется в порядке административного судопроизводства, она является составной частью правосудия, а не административной или «квазиадминистративной» деятельности2. В силу конституционного принципа разделения властей, самостоятельностисудебнойвластииосновываясьнаположениист.18Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл

исодержание деятельности законодательной и исполнительной власти

иобеспечиваются правосудием, судья при рассмотрении дел об административных правонарушениях должен ориентироваться на судебные механизмы административного разбирательства. Рассмотрение дел судьями должно содержать иные (по сравнению с административными органами) требования к роли и полномочиям суда, порядку представления и исследования доказательств, состязательности процесса, пределам судебного разбирательства и др.

Всвою очередь, административная несудебная юрисдикция осуществляется в пределах полномочий административных органов на основе адми- нистративно-процессуальных норм, закрепленных в действующем законодательстве.

Таким образом, анализ таких признаков, как многообразие обществен-

ных отношений, нуждающихся в юрисдикционной защите, различия

1Старилов Ю.Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс // Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: материалы Всерос. науч.-практ. конф. (1 июня 2004 г.) / под общ. ред. Ю.П. Соловья. Омск: Омский юридический институт, 2004. С. 13.

2Хазанов С.Д. Административно-деликтное судопроизводство в свете новых процессуальных кодексов // Актуальные вопросы административно-деликтного права: материалы Междунар. науч.-практ. конф., посвященной 70-летию заслуженного деятеля науки Российской Федерации, д-р юрид. наук, профессора А.П. Шергина. М.: ВНИИ МВД России, 2005. С. 177.

10

субъектного состава органов, рассматривающих и разрешающих дела об административно-правовых конфликтах, правил процессуального доказывания, позволяет выделить две формы административной юрисдикции: административную судебную юрисдикцию и административную несудебную юрисдикцию.

В дальнейшем исследование проблем административной юрисдикции будем проводить на примере административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов, и, соответственно, под административной юрисдикцией иметь в виду административную несудебную юрисдикцию.

Административнаяюрисдикциятаможенныхоргановкакгосударствен- но-властная деятельность состоит в применении закона к административ- но-правовым конфликтам и принятии по ним правовых актов. С точки зренияформуправления,административнаяюрисдикциятаможенныхорганов являетсяправоприменительнойдеятельностью.Применениеправаначинается с исследования обстоятельств дела и выбора правовой нормы, регулирующей данный случай и отношение. Процесс исследования включает в себя сбор информации и установление фактических обстоятельств дела. Оценка фактических обстоятельств дела с точки зрения достоверности и полноты осуществляется при помощи юридических доказательств, главной функцией которых является установление объективной истины. Следующей стадией правоприменения является выбор и анализ нормы,

всоответствии с которой квалифицируются факты. Правовая квалификация проявляется в разрешении конкретной жизненной ситуации в соответствии с подлежащей применению правовой нормой. Для разрешения юридического дела принимается решение по делу – юрисдикционный акт. Посредством государственно-властного веления, предписания, выраженного в документальной форме юрисдикционного акта, происходит реализация норм права в конкретном правоотношении. При этом закрепленные

вюрисдикционном акте субъективные права и обязанности корректируют поведениелицвконкретныхдействиях,поступках.Темсамымдостигается конечная цель правового регулирования.

Очевидно, что содержание административной юрисдикции таможенных органов включает в себя все перечисленные элементы правоприменительной деятельности. Вместе с тем таможенные органы играют весьма специфическую роль в правоприменении, выступая как органы исполнительной власти. Однако исполнительная власть выражается не только

вправоприменении, но и в таком важном качестве, как нормотворчество. Однако в процессе осуществления административной юрисдикции

11

таможенные органы не создают правовые нормы, а применяют их к конкретным юридическим фактам.

Вкачествеисточникаадминистративнойюрисдикцииизначальновыдвигаются возникающие между субъектами общественных отношений конфликты, регулируемые административными правовыми нормами, то есть административно-правовыеконфликты.Они,какправило,возникаютвсвязи сосложившимсяуоднойстороныпредставлениемонарушенииправизаконныхинтересовдругойстороной.Такиеспорымогутвозникатькакпоинициативе административного органа (например, при возбуждении дела об административном правонарушении либо дисциплинарном проступке), так и по инициативе гражданина (например, при обжаловании действий и решений должностных лиц), а также они возможны и между различными субъектами управления. При этом очевидно, что административный порядок разрешения административно-правовых споров является внесудебной процессуальной формой устранения разногласий между сторонами спора посредством вынесения юридически обязательного решения, которое властно определяет праваиобязанностивспорномматериальномправоотношениии(или)отменяет (оставляет в силе) оспариваемый административный акт1.

Здесь стоит более подробно остановиться на вопросе о том, что мы подразумеваем под административно-правовым конфликтом, поскольку в отечественном административном праве этот вопрос возникает главным образом именно в связи с рассмотрением проблем административного процесса и административной юрисдикции. Для обозначения данной категории споров обычно используются термины: «административно-правовой спор», «спор о праве административном», «административный спор». Если рассматривать этот вопрос более детально, то станет очевидным, что в одних случаях понятие конфликта сводится к административным правонарушениям, в других – четкого разграничения между этими понятиями не проводится.

Представляется более обоснованной позиция А.Б. Зеленцова, который утверждает, что различия между административным спором и административным правонарушением не исключают того, что они являются различными видами одного и того же родового понятия – административно-пра- вового конфликта2.

1Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: монография. М.:

Изд-во РУДН, 2005. С. 612.

2Он же. Конфликты в управлении и управление конфликтами. Опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции: монография. М.:

Изд-во РУДН, 2001. С. 107.

12

В данной работе применительно к административной юрисдикции будем использовать понятие «административно-правовой конфликт», имея

ввиду, что оно объединяет понятия «административно-правовой спор»

и«административное правонарушение».

Многие конфликтные ситуации возникают в процессе ежедневной административно-публичной деятельности. При этом субъекты, осуществляющие эту деятельность, совершают массу действий как влекущих, так

ине влекущих правовые последствия для других лиц. Для юрисдикционной деятельности процессуальная форма является атрибутивным признаком. Она детально регламентирована нормативными правовыми актами, их процессуальными нормами. В качестве примера можно привести КоАП РФ (раздел IV), Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (глава 51), Федеральный закон «О службе в таможенных органах», Дисциплинарный устав таможенной службы, а также ведомственные нормативные правовые акты таможенной службы. Кроме того, необходимо также учитывать то обстоятельство, что указанная деятельность осуществляется при наличии властных полномочий таможенных органов по отношению к участникам внешнеэкономической деятельности. Подтверждением властных полномочий таможенных органов является наличие у них права принимать обязательные решения, то есть властные полномочия воплощаются в компетенции конкретного таможенного органа, закрепленной соответствующим нормативным актом.

Ихотя это общее назначение властных полномочий главным образом состоит в том, чтобы содействовать наиболее эффективному удовлетворению интересов граждан, общества и государства в целом, в ряде случаев можно наблюдать картину прямо противоположную. Так, в процессе применения юрисдикционной деятельности возможны искажения смысла нормы права, казусы, ошибки, подмена требований правовых предписаний усмотрениемдолжностныхлиц.Всвязисэтимкюрисдикционнойдеятельности должны предъявляться требования особо высокой организованности

иупорядоченности. Совокупность таких требований проявляется в процессуальной форме, которая детально регламентирует последовательность разбирательства, порядок процессуальных действий участников, порядок установления и доказывания фактических обстоятельств дела, использованиеустановленныхформактов,ихреквизиты,основанияиправиласоставления выносимых актов, способы проверки, пересмотра и т.д. Процессуальнаяформаиспользуетсядляинтерпретированияконфликтнойситуации, воспроизведения всех обстоятельств дела и их документального закрепления. Результатом (итогом) является издание юрисдикционного акта.

13