Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб). Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по сп

ративной реформы в Украине1 в разд. V в качестве самостоятельного способа обеспечения административной реформы наряду с организационным, кадровым, финансово-экономическим, информационным и научно-просветительским названо правовое обеспечение (п. 2 разд. V). В Концепции прямо сказано, что ключевую роль в правовом обеспечении административной реформы играет административное право. Эта фундаментальная отрасль украинского публичного права органично связана с исполнительной властью, представляя собой, с одной стороны, ее правовые основы, а с другой — важнейший способ, инструмент ее осуществления.

В межгосударственных соглашениях, заключаемых государствами СНГ, также используется термин «правовое обеспечение». Пример тому — Решение Межгосударственного совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан от 26 октября 1999 г. ¹ 51 «О Соглашении о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства»2.

Проведенный сравнительно-правовой анализ показал, что имеется определенный опыт использования термина «правовое обеспе- чение» в нормативных правовых актах различной юридической силы, который можно свести к следующему: этот термин используется как в законодательных, так и подзаконных нормативных правовых актах; есть примеры использования данного термина в международных соглашениях, заключенных государствами — участниками СНГ; в ряде ведомственных нормативных правовых актов правовое обеспечение отождествляется с понятием «нормативно-правовые основы реализации»; правовое обеспечение указывается в качестве функции уполномоченных подразделений того или иного федерального органа исполнительной власти или связывается с самостоятельной сферой деятельности федерального органа исполнительной власти в целом; термин «правовое обеспечение» применяется преимущественно в актах программного характера, в которых определяются приоритеты совершенствования правовой основы в определенных областях жизнедеятельности, предусматриваются перспективные формы взаимодействия субъектов, основные направления правового регулирования; правовое обеспечение включа- ет в себя различные разновидности отраслевого обеспечения, в том числе и административно-правового; в содержание правового обес-

1 Про заходи щодо впровадження Концепц³п адм³н³стративноп реформи в Украпн³: указ Президента Украпни в³д 22 липня 1998 р. ¹ 810/98 // Оф³ц³йний в³сник Украпни. 1998. ¹ 21. Ст. 943.

2 ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 42. Ñò. 3989.

41

печения включаются элементы организационного характера; содержание понятия «правовое обеспечение» зависит от характеристик объекта, на которое оно направлено. Однако понятие «администра- тивно-правовое обеспечение» в российском законодательстве пока не используется и носит преимущественно научный, а не нормативный характер1.

Проанализируем определения понятия «правовое обеспечение», встречающееся в юридической литературе. Так, ряд авторов обосновывают позицию о необходимости рассмотрения правового обеспечения как категории общей теории права2. Несмотря на то что правовое обеспечение не было введено в категориальный аппарат общей теории права, полученные результаты исследования заслуживают внимания. По нашему мнению, это касается следующего.

Так, был сделан вывод о том, что собственно «обеспечение» может быть рассмотрено не только как предоставление каких-либо средств, компонентов, ресурсов и т.д., т.е. реальная обеспеченность чем-либо, но и как соответствующая деятельность по созданию и поддержанию данной обеспеченности. «Правовое» же указывает на то, какими именно средствами, способами, а также посредством какой деятельности эта обеспеченность осуществляется3. Это позволяет рассматривать административно-правовое обеспечение как определенный относительно самостоятельный вид юридической деятельности, вид правового обеспечения. При этом словосочетание «административно-правовое» указывает на то, что этот вид деятельности осуществляется при помощи административно-правовых средств и способов, устанавливаемых нормами административного права.

Правовое обеспечение рассматривается в тесной связи с прогностической функцией права, т.е. со способностью права не только регулировать и охранять общественные отношения, но и моделировать возможные варианты правового регулирования общественных отношений в будущем, с учетом новых условий деятельности субъектов. Это очень важно для административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, где велика роль прогнозирования как важнейшей функции государственного управления и где действует большое количество документов

1 Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах — участниках Содружества Независимых Государств: Монография. Пятигорск, 2010. С. 21.

2 Правовые проблемы РАСУ: Монография. Киев, 1985. С. 103—107.

3 Òàì æå. Ñ. 104—105.

42

концептуального (доктринального, стратегического)1 характера. Осуществление прогностических функций возлагается на различные субъекты административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти. Например, практически все зада- чи, возлагаемые на Совет безопасности Российской Федерации, связаны с реализацией прогностической функции2.

В качестве основной цели правового обеспечения определено придание системе социальных отношений определенного уровня нормативности, что очень важно для административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, уровень правовой урегулированности общественных отношений в которой еще далек от идеального, где происходит постоянное совершенствование нормативной правовой основы ее функционирования. В рамках правового обеспечения объединяются правотворческая деятельность по созданию соответствующей правовой основы, сама правовая основа, а также деятельность по ее реализации.

И.Л. Бачило отмечает, что термин «правовое обеспечение» родился в связи с разработкой и внедрением автоматизированных систем управления (АСУ) и первоначально выражал роль права в организации этого процесса. Необычность объекта правового регулирования, возможно, не самое главное в этом процессе. Сильнее выступила проблема связей, взаимодействия в самом праве, в его механизме, обусловленная с урегулированием нового направления, считает И.Л. Бачило, поскольку «в сфере организации управления правовое обеспечение можно обозначить как совокупность законов и подзаконных правовых норм и их исполнение в процессе проектирования, создания, совершенствования организационных структур управления, обеспечения режима ресурсов и средств организации их деятельности, установления и реализации компетенции субъектов». Каждая сфера общественной деятельности, конкретные отношения в ней порождают потребность в специфическом преломлении общих категорий права, его соответствующей отрасли, в

1 Например: О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. ¹ 537 // СЗ РФ. 2009. ¹ 20. Ст. 2444; Доктрина информационной безопасности Российской Федерации: утв. Президентом Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. ¹ Пр-1895 // Парламентская газета. 2000. 30 сент.; Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации: утв. Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 г. // Российская газета. 2009. 20 октября; О Военной доктрине Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 2010 г. ¹ 146 // СЗ РФ. 2010. ¹ 7. Ст. 724.

2 О безопасности: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. ¹ 390-ФЗ // СЗ РФ. 2011. ¹ 1. Ст. 2; ¹ 2. Ст. 14.

43

развитии правовых норм от нормативных к локальным, затем к индивидуальным решениям по их применению, к индивидуально обусловленным правом действиям. Таким образом, на основе и на фоне правовой основы развития общества, определенных его частей (сфер) формируется еще одна, более конкретная правовая категория. В практике она получила название «правовое обеспечение», «организационно-правовое обеспечение» управления по достижению целей, стоящих перед системой государственного управления, делает вывод И.Л. Бачило1.

Эти выводы можно применить и в отношении административ- но-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти. Административно-правовое обеспечения деятельности органов исполнительной власти для Российской Федерации остается относительно новым понятием, сменившим безопасность государственную и являющимся понятием более широким по своему содержанию. Сфера административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, как никакая другая сфера государственного управления, порождает потребность в специфическом преломлении общих категорий права, соответствующей его отрасли, в том числе и административного права, применительно к складывающимся в данной сфере общественным отношениям. Поэтому для сферы административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти важное значение имеет проблема связей, взаимодействия в самом праве, в его механизме в связи с урегулированием нового направления, о чем и говорит И.Л. Бачило. Тогда административно-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти можно будет представить как осуществляемое уполномоченными субъектами на базе сформированной правовой основы правовое регулирование общественных отношений в области административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти.

Понятие «правовое обеспечение» исследовалось не только советскими, но и российскими учеными. Так, А.С. Прудников под- черкивает, что правовое обеспечение деятельности милиции — основа обеспечения безопасности личности2. Рассматривая правовое обеспечение деятельности системы МВД России как основу безопасности личности, А.С. Прудников анализирует и различные виды юридической деятельности органов внутренних дел, и виды, ко-

1 Бачило И.Л. Организация советского государственного управления: Правовые проблемы. М., 1984. С. 202, 205—206.

2 Прудников А.С. Безопасность личности и ее обеспечение органами внутренних дел. М., 1999. С. 216.

44

торые ее обеспечивают. А.И. Стахов в своих работах дает определение административно-публичного обеспечения безопасности, делая акцент на реализации уполномоченными субъектами внешних административных полномочий1.

Н.И. Рыжак справедливо обосновывает положение о том, что «надежное правовое обеспечение любой сферы общественных отношений возможно лишь при условии достижения сбалансированной гармоничной связи всех элементов системы правовых норм, регулирующих деятельность спецслужб в сфере административноправового обеспечения национальной безопасности России»2, выделяя одно их важнейших требований к построению правовой основы обеспечения деятельности органов исполнительной власти.

Украинский ученый В.А. Липкан аргументирует целесообразность использования термина «нормативно-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти», который включает нормативное регулирование и исполнение права как способа управления применительно к сфере административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти. Основу нормативно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти составляют формирование и поддержка его норма- тивно-правовой основы как юридического способа достижении реальной упорядоченности системы административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти. Вопрос функционирования как самой системы национальной безопасности, так и ее отдельных частей, пишет В.И. Липкан, находит свое правовое закрепление главным образом в законах и положениях, которые устанавливают правовой статус сил административноправового обеспечения деятельности органов исполнительной власти3. Таким образом, В. Липкан сводит нормативно-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти к формированию соответствующей нормативно-правовой основы и поддержанию ее в функциональном, регулирующем состоянии.

Правовое обеспечение государственного управления, по мнению В.А. Козбаненко, — это принятие и реализация системы мер (средств, приемов и способов) юридической регуляции общественных отношений, делающих вполне осуществимой правотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельности в сфере управления государственными делами. Правовое обеспечение госу-

1 Стахов А.И. Право безопасности как подотрасль административного права: Учеб. пособие. М., 2008. С. 85.

2 Рыжак Н.И. Указ. соч. С. 11.

3 Лiпкан В.А. Нац³ональна безпека Украпни: Навч. пос³бник. С. 138—141.

45

дарственного управления в широком смысле охватывает весь процесс выработки средств юридической регуляции и использования их в практической деятельности субъектов государственного управления для достижения фактических результатов в конкретной сфере общественных отношений. Важнейшими элементами здесь выступают: а) правотворчество; б) правовое воспитание; в) эффективное правоприменение; г) контрольная деятельность субъектов государственного управления1. В более конкретном (узком) смысле правовое обеспечение государственного управления есть система законодательных и иных нормативных и правовых актов, регулирующих организацию и деятельность субъектов и объектов государственного управления как в общественной жизни, так и в отдельных ее сферах. Таким образом, В.А. Козбаненко фактически стоит на позиции большой схожести правового обеспечения и правового регулирования в «широком» аспекте рассмотрения вопроса и в отождествлении правового обеспечения с правовой основой — в более «узком» аспекте.

В учебном пособии, посвященном правовому обеспечению пограничной деятельности, предлагается следующее определение: «Правовое обеспечение пограничной деятельности Пограничной службы ФСБ России, пограничных органов и пограничных организаций центрального подчинения — это вид обеспечения, осуществляемый сотрудниками правовых (юридических), а также, в пределах своей компетенции, руководителями и сотрудниками иных подразделений пограничной службы, направленный на укрепление законности и повышение эффективности оперативно-служебной деятельности пограничной службы»2.

Проведенный С.С. Баймановым анализ соотношения понятий «правовые основы пограничной деятельности», «правовое регулирование пограничной деятельности» и «правовое обеспечение пограничной деятельности» показал, что в узком смысле правовое обеспечение пограничной деятельности выступает как система законодательных, иных нормативных актов, регулирующих организацию и деятельность субъектов пограничных правоотношений в условиях реализации предписаний защиты и охраны пограничных рубежей государства. В этом понимании, делает вывод С.С. Байманов, оно

1 Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления: общая часть: Учеб. и науч.-практ. пособие. М., 2003. С. 86—87.

2 Государственное управление: Учеб. пособие: В 3 ч. М.: Пограничная академия ФСБ России, 2010. Ч. 3: Правовое обеспечение пограничной деятельности. С. 12—15.

46

во многом совпадает с понятием правового регулирования пограничной деятельности1.

Анализ имеющихся в юридической литературе подходов к определению понятия «правовое обеспечение» показывает, что большинством ученых правовое обеспечение сводится к: принятию и реализации системы мер (средств, приемов и способов) юридиче- ской регуляции общественных отношений, делающих вполне осуществимой правотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельность в сфере государственного управления (О.А. Борисов2, Е.А. Дербин3, В.А. Козбаненко, Ф.Г. Мышко4, Д.А. Щербаков5, А.С. Прудников, А.И. Стахов); правовому регулированию общественных отношений соответствующего вида или в соответствующей области государственного управления (С.С. Байманов, И.Л. Бачило); системе нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность субъектов государственного управления, в том числе в отдельных областях государственного управления, или деятельности по созданию системы данных актов (М.Ю. Зеленков6, В.А. Козбаненко, В. Липкан, Н.И. Рыжак). Ряд авторов (например, В.А. Козбаненко) предлагают рассматривать правовое обеспечение и в широком и узком смыслах. В качестве самостоятельного направления можно выделить определения правового обеспечения деятельности отдельных федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений7.

1 Байманов С.С. Правовое регулирование пограничной деятельности // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности Федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: науч.-практ. комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. М., 2006. С. 426.

2 Борисов О.А. Правовое обеспечение безопасности военной службы как составная часть правового обеспечения прохождения военной службы // Российский военно-правовой сборник. М., 2006. ¹ 5. Вып. 62. С. 77.

3 Дербин Е.А. Вызовы и угрозы национальной безопасности Российской Федерации в информационной сфере // Национальная безопасность: научное и государственное управленческой содержание: Материалы Всерос. науч. конф., 4 дек. 2009 г., Москва [текст + электронный ресурс] / Центр пробл. анал. и гос.- упр. проект. М., 2010. С. 53.

4 Мышко Ф.Г. Административно-правовые и организационные проблемы обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.14 / МУ МВД России. М., 2004. С. 12.

5 Щербаков Д.А. Указ. соч. С. 57—58.

6 Зеленков М.Ю. Правовые основы общей теории безопасности Российского государства в XXI веке. М., 2002. С. 69.

7 Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах — участниках Содружества Независимых Государств. С. 21—32.

47

Несмотря на имеющиеся различия в подходах к пониманию правового обеспечения, можно выделить общее для всех определений — наличие действующей, реально функционирующей норма- тивно-правовой основы правового обеспечения, уровень нормативности которой должен соответствовать характеру регулируемых ею норм общественных отношений и которая способна обеспечить регулирование не только существующих общественных отношений, но и тех, которые возникнут в перспективе. Поэтому администра- тивно-правовое обеспечение в общем виде необходимо рассматривать как осуществляемое на административно-правовой основе правовое регулирование общественных отношений в области админи- стративно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти.

Административно-правовое регулирование — разновидность правового регулирования общественных отношений, осуществляемого при помощи закрепленных в нормах административного права административно-правовых средств. По мнению С.С. Алексеева, «правовое регулирование — это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативноорганизационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями»1. Важность именно данного определения для нашего исследования заключается в том, что административноправовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти выступает одной из важнейших общественных потребностей, без которой невозможно прогрессивное развитие Российского государства и общества.

Не вдаваясь в дискуссию, отметим единство подходов ученыхадминистративистов государств СНГ к определению административного права и его предмета2. В окончательной формулировке административное право, считает Ю.Н. Старилов, — это отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе

1 Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 1995. С. 209.

2 Например: Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004. С. 13; Административное право Украины: Учебник / Под общ. ред. С.В. Кивалова. Харьков, 2006. С. 11—12; Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь. Минск, 2006. С. 7; и др.

48

внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов1.

Однако, по мнению автора, при выработке определения адми- нистративно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти необходимо также учитывать положения, закрепленные в Федеральном законе «О безопасности», в котором правовое регулирование в области обеспечения безопасности определено как одно из направлений содержания деятельности по обеспечению безопасности (п. 3 ст. 3), а государственная политика в области обеспечения безопасности — как часть внутренней и внешней политики Российской Федерации, представляющая собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер (ч. 1 ст. 4).

Аналогичные положения содержатся в статьях национальных законов о безопасности, принятых в государствах — участниках СНГ, в которых указывается, что безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, в том числе и системой админи- стративно-правовых мер, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства2. В них указывается, что для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Российской Федерации разрабатывается система правовых норм, в том числе и административноправовых, регулирующих отношения в сфере безопасности; определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью. Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с законом образуются государственные органы обеспечения безопасности3.

Отсюда можно сделать вывод, что административно-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти: осуществляется в рамках единой государственной политики в области

1 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 307.

2 Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах — участниках Содружества Независимых Государств. С. 35.

3 Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах — участниках Сотружества Независимых Государств. С. 36.

49

административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти; выступает в форме мер правового характера. Одной из целей административно-правового обеспечения выступает создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов безопасности и связано с: определением основных направлений деятельности органов государственной власти и управления в данной области.

Эти признаки позволяют выработать следующее определение: «Административно-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти представляет собой осуществляемую в рамках единой государственной политики в области обеспечения деятельности органов исполнительной власти деятельность уполномоченных субъектов, направленную на формирование административноправовой основы обеспечения деятельности органов исполнительной власти, на закрепление в ней системы административноправовых средств (административно-правовых норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.), при помощи которых достигается результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями, направленное на защиту интересов личности, общества и государства». В этом определении учтены выработанные юридической наукой подходы к правовому обеспечению, подчеркнута роль админи- стративно-правовой основы в ее взаимосвязи с административноправовым регулированием.

Следует согласиться с мнением С.А. Комарова и А.В. Малько о том, что термин «правовые средства» включает известную неопределенность1. Они считают, что правовые средства — это правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей. В качестве правовых средств могут выступать нормы и принципы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, меры поощрения, меры наказания, акты реализации прав и обязанностей и т.д.

Если рассматривать административно-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти через призму админи- стративно-правового регулирования, то закономерно встает вопрос о механизме административно-правового обеспечения деятельности

1 Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: Учеб.-метод. пособие: Краткий учебник для вузов. М., 1999. С. 363.

50