Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб). Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по сп

Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае в его определении должны быть указаны направления, формы и принципы взаимодействия сторон. При этом формы государственной поддержки, координации и сотрудничества, контроль за местным самоуправлением наиболее полно раскрывают категорию взаимодействия и соответственно позволяют сделать вывод об эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Действия взаимодействующих субъектов должны строиться на законе. Получившее распространение взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ на основе договоров и соглашений позволяет обеспечить гибкость и эффективность процесса взаимодействия.

Только с помощью равноправного сотрудничества между органами исполнительной власти субъектов РФ и местным самоуправлением, при котором учитываются и общегосударственные интересы, и интересы каждого муниципального образования, может быть построена система эффективного местного самоуправления в регионе, а затем и в стране.

Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ не должно ограничиваться только принципами законности, самостоятельности, разграничения компетенции. Анализ нормативной базы позволяет выделить ряд принципов, на основе которых строится взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а именно принципы:

•приоритетности интересов населения, учета исторических и иных местных традиций.

•двусторонней ответственности за соблюдение договоров и соглашений;

•взаимного согласования принимаемых решений и действий, затрагивающих интересы друг друга;

•организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

•пропорциональности при распределении финансовых потоков;

•открытости и гласности, справедливости и законности;

•широкого привлечения граждан к решению вопросов местного значения;

•взаимной ответственности.

21

Предусмотренное Федеральным законом от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 значительное усиление регламентации определенных аспектов местного самоуправления правовыми актами самих органов местного самоуправления связано и с тем, что основной объем правового регулирования местного самоуправления с уровня субъектов РФ переносится на федеральный и муниципальный уровни. Однако следует учитывать, что отнюдь не все города имеют необходимые ресурсы для должной подготовки муниципальных правовых актов. А значит, необходима комплексная помощь (в первую очередь организационная и консультативная) муниципальным образованиям со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Это относится и к разработке рекомендательных типовых муниципальных правовых актов.

Как показывает проведенный анализ, на практике существуют взаимосвязь и взаимозависимость органов местного самоуправления от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; структура органов местного самоуправления иногда зависит от структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому механизм их соотношения целесообразно закрепить законодательно, исходя из конституционных положений2.

Необходима регламентация взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления отдельным федеральным законом либо внесением соответствующих поправок в действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Регламентация взаимоотношений по вопросам реализации собственных полномо- чий местного самоуправления и при осуществлении государственных полномочий создаст прочный механизм соотношения органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления по защите прав и свобод, созданию условий для свободного развития личности.

1 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 40. Ñò. 3822.

2 См.: Макаренко И.Л. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010.

22

1.2. Общие характеристики правового статуса

органов исполнительной власти

Совершенствование демократии в нашем государстве направлено на более широкое привлечение граждан к управлению делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Статья 32 Конституции Российской Федерации понятие «управление делами государства» прямо связывает с закреплением в ней основ жизни общества и государства (в первую очередь политиче- ские системы); этим понятием охватываются органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения (ст. 15 Конституции РФ), которые совместными усилиями осуществляют управление всеми делами государства.

Закрепляя наличие органов государственной власти и должностных лиц, Конституция не рассматривает управление делами государства как прерогативу только этих органов; эта прерогатива принадлежит только многонациональному народу (ст. 3), который является единственным источником власти и носителем суверенитета, осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Однако в Конституции проведено распределение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, между органами государственной власти и местного самоуправления (ст. 71, 72 Конституции РФ).

Таким образом, Конституция Российской Федерации 1993 г. и принятые в соответствии с ней конституции республик, уставы других субъектов восстановили в полной силе принцип распределения предметов ведения между законодательной, исполнительной и судебной властями. Такой способ определения предметов ведения подчеркивает, что высшим представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94 — Федеральное Собрание) в нашем государстве присуще решение и вопросов управления государством, и то, что они не ограни- чивают свою деятельность законотворчеством, но и осуществляют контроль за исполнительной властью (Правительством РФ) через заслушивание ежегодных отчетов о его деятельности и другим вопросам, поставленным Государственной Думой (ст. 114 Конституции РФ).

Следует заметить, что в пределах Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ)1.

1 См. гл. 1—5 Конституции Российской Федерации.

23

Всякая система имеет свое внутреннее строение (структуру), а любая структура неразрывно связана с определенной системой, принадлежит ей и характеризует ее внутреннее устройство; это неразрывные понятия, которые не существуют друг без друга.

В связи с тем что в философской литературе понятие структуры толкуется по-разному, необходимо более подробно остановиться на этом вопросе. Так, одни авторы полагают, что структура является своеобразным проявлением категории качества; другие считают ее проявлением количества. Так, В.В. Агудов пришел к выводу о неправомерности отождествления структуры с категорией количества и с категорией качества, а также рассмотрения структуры как некоей разновидности одной из этих категорий. Исследуя вопрос о соотношении категорий «форма» и «структура», В.В. Агудов заключа- ет, что «внешняя форма» образует диалектическую пару (соотносится) с «содержанием», а «внутренняя форма», т.е. «структура», диалектически соотносится с «составом». Однако этот вывод неубедителен, так как не раскрывает различий в понимании категории содержания и состава, не объясняет, почему, собственно, структура соотносится с составом, а не с содержанием. Думается, что внешняя форма и структура оформляют и содержание и состав (т.е. субстанцию)1.

С.Т. Мелюхин призывает избегать неопределенного, слишком расширительного употребления понятия структуры. По его мнению, структура выступает как единство материального содержания и законов взаимоотношения элементов в его системе. Однако, помимо нечеткости этого определения, оно подменило, по существу, определение структуры определения системы, ибо именно последней (а отнюдь не структуре) свойственно единство материального содержания и законов взаимоотношения его частей.

В.С. Тюхтин считает, что структуры «вообще» совпадают с бесструктурностью, т.е. они не существуют. О.С. Зелькина предлагает вместо научного поиска и формулирования общего понятия структуры пойти по пути договоренности в его определении. Но, как известно, проблемы науки не могут решаться и не решаются «голосованием»2.

По мнению Д.А. Керимова3, анализ категории структуры целесообразно начинать с понятия целостности. Целостное правовое образование, как и любое другое целое, необходимо имеет как свою

1 См.: Агудов В.В. Соотношение категорий «форма» и «структура» // Философские науки. 1970. ¹ 1. С. 70—71 2 См.: Философские науки. 1968. ¹ 5. С. 177—178.

3 См.: Керимов Д.А. Методология права. М.: СГА, 2003. С. 180—181.

24

внешнюю, так и внутреннюю форму. Внешняя форма — это выражение вовне целостного правового образования. Внутренняя форма — это структура, способ организации, определенная упорядоченность частей данного целого. Образно говоря, если внешняя форма есть облик, внешний вид правового здания (или организма), то внутренняя форма — «форма, рефлектированная вовнутрь себя» определенного объекта. В силу этого структура, во-первых, не может иметь самостоятельное существование вне того объекта, содержание которого ею определенным способом цементируется, организуется, упорядочивается, и, во-вторых, характер ее построения и изменения непосредственно зависит от природы и закономерностей развития данного объекта.

Д.А. Керимов правильно подчеркивает, что эти важные обстоятельства не всегда учитываются многими учеными, в результате че- го структура отрывается от своего материального субстрата, лишается своего содержании и обретает самодовлеющее значение. Именно такое впечатление создается от трактовки понятия структуры, которое дается, например, В.И. Свидерским. Отвергая принятое в науке «понимание структуры как материализованной структуры», В.И. Свидерский рекомендует под структурой понимать «принцип, способ, закон связи элементов целого, систему отношений элементов в рамках данного целого»1.

Это и подобные ему определения фактически отождествляют категории целого, системы и структуры. Но дело не только в этом. Структуру как внутреннюю форму определенного объекта, разумеется, можно в целях анализа рассматривать отдельно, отвлекаясь от содержания (субстанции) данного объекта. Но при этом нельзя забывать, не учитывать того, что она оформляет, что ее изменение подчиняется общим закономерностям содержания и формы вообще. И каким бы элементарным ни казалось это напоминание, у В.И. Свидерского тем не менее, по мнению Д.А. Керимова, чувствуется отрыв структуры от ее субстанции, содержания. Это впечатление усугубляется и укрепляется, когда он фактически разрывает парность категорий элемента и структуры, приписывая им разнопорядковые сущности: первому — субстанционное, а второй — организующее значение. Он пишет: «…под элементами следует понимать любые явления, процессы, образующие в своей совокупности данное явление, данный процесс, а также любые свойства явлений, образующие в своей совокупности некое новое отношение. Это определение представляется неудачным, более того, ошибоч-

1 См.: Свидерский В.И. Некоторые вопросы диалектики изменения и развития. М., 1945. С. 133.

25

ным. В самом деле, если элементы — это любые явления и даже любые свойства явлений, то какая же разница между элементами, явлениями и их свойствами? Каким образом любые явления, процессы могут в своей совокупности образовать данное (какое именно?) явление, процесс? Почему любые явления, процессы, их свойства и отношения именуются элементами? В чем назначение и специфика понятия элемента, обусловившая необходимость его введения в категориальный аппарат науки?»1.

Д.А. Керимов считает, что в данном случае В.И. Свидерский явно стремится придать категории элемента качество субсидиарности, когда совокупность элементов отождествляется с категорией целого. Таким образом, получается, что Свидерский не только не проводит разграничения между понятиями целого, системы и структуры (на что обращалось внимание ранее), но и «совокупность элементов» сводит к целому. Но если целое и структура тождественны, а целое есть совокупность элементов, то, следовательно, и между структурой и элементами нет различий. Но такой вывод, естественно, неприемлем, в том числе и для В.И. Свидерского, который пишет: «Говоря об элементах, мы должны подразумевать под ним не просто дробные части данного целого, а лишь такие из них, которые, вступая в определенную систему отношений, непосредственно создают данное целое»2.

Как правило, единство и целостность всей системы обеспечи- ваются рядом факторов, а именно:

•конституционными принципами их организации и деятельности;

•единством органов власти;

•различными формами соподчинения между субъектами;

•управленческим характером исполнительно-распорядительной деятельности органов власти;

•общими подходами и правилами деятельности в соответст-

вии с законом и т.д.

Здесь важно подчеркнуть, что любая система имеет содержание и форму. Содержание — это взаимосвязанные внутренние, существенные для качественной характеристики какого-либо явления свойства и признаки, а форма — внешнее выражение содержания, способ его существования и развития. Ядро содержания составляет сущность, т.е. главное, общее и необходимое в содержании (содержание включает в себя, кроме того, и второстепенное, частное, слу- чайное). Философы особо отмечают наличие наряду с внешней

1 См.: Керимов Д.А. Указ. соч. С. 182.

2 См.: Свидерский В.И. Указ. соч. С. 135.

26

внутренней формы — организации содержания, ее строения, расположения составных частей и порядка их связей (структуры).

Содержание в значительной мере предопределяет форму, но она имеет и относительную самостоятельность. Форма влияет на содержание, способствуя или мешая его реализации и развитию. Новое содержание часто требует и новых, адекватных ему форм.

Мы согласны с точкой зрения Д.А. Керимова, что главное, чтобы форма соответствовала содержанию и способствовала прогрессивному его развитию; это достигается через разрешение противоречий между устаревшей формой и новым содержанием. Новое содержание рано или поздно ломает устаревшую форму, сбрасывает ее и облекается в новую, обеспечивающую дальнейшее развитие содержания, а значит, и всего явления.

Очень важно рассмотреть категорию правовой формы и ее соотношение с правовым содержанием.

Как правило предмет, явление или процесс обладают и своим содержанием, и своей формой. Нет содержания без формы, равно как нет формы без содержания. Вместе с тем каждый предмет, явление или процесс имеют специфическое содержание и соответствующую им форму. В свою очередь, содержание и форма обладают своими особенностями связи, соотношения и взаимодействия. Это относится и к такому сложному социальному образованию, каковым выступает право и его проявления, в частности и в законодательстве1.

Изучение форм имеет чрезвычайно важное теоретическое и практическое значение не только потому, что организует и выражает вовне сущность и содержание, но также и потому, что от их особенностей зависят многие факторы правовой жизни; общеобязательность, нормативность, степень юридической силы правовых актов, методы и способы правового регулирования общественных отношений и т.д.

Разнообразие форм предполагает определение их общего понятия, на основе которого становится возможным вскрыть особенности и назначение каждой из них.

Гегель писал: «При рассмотрении противоположности между формой и содержанием существенно важно не упускать из виду, что содержание не бесформенно, а форма в одно и то же время и содержится в самом содержании, и представляет собой нечто внешнее ему. Мы здесь имеем удвоение формы: во-первых, она как не рефлектированная в самое себя есть внешнее, безразличное для содержания существование». «Таким образом, форма есть содержа-

1 См.: Керимов Д.А. Указ. соч. С. 169—170

27

ние, а в своей развитой определенности она есть закон явлений. В форму же, поскольку она не рефлектирована в самое себя, входит отрицательный момент явления, несамостоятельное и изменчивое, — она есть равнодушная внешняя форма»1.

Как правильно отмечает Д.А. Керимов, субстанция не может быть отделена от содержания, равно как и содержание не может быть отделено от формы. Такое определение может существовать лишь в мышлении, в понятии, но никак не в реальности. Субстанция только тогда становится содержанием, когда она оформлена. Форма не только соотносится с тем, что она оформляет, но и является неизбежно необходимым атрибутом субстанции как ее целостность и тотальность, как ее тождественность самой субстанции, как ее определенность, ее энергия, как условие возможности и направленности развития. И именно благодаря этому форма превращает субстанцию не в содержание, а в содержание и содержательность.

Если содержание и форма представляют собой две неразрывно связанные между собой категории, существующие вместе как две стороны любого предмета, явления или процесса, то, следовательно, и в праве содержание и форма — не только связанные между собой категории одного и того же правового образования, например нормы права. Содержание правовой нормы реально, объективно существует лишь тогда, когда государственная воля «возведена в закон», соответствующим образом оформлена и превращена в результате этого из «отвлеченного» в «определенное» содержание.

Общие положения философии о содержании и форме распространяют свое действие, естественно, и на сферу социального, в том числе государственного, управления2.

Содержание деятельности органов государства, в том числе и органов управления, предопределяется, прежде всего, сущностью, а она выражается во внутренней и внешней политике государства. Политика не определяет всего содержания государственного управления, но именно она задает ему главные цели, задачи и методы.

По мнении. Б.М. Лазарева, политика представляет собой особое общественное явление; она имеет прямую связь со структурой общества, интересами граждан и с их отношениями по поводу государственной власти.

Первичными субъектами являются политические партии и их фракции, нации, другие крупные социальные общности, а вторич- ными — организации и органы, их лидеры. В современном обществе

1 См.: Гегель Г.В. Энциклопедия права. Т. 1. М., 1974. С. 288.

2 См.: Лазарев Б.М. Аппарат управления общенародного государства. М.: Юридическая литература, 1987. С. 141.

28

важную роль в определении политики играют политические партии. Именно они вырабатывают стратегию и тактику действий соответствующих социальных групп и при наличии к тому возможности стремятся осуществить их через государство. Политические партии участвуют в работе выборных органов государственной власти, проводят своих представителей в правительство, на ключевые посты в другие государственные органы. Через этих представителей партии добиваются того, чтобы в государственных решениях воплощались интересы граждан и иных общностей, их фракций и сообразно с этим интересами производится выбор основных целей и направлений развития общества, методов достижения указанных целей.

Ход истории все настоятельнее требует налаживания конструктивного, созидательного взаимодействия государств независимо от их типа в масштабе всей планеты. Это необходимо для предотвращения военных конфликтов, ядерной катастрофы, охраны окружающей среды и решения многих других общечеловеческих проблем. И Россия показывает пример нового политического развития, которое призвано ликвидировать разрыв между политикой и обще- человеческими ценностями. Но решить общечеловеческие, глобальные проблемы силами одного государства или группы государств нельзя. Здесь необходимо сотрудничество в мировом масштабе, тесное конструктивное взаимодействие большинства стран, что и осуществляет наше государство.

Проводимая государством политика определяет, прежде всего, основные цели (цель — желаемое будущее) и задачи (совокупность проблем, требующих решения для достижения целей в данной конкретной обстановке при наличии ресурсов) государственного управления, а также методы этого управления; на основе решений органов государственной власти и управления решаются вопросы организации управления.

Как правильно подчеркивает Б.М. Лазарев, что очень важным элементом содержания государственной власти выступает его волевое, государственно-властное начало. Чтобы управлять, нужно обладать властью, а само управление предполагает осуществление власти. Исходя из этого субъекты государственного управления наделяются государственно-властными полномочиями. Волевой заряд, идущий от субъекта к объекту управления, позволяет подчинить волю и деятельность последнего воле первого, что в ряде случаев необходимо для достижения целей и решения задач, определяемых субъектом управления1.

1См.: Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 145—146.

29

В социологии и политологии власть в организации обычно определяют как способность осуществлять свою волю, называя ее, если это необходимо, для осуществления целей и задач организации. Такие свойства присущи и государственной власти, которая распространяется на все население страны, на все предприятия, учреждения и организации. Конечно, государство, в том числе в лице органов управления, использует для достижения своих целей и решения стоящих перед ним задач не только властные предписания и принуждение. Оно может, например, добиваться того же и путем идеологического стимулирования. Тем не менее государственновластный фактор — непременный атрибут государственного управления, как и всякой другой государственной деятельности.

Очень важно отметить, что стоящие перед аппаратом государственной власти цели достигаются, а задачи решаются путем выполнения им комплекса управленческих функций. Это тоже элементы содержания управления. В науке пока нет полного единства мнений ни относительно того, что такое функции управления, ни относительно их числа и видов. По нашему мнению, функция управления есть особый вид управленческой деятельности, имеющий специфическое назначение. Одноименные функции управления выполняются во всяком государстве, хотя степень развития той или иной функции, а тем более ее социально-политическая роль зависят от места, роли, типа и социального значения государства. Конкретное содержание каждой функции управления связано также с особенностями складывающихся общественных отношений.

1.3. Основные функции как основа правового статуса

органов исполнительной власти

В теории управления различают общие и специфические функции. Общие функции представляют собой такие виды деятельности, которые не связаны с особой спецификой объекта управления, и являются характерными для всех ступеней управления. К общим функциям относятся:

•целеполагание — вид деятельности, связанный с постановкой цели развития объекта и программой ее достижения;

•организация — обеспечение достижения цели;

•регулирование — вид деятельности, направленный на предотвращение или исправление сбоев в процессе развития по отношению к цели;

•активизация — деятельность по стимулированию достижения цели в процессе развития;

30