Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб). Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по сп

Таким образом, единство государственной власти и разделение властей не являются взаимоисключающими. Они лишь находятся в разных плоскостях. Разделение властей требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей по принципиальным вопросам общественного развития. Единство власти не исклю- чает «разделения труда» между различными органами государственной власти. Наиболее плодотворным подходом конституционного и административного права в современных условиях выступает соединение идей единства и разделения властей, их взаимодействия, системы сдержек и противовесов, субсидиарности ветвей власти. Такое понимание отражено и в новейших конституциях многих стран.

Важнейшая роль применительно к рассматриваемой проблематике отводится категории «законность» как непременному атрибуту компетенции органа исполнительной власти.

Юридическую основу понятия «законность» составляет право. Именно нормы права содержат описание разрешаемого и запрещаемого поведения, конкретно и точно указывают юридические факты, служащие основанием применения мер воздействия, а также круг участников правоотношений и их роли.

Как принцип законность заключается в единообразном понимании и точном соблюдении действующего законодательства всеми органами государства, их должностными лицами, общественными объединениями и гражданами. Так, согласно ст. 2 Конституции РФ, органы государственной власти, местного самоуправления, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию и законы. Указанный принцип подразумевает, что законы (Российской Федерации и ее субъектов) и иные принимаемые нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, издаваться в пределах компетенции и полномочий соответствующих органов, в установленном законом порядке и определенной форме.

Законность в теории права определяется в разных дефинициях, но в основном это требование неуклонного соблюдения правовых норм всеми гражданами, должностными лицами, государственными органами, общественными организациями. Правопорядок при этом предстает как итог законности, т.е. соблюдения в обществе всех правовых требований1.

В «Юридическом энциклопедическом словаре» законность понимается как «неукоснительное соблюдение законов и соответствующих им правовых актов всеми органами государства, должност-

1 См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права. М.: Новый юрист, 1998. С. 601.

81

ными и иными лицами» и как «один из элементов демократии и правового государства»1.

С.С. Алексеев, говоря о законности, вводит понятие идеи законности, под которой понимает формирующуюся в общественном правосознании идею «о целесообразности и необходимости такого реального положения, когда не останется места для произвола; будут фактически достигнуты всеобщность права, действительная реализация прав и свобод <…> Не случайно законность трактуется как принцип права, который концентрированно выражает основные особенности последнего, его свойства, рассматриваемые в действии, в процессе реализации. В результате и право анализируется как сила, обеспечивающая организованность общественных отношений. Будучи общеправовым принципом, законность проникает в плоть правовой материи, определяет ее формирование, функционирование, развитие и, в частности, такой признак права, как верховенство закона и поднормативность правоприменительных актов».

В.Н. Хропанюк определяет законность как строгое и полное осуществление предписаний правовых законов и основанных на них юридических актах всеми субъектами права. К признакам законности В.Н. Хропанюк относит всеобщность соблюдения юриди- ческих норм и неразрывную связь законности и права2. Он также формулирует следующие основные требования законности: верховенство закона по отношению к другим правовым актам; единство понимания и применения закона на всей территории его действия; равенство всех перед законом и судом; осуществление прав и свобод, не нарушая прав и свобод других лиц; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; предотвращение и борьба с правонарушениями3.

Согласно В.В. Лазареву, законность — это совокупность многообразных, но одноплановых требований, связанных с отношением к законам и проведением их в жизнь. Отличительной особенностью в данном случае можно считать наступление юридической ответственности за несоблюдение вышеуказанных требований4.

В.В. Лазарев также отмечает, что «законность как политикоправовой режим демократического государства предполагает такой образ взаимоотношений органов государства с населением, при котором поведение строится на основе закона, обязанность соблюдать

1 См.: Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. 3-е изд., испр. и доп. М: ИНФРА-М, 2003. С. 129.

2 См.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1996. С. 343—345. 3 Òàì æå.

4 См.: Проблемы общей теории права и государства / Под ред. B.C. Нерсесянца М., 2001. С. 465—467.

82

законы лежит и на государстве, и на населении, а юридическая ответственность за неисполнение законности следует неотвратимо, независимо от положения властвующего или подвластного субъекта»1. Толкование законности как некого политико-правового режима связано с широким пониманием законности. В свою очередь, законность может и должна рассматриваться как принцип, лежащий в основе общественных отношений, как мы указали выше. Как пишет B.C. Нерсесянц, правовая законность — это точное и неуклонное соблюдение и исполнение требований правового закона всеми субъектами права.

Под правовым законом, по мнению В.Н. Хропанюка, при этом понимается объективное право (и следовательно, предусмотренный им абстрактно-должный правопорядок), соответствующее принципу формального равенства. Очевидно, что реальный правопорядок может быть результатом соблюдения требований лишь правового закона и соответствующей правовой законности.

Когда речь идет о верховенстве закона и господстве принципа законности в правовом государстве, то имеются в виду, конечно, не всякий закон и не всякая законность, а именно правовой закон и правовая законность — в их противоположности и противостоянии к антиправовому (правонарушающему, произвольному) закону и соответствующей законности2.

2.2.Принципы как основа правового статуса

Âисследовании принципов на сегодняшний день активно применяется системный подход3, однако нередко то положение, что принципы находятся в системной взаимосвязи, лишь постулируется, специального обоснования не получает. Вместе с тем, если принципы в своей совокупности составляет систему, это предполагает признание того, что их действие носит согласованный характер

èдетерминируется функционированием системы в целом. Если же принципы в действительности не образуют системы, то это означа- ет, что они функционируют относительно автономно, не оказывая друг на друга существенного влияния.

О неоднозначности представлений о сущности принципов свидетельствует, прежде всего, отсутствие единого мнения относительно того, через какое родовое понятие они могут быть определены.

1 См.: Проблемы общей теории права и государства.

2 См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Норма, 1999. С. 530—532.

3 Мальцев Г.В. Социальные основании права. М.: Норма, 2007. С. 681.

83

Достаточно широкое распространение в отечественной правовой науке сохраняет традиция рассматривать принципы как особую разновидность норм. Так, например, Г.В. Мальцев указывает, что «правовой принцип — это вид нормы особого типа, для которого формальная институализация, функция, в писаном нормативном акте не всегда обязательна»1.

Но, как отмечал еще много лет назад В.П. Грибанов, отождествление правового принципа с нормой права практически равнозначно отрицанию правовых принципов обществе2. «Тот или иной принцип может выражать весьма высокий уровень определенной мыслительной абстракции. Норма, как правило, всегда конкретна, однозначна», и в этой связи отождествлять их было бы неправильно. Отдельно следует отметить, что реализация обозначенного подхода в исследовании неизбежно привела бы к неопределенному сложению функций принципов права, сведению их к функциям норм — общим для всех них или специфичным именно для особой их разновидности, а именно для норм, закрепляющих принципы, фиксирующих их.

И.Н. Синякин указывает, что под принципами «следует понимать его исходные нормативно-руководящие начала, отражающие закономерности развития общественных отношений, закрепленные в действующем законодательстве, выражающие главное, основное в сущности право, на базе которых оно возникает, развивается и функционирует»3.

Определением принципов права как выраженных в нем исходных нормативно-руководящих начал, характеризующих его содержание, руководствуются в своем исследовании В.М. Лазарева и В.Г. Федорова4.

Трактовки принципов права как его начал встречаются и в отраслевой юридической литературе5.

1 Грибанов В.П. Принципы осуществления гражданских прав // Вестн. МГУ. Сер. «Право». 1966. ¹ 3. С. 12.

2 Чернобель Г.Т. Правовые принципы как идеологическая парадигма // Журнал российского права. 2010. ¹ 1. С. 87.

3 Синякин И.Н. Понятие и сущность принципов российского законодательства // Актуальные проблемы современной юридической науки и практики. Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 2. Саратов: Изд-во Саратов. ун-та, 2007. С. 58.

4 Лазарев В.М., Федорова В.Г. Принцип правового равенства и юридическая ответственность (проблемы методологии и теории взаимосвязи). Волгоград: Издво ВолГУ, 2005. С. 28.

5 См., например: Козырева Е.В. К вопросу о принципе добросовестности в системе принципов гражданского права // Вестн. Твер. гос. ун-та. Сер. «Право». 2009. ¹ 7. С. 81; Кузнецова О.В. Принципы семейного права // Вестн. Челяб. гос. ун-та. 2003. ¹ 2. С. 72.

84

Использование в качестве родового в определении принципов понятия «начала», на наш взгляд, хотя и является допустимым, тем не менее не может быть признано в полной мере оправданным. Данное понятие весьма широко по своему содержанию, и сущность чего-либо, проявляющуюся в наиболее характерных чертах, признаках, и исходную точку, первую стадию, и первопричину, то, что порождает что-либо. Соответственно, говоря о принципах как на- чалах, сложно избежать их смещения, например, с идеологическими источниками права, которые, хотя и имеют руководящее значе- ние, в отличие от принципов права, находятся, как правило, за рамками самой системы права1. Как следствие, достаточно сложным оказывается избежать смещения функций принципов права с функциями схожих с ними идеальных проявлений правового в тех или иных отраслях права.

Весьма важен принцип приоритетности прав, свобод и законных интересов личности. Этот принцип вытекает из ст. 2 Конституции РФ, провозгласившей: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Именно с данным фундаментальным принципом связан подход, при котором «разрешено все, что не запрещено законом». Он в достаточной мере понятен. Однако следовало бы учесть, что сфера его действия — так называемые горизонтальные отношения, где нет властных соподчинения и зависимости. Для государственного механизма, для всех его звеньев без исключения должен быть противоположный подход, сориентированный на признание разрешенным и, стало быть, правомерным только то, что однозначно предусмотрено в законе. Это важнейшая сторона конституционного принципа приоритетности прав, свобод и законных интересов личности, которая, к сожалению, в юридической литературе должным образом не оттеняется, а на практике нередко игнорируется.

Даже высшие должностные лица подчас принимают не предусмотренные законом решения, оправдывая тем, что «закон их не запрещает». Если бы весь государственный механизм сверху донизу придерживался начала «разрешено только то, разрешено законом», в стране уже были бы преодолены некоторые негативные процессы1.

В том же русле находится принцип гуманизма, предполагающий человеческое отношение к любому человеку. Речь идет не только об удовлетворении материальных и духовных потребностей каждой

1 Понятие «начала» для обозначения идеологических источников права использует, в частности, С.С. Алексеев (См.: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М.: Норма, 2001. С. 634—641).

85

личности, но и об ограждении ее от всевозможных унижений и третирования, начиная с физического насилия и кончая формой обращения. В этом отношении органам и другим слагаемым, всему аппарату нашего государства предстоит делать очень многое, чтобы стать механизмом действительно правового и социального государства1.

Ñучетом территориальной организации государственной власти

âРоссии важное значение для уяснения правового статуса и компетенции имеет принцип федерализма. Органы исполнительной власти Российской Федерации на основании совместных соглашений вправе передавать определенный объем полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, но при этом передаются финансовые и другие ресурсы, необходимые для реализации передаваемых полномочий.

В современных условиях при определении правового статуса и компетенции всемерно возрастает роль принципа взаимной ответственности государства и личности. Государственное управление предполагает наличие взаимных прав и обязанностей участников данного отношения. В случае нарушения, допущенного одной из сторон управленческих отношений, должна наступать юридическая ответственность. Традиционно речь идет об ответственности личности перед государством. Конституцией РФ предопределена возможность привлечения к ответственности государства в случае допущенных нарушений. «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (ст. 53).

Принцип профессионализма органов государственной власти имеет первостепенное значение при определении правового статуса. Профессионализм означает исполнение должностным лицом органа государственной власти своих обязанностей постоянно (в течение определенного времени) по приобретенной профессии за регулярно получаемое вознаграждение, проявляя при этом глубокое и всестороннее знание процедур, владение практическими навыками в определенной сфере деятельности.

Компетентность отражает объем знаний и опыт работника. Профессионализм стимулирует расширение и повышение уровня знаний, накапливание опыта работы, развитие организаторских способностей, постоянно высокий уровень исполнительской дисциплины.

1 См.: Фактуллин Ф.Н., Фактуллин Ф.Ф. Проблемы теории государства и права: Учеб. пособие. Казань: КЮИ МВД России, 2003.

86

При осуществлении общественной экспертизы, при участии в осуществлении общественного контроля важную роль играет принцип профессионализма и компетентности. Справедливо утверждение: «…мало в законе определить компетенцию, не менее важно, чтобы такой компетенцией пользовался компетентный профессионал. Если она предоставлена на усмотрение семьи, клана, угодников, знакомых и т.п., если ее применяют в целях, далеких от государственных, то данный принцип останется благим намерением. На деле будем «иметь то, что имеем», ссылаясь на то, что «хотелось как лучше, получилось как всегда»1.

Важную роль занимает также принцип централизации, который является основой организации любой управленческой деятельности. Государственное управление может эффективно осуществляться только при условии централизации административных органов, их соподчиненности и в пределах представленной им законом компетенции и относительной самостоятельности.

Âадминистративно-публичной деятельности должны разумно сочетаться, дополнять друг друга единоличные и коллегиальные способы осуществления этой деятельности2.

Большинство вопросов, отнесенных к компетенции исполнительного органа, решаются от имени этого органа единолично его руководителем (заместителем руководителя).

Âкачестве примера реализации принципа коллегиальности можно привести деятельность Правительства РФ, где вопросы решаются на заседаниях путем голосования.

Сочетание данных принципов позволяет обеспечить, с одной стороны, оперативность решения подведомственных органу исполнительной власти вопросов, а с другой — необходимую степень проработки этих вопросов, готовности их решения.

Деятельность органов исполнительной власти очень многообразна по своему содержанию, формам и методам ее осуществления. Поэтому целесообразно выделить и охарактеризовать виды деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти.

В.Я. Кикоть, П.И. Кононов и И.Ш. Килясханов предложили критерии, которые можно положить в основу классификации различных видов деятельности органов исполнительной власти.

1 Фактуллин Ф.Н., Фактуллин Ф.Ф. Указ соч.

2 Административное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011. С. 20.

87

Âзависимости от сферы регулируемых административным правом отношений деятельность органов исполнительной власти может делится на внутреннюю и внешнюю.

Внутренняя деятельность проявляется в издании руководителями этих органов внутренних приказов и распоряжений, проведении инструктажей, совершении организационно-распорядительных действий в отношении подчиненных сотрудников. Ее особенность заключается в том, что она осуществляется не только в органах исполнительной власти, но и в иных государственных органах.

Внешняя деятельность направлена на обеспечение властнопубличного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих вне этих органах или их системы, и осуществляется в сфере внешнего взаимодействия публичной административной власти

èобщества посредством использования соответствующих админи- стративно-правовых методов1. Субъектами, на которых направлена данная деятельность, являются физические и юридические лица, а также иные административные органы, не находящиеся в служебном или организационном подчинении.

Âзависимости от содержания и целей осуществления органы исполнительной власти выполняют нормотворческую деятельность, которая заключается в подготовке и принятии нормативных правовых актов и локальных нормативных актов, возникающих в сфере организации и функционирования публичной административной власти и в сфере взаимодействия ее с обществом и во исполнении соответствующих законов. Правоприменительная деятельность связана с применением и использованием определенных администра- тивно-правовых методов, норм административного и других отраслей права в целях индивидуального правового регулирования, а также охраны и защиты соответствующих общественных отношений. В ее структуре могут быть выделены следующие ее виды: регулятивная и охранительная.

Âсвою очередь, регулятивная деятельность направлена на обеспечение реализации законных интересов государства и общества, субъективных юридических прав и обязанностей физических лиц и организаций в сфере взаимодействия публичной власти и общества посредством принятия органами исполнительной власти индивидуально регулятивных правовых актов и свершения ими соответствующих юридических значимых действий. Регулятивная деятельность органов исполнительной власти может осуществляться в фор-

1 Административное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова. С. 25.

88

ме распределительной и правоустановительной деятельности. Распорядительная деятельность связана с управлением и распоряжением различными объектами и субъектами. В рамках правоустановительной деятельности осуществляется властное предоставление физическим лицам и организациям субъективных прав или правового статуса.

Охранительная деятельность осуществляется органами исполнительной власти в тех случаях, когда необходимо обеспечить правовую охрану или защиту субъективного юридического права, предоставленного физическому лицу или организации, принудительно обеспечить исполнение этим лицом или организацией возложенной на него обязанности либо обеспечить безопасность государства, общественную безопасность или безопасность отдельных лиц. Охранительную деятельность органов исполнительной власти можно квалифицировать на административно-наблюдательную (контрольную, надзорную); административно-ограничительную; администра- тивно-принудительную; административно-арбитражную.

Деятельность исполнительных органов государственной власти многопланова и может изучаться с разных сторон. Во-первых, это могут быть вопросы учреждения и формирования соответствующих органов государственной власти; во-вторых, вопросы определения пределов их активности, т.е. вопросы определения правового статуса и т.д.

Для органов государственной власти обязательно законодательство, определяющее и права управляемых объектов, и права граждан. Это вытекает из того неоспоримого факта, что правовые нормы, устанавливающие компетенцию органов государства, выступают составными частями единой правовой системы, а управляемые объекты — субъектами права, участниками правоотношений, возникающих между ними и органами государственного управления в процессе осуществления последними их компетенции.

Правовой статус органов государственной власти определяется законами и другими нормативными актами, однако это вовсе не дает оснований для ее отожествления с ним. Правовой статус, да и компетенция органа управления — это, если характеризовать ее в самом общем виде, система его полномочий, т.е. субъективных прав и обязанностей особого рода, и ее нельзя смешивать с «объективным правом» — правовыми нормами. Такие нормы определяют компетенцию, но сами в ее состав не входят1.

1 См.: Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. М.: Госюриздат, 1963. С. 26.

89

Характеристика правового статуса, да и компетенции как системы полномочий, еще не раскрывает их конкретного содержания. Чтобы их раскрыть, нужно, как нам представляется, обратиться, прежде всего, к некоторым исходным положениям общей теории управления. Система управления в обществе включает в себя, как правило, управляющее устройство, управляемый объект и целенаправленное воздействие первого на второй для стабилизации положения или перевода объекта в новое состояние. В рассматриваемом случае управляющим устройством является орган государственного управления.

По мнению Ц.Я. Ямпольской, воля органов государственной власти, основываясь на социальных принципах, служит проявлением воли определенных социальных групп; она направлена на реализацию их интересов, на достижение конкретных целей.

Принципы, являясь основой компетенции органов государственной власти, определяют, в частности, те управленческие функции, которые возложены на тот или иной орган применительно к той или иной сфере жизни общества, к тем или иным управляемым объектам. Вот почему первым этапом деятельности по определению компетенции органов управления служит «выявление необходимых в данный период времени для государства функций, с помощью которых должно с наилучшим результатом осуществляться государственное управление, поиски оптимальных вариантов распределения этих функций между органами…»1.

Принципы, как и функции, — один из элементов содержания управления. Они отличаются друг от друга специфическим назна- чением и в силу этого обладают относительной самостоятельностью. Функции управления нужно отличать от его форм и методов. Форма управления — это то или иное внешнее его проявление; метод управления — это способ воздействия на волю, а через нее и на поведение управляемого. Одна и та же управленческая функция может реализоваться с помощью различных форм и методов2.

Существует связь между принципами права, функциями управления в целом и функциями, возложенными на конкретный орган; вторые производны от первых и закрепляются за ним властным, волевым путем, причем всегда с указанием объекта, на который каждая функция накладывается.

1 См.: Ямпольская Ц.А. О новых методах исследования аппарата государственного управления // Правовые проблемы науки управления. М.: Юридическая литература, 1966. С. 35.

2 См.: Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством. М.: МГУ, 1969. С. 81.

90