Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб). Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по сп

А.В. Земековой и др.1 Анализ различных точек зрения позволяет под компетенцией миграционных служб понимать совокупность обязанностей и прав органа, обусловленных его предназначением, задачами и функциями (основными направлениями деятельности). Применительно к миграционным службам компетенция носит комплексный характер и включает три взаимосвязанные между собой и объединенные единством предназначения группы обязанностей, прав и ответственности.

Сравнительный анализ законов различных государств позволяет сделать вывод о том, что компетенция всех органов миграционных служб носит сложный характер, включающий вышеназванные группы обязанностей и прав, обусловленных предназначением, задачами и функциями, решаемыми данными органами.

Правовой статус миграционных служб в условиях построения демократического правового государства должен быть четким, определенным, позволяющим им действовать быстро и эффективно при неукоснительном соблюдении законности, прав и свобод человека и гражданина, гуманизма и гласности. Нельзя снимать с повестки дня Российской Федерации принятие федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти», в котором можно было бы закрепить в том числе и основы правового статуса миграционных служб. Это не будет умалением президентских полномо- чий в области формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, а только внесет четкость и стабильность в функционирование исполнительной власти в России.

Важнейший элемент правового положения миграционных служб — их задачи. Категория «задача» выступает важной юридической категорией, характеризующей правовое положение любого государственного органа. В русском языке, применительно к рассматриваемой теме, «задача» означает «то, что требует исполнения, разрешения»2. В научной литературе отмечается, что «обязанности и права государственного органа тесно связаны с его задачами и функциями. Задачи являются предполагаемыми результатами деятельности, а обязанности указывают на конкретные пути их достижения».

Назначение, задачи и функции, полномочия — важнейшие элементы правового положения миграционных служб. Назначение — основная цель деятельности органа исполнительной власти — кон-

Компетенция федерального органа исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба (теоретико-правовой вопрос) // Право в Вооруженных Силах — Военно-правовое обозрение. 2007. ¹ 11. С. 75—77.

2 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 203.

101

кретизируется в его задачах, которые представляют собой более конкретные цели миграционных служб, связанные с предметной областью реализации их полномочий. В нашем исследовании предметной областью реализации полномочий миграционных служб служит сфера обеспечения национальных интересов России. Заслуживает внимания справедливый вывод Н.А. Игнатюк, что цели не должны излагаться как задачи, а задачи — как цели. Цель — это то, к чему необходимо стремиться. Однако вряд ли стоит рассматривать задачи как «способы (возможности, средства), которые должны использоваться для достижения поставленной цели»1. Задачи конкретизируют цель, позволяют выработать основные направления деятельности органа исполнительной власти (функции), направленные на реализацию цели, четко определить его полномочия. Задачи миграционных служб уже позволяют в определенной степени судить о способах и приемах, при помощи которых они могут быть достигнуты. Однако категории «способы, возможности и средства» связаны с формами и методами реализации исполнительной власти, и смешивать их с задачами несколько некорректно.

Задачи указывают на более конкретные предполагаемые результаты деятельности миграционных служб, и, конкретизируя цель, они «тяготеют» к следующему элементу правового положения — функциям или основным направлениям миграционных служб. Основные направления деятельности миграционных служб, т.е. функции, показывают, как, какими способами достигается решение поставленных задач, т.е. функции в большей степени связаны с методами достижения поставленных целей. Применительно к сфере миграции они могут носить гласный и негласный характер в зависимости от целого ряда факторов.

В научной литературе попытки научного осмысления задач миграционных служб предпринимались, в частности, М.Л. Тюркиным2. При определении задач миграционных служб следует учитывать, что задачи: носят конкретно-исторический характер; должны закрепляться нормативно, так как в противном случае могут возникнуть предпосылки для нарушений законности в деятельности исполнительных органов; служат основой для определения функций и компетенции миграционных служб; их решение требует соответствующего обеспечения (организационного, правового, кадрового, информационного, финансового и иного); реализация задач требует осуществления соответствующих видов контроля и надзора, а также при-

1 См.: Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации: Монография. М., 2003. С. 110.

2 См.: Тюркин М.Л. Миграционные системы России: Монография. М., 2005.

102

менения мер юридической ответственности за совершенные при их реализации правонарушения; при их определении следует учитывать функциональную определенность миграционных служб, распределение полномочий между ними в сфере миграции и ряд иных показателей.

Основными направлениями обеспечения национальной безопасности в сфере миграции, согласно указу Президента РФ «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» ¹ 537 от 12 мая 2009 г., выступают стратегические национальные приоритеты, которыми определяются задачи важнейших социальных, политических и экономических преобразований для создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства.

На обеспечение национальных интересов в сфере миграции Российской Федерации негативное влияние будут оказывать обострение мировой демографической ситуации и проблемы окружающей природной среды, возрастание угроз, связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией, наркоторговлей и торговлей людьми, другие формы транснациональной организованной преступности.

Обеспечению национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан будут способствовать снижение уровня организованной преступности, коррупции и наркомании, рациональная организация миграционных потоков.

Противодействию угрозам национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан будут способствовать:

•совершенствование национальной системы защиты прав человека путем развития судебной системы и законодательства;

•содействие росту благосостояния, сокращению бедности и различий в уровне доходов населения в интересах обеспече- ния постоянного доступа всех категорий граждан к необходимому для здорового образа жизни количеству пищевых продуктов;

•создание условий для ведения здорового образа жизни, стимулирования рождаемости и снижения смертности населения;

•улучшение и развитие транспортной инфраструктуры, повышение защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

103

•совершенствование системы защиты от безработицы, создание условий для вовлечения в трудовую деятельность людей с ограниченными физическими возможностями, проведение рациональной региональной миграционной политики и др.1

3.2. Основные функции миграционных служб

Рассмотрим опыт законодательного закрепления основных функций миграционных служб. Функция (от лат. functio — отправление, деятельность) любого социального института (явления) есть способ его адаптации в обществе, обеспечение соответствия между ним и определенной потребностью общества, считает Н.И. Глазунова. Под функциями конкретного государственного органа следует понимать «установленные статутным актом (положением, регламентом, уставом) систему, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов»2. По мнению Ю.П. Соловей, под функциями органа государственного управления следует понимать взятые из общественного арсенала виды деятельности, которые необходимы для выполнения его социального назначения»3. Ю.А. Тихомиров указывает, что под функцией понимается «разновидность содержательной деятельности по достижению соответствующей цели4. Это говорит о том, что в науке административного права понятия «функция», «направление деятельности», «вид деятельности» органа исполнительной власти выступают как тождественные.

Если предназначение органа исполнительной власти указывает на предметную сферу его деятельности, задачи органа как предполагаемые результаты деятельности это предназначение конкретизируют, в том числе и в плане определения более конкретных областей применения управленческих полномочий, то функции как направления деятельности в большей степени связаны с деятельностью, с ее формами и методами. В определениях функции органа исполнительной власти, с одной стороны, преобладают попытки связать ее с деятельностью (отсюда определение функции как вида

1 См.: указ Президента РФ «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» ¹ 537 от 12 мая 2009 г.

2 См.: Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. М., 2002. С. 393, 398—399.

3 См.: Соловей Ю.П. Указ. соч. С. 124; Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 124, 173; Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 54.

4 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 170.

104

деятельности государственного органа), а с другой — приблизить к задачам, решаемым органом исполнительной власти в порученной сфере деятельности (отсюда определение функции как направления деятельности органа исполнительной власти).

Под функциями миграционных служб следует понимать основные направления (виды) деятельности, обусловленные предназна- чением данных органов и их местом в системе государственных органов, которые миграционные службы должны осуществлять для реализации возложенных на них целей и задач. С учетом этого при выделении функций органа исполнительной власти необходимо четко представлять, какие виды деятельности в наибольшей степени позволят достичь реализации его предназначения и задач.

Современные представления о функциях миграционных служб базируются на следующем. Во-первых, функции, или основные направления деятельности миграционных служб, выступают важнейшей составляющей их правового положения. Будучи производными от задач, решаемых миграционными службами, функции в большей степени показывают, как, каким образом решаются те или иные задачи в области миграции. Если задачи миграционных служб тяготеют к предназначению органов, то функции свидетельствуют о том, какими методами решаются основные задачи в миграции. Каждая задача в области миграции решается, как правило, путем практической реализации нескольких функций. Во-вторых, функции миграционных служб в силу их важности и значимости для четкого определения правового положения миграционных служб и их компетенции подлежат законодательному закреплению. Особенно это касается тех законов о миграционных отношениях, где законодательно не закреплены задачи органов. Тогда по функциям миграционных служб можно судить о содержании и характере решаемых задач. В-третьих, на практике часто возникают проблемы, связанные с отсутствием четких различий между задачами и функциями миграционных служб, что в ряде случаев не позволяет точно определить их полномочия. Поэтому четкое определение функций миграционных служб, их размежевание с задачами — одно из направлений совершенствования правового регулирования в области миграции.

Особенность правового положения миграционных служб состоит в том, что они наряду со специальными функциями и функциями по контролю и надзору также, хоть и в ограниченном объеме, определяемом компетенцией, наделены нормотворческими и орга- низационно-хозяйственными функциями. Осуществление одним органом исполнительной власти и нормотворческих, и контрольнонадзорных, и организационно-хозяйственных функций, хотя и

105

обеспечивает возможность комплексного подхода к управлению той или иной сферой, однако приводит к монопольному положению данного органа в системе управления конкретной отраслью со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями, считает Б.В. Россинский1. По мнению Б.В. Россинского, соединение в одном органе контрольно-надзорных и нормотворческих функций имеет и свои преимущества, и свои недостатки. Преимуществом выступает то, что осуществление контрольно-надзорных полномо- чий является невероятно информативной деятельностью, которая позволяет глубоко и полно вскрывать недочеты производства различного вида работ, связанные с его некачественным нормативноправовым регулированием. Это позволяет оперативно вносить в работу необходимые изменения и дополнения. А недостатком здесь является то, что нормативные акты нередко принимаются исходя из собственных интересов органа по осуществлению контрольнонадзорных полномочий. Эти выводы Б.В. Россинского необходимо учитывать, совершенствуя компетенцию органов национальной безопасности.

Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюк и А.В. Калмыкова, выделяя виды федеральных служб, пишут, что, по сути дела, федеральные службы, выполняющие специальные функции в сфере миграции, представляют «симбиоз федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства», т.е. такой федеральный орган исполнительной власти, который обладает функциями по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг. Отчасти это обусловлено спецификой отраслей, в которых они осуществляют свою деятельность, необходимостью создания особого механизма их регулирования. Название же их — «федеральная служба» — номинально, делают вывод Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюк и А.В. Калмыкова2. Так, миграционные службы исполняют государственные функции по:

1 См.: Россинский Б.В. Проблемы реформирования федеральных органов исполнительной власти как большой системы // 35 лет Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и ее роль в развитии юридического образования: Материалы Междунар. науч.-практ. конференции: В 2 т. (Москва, 13 октября 2005 г.): Сборник / Отв. ред. И.Э. Звечаровский. Т. 1. М., 2005. С. 348.

2 См.: Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А., Калмыкова А.В. Особенности правового статуса федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства // Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 174—175.

106

1)разработке и осуществлению мер по реализации государственной политики в сфере миграции;

2)обобщению практики применения законодательства Российской Федерации и осуществлению анализа реализации государственной политики в сфере миграции;

3)координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

4)осуществлению в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора за:

• соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;

• за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства;

• за соблюдением правил привлечения работодателями, заказ- чиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда;

5)обеспечению в установленном порядке реализации прав и обязательств Российской Федерации, предусмотренных международными договорами Российской Федерации о реадмиссии;

6)выдаче в установленном порядке разрешений на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства;

7)организации и осуществлению в соответствии с законодательством Российской Федерации:

• выдачи виз иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Российскую Федерацию;

• определения наличия гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих в Российской Федерации;

• принятия от лиц, проживающих в Российской Федерации, заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации;

• проверке фактов и документов, представленных для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, и в случае необходимости запрашивает дополнительные сведения в соответствующих государственных органах и др.

Таким образом, многофункциональность миграционных служб,

âчастности для Российской Федерации, позволяет ставить вопрос

107

об изменении их статуса с учетом положений указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», одним из вариантов которого могло бы стать образование министерства миграции Российской Федерации в качестве федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области миграции, которому были бы подведомственны федеральные службы по отдельным направлениям.

3.3. Правовой статус миграционных служб

государств Содружества Независимых Государств

Государственная миграционная служба Азербайджанской Республики — орган центральной исполнительной власти, имеющий статус правоохранительного органа, осуществляющий политику в области миграции, а также определенные законодательством Азербайджанской Республики полномочия в управлении и регулировании миграционными процессами.

Для осуществления полномочий, установленных законодательством Азербайджанской Республики, в целях осуществления государственной политики в сфере миграции, управления и регулирования миграционными процессами указом Президента1 Азербайджанской Республики от 19 марта 2007 г. была создана Государственная миграционная служба и утверждено соответствующее Положение.

В своей деятельности Государственная миграционная служба руководствуется Конституцией и законами Азербайджанской Республики, указами и распоряжениями Президента, решениями и постановлениями Кабинета министров, международными договорами, к которым присоединилась Азербайджанская Республика, а также Положением о Государственной миграционной службе. В процессе осуществления своих прав и обязанностей Государственная миграционная служба тесно взаимодействует с центральными и местными органами исполнительной власти, местными органами самоуправления, а также с международными и неправительственными организациями. В своей деятельности Государственная миграционная служба придерживается принципов соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности и гуманизма.

1 См.: Указ Президента Азербайджанской Республики «О создании Государственной миграционной службы Азербайджанской Республики» от 19 марта 2007 г. ¹ 560 // Азербайджан. 2007 г. ¹ 61. 21 марта.

108

Основные задачи Службы:

•разрабатывать основные направления государственной политики в сфере миграции, обеспечивать их осуществление при участии компетентных государственных органов;

•анализировать, прогнозировать иммиграционные, эмиграционные и внутренние миграционные процессы, принимать меры и подготавливать предложения по их урегулированию;

•осуществлять мониторинг в сфере миграции и в соответствии с его результатами принимать соответствующие меры;

•в пределах своих полномочий осуществлять нормативное регулирование в сфере миграции;

•координировать деятельность центральных и местных органов исполнительной власти в сфере управления миграцией;

•вести учет приглашений лиц, желающих въехать в Азербайджанскую Республику иностранцев и лиц без гражданства на превышающий установленный законодательством срок; при наличии установленных законодательством оснований решать вопросы продления сроков временного пребывания в Азербайджанской Республике иностранцев и лиц без гражданства;

•в установленном законодательством порядке давать иностранцам и лицам без гражданства разрешение на временное проживание в Азербайджанской Республике, а также статус иммигранта для постоянного проживания;

•в установленных законодательством случаях принимать соответствующие меры по лишению иностранцев и лиц без гражданства статуса иммигранта;

•в пределах своих полномочий осуществлять контроль за соблюдением иностранцами и лицами без гражданства установленных правил временного пребывания, а также постоянного и временного проживания в Азербайджанской Республике;

•принимать участие в осуществлении мероприятий по регулированию процессов внешней трудовой миграции;

•совместно с компетентными государственными органами подготавливать предложения по иммиграционной квоте, в том числе по привлечению на территорию страны иностранной трудовой силы;

•проводить проверки рабочих мест, на которых заняты трудовые мигранты, исследовать наличие у них соответствующего статуса и индивидуальных разрешений;

•принимать меры по обеспечению иностранцев и лиц без гражданства правовой информацией о правилах пребывания

109

èпроживания на территории Азербайджанской Республики

èäð.

Агентство миграции Министерства территориального управления Республики Армения — республиканский орган исполнительной власти Республики Армения; функционирует в структуре Министерства территориального управления, которое предлагает услуги в сфере миграции в случаях, предусмотренных законом, а в отдельных слу- чаях — законодательством Республики Армения.

В своей деятельности руководствуется постановлением Правительства ¹ 199 от 28 ноября 2002 г. Агентство осуществляет свои функции в соответствии с Уставом, который Правительство Республики Армения утверждает по представлению министра территориального управления Республики Армения.

Структурные подразделения-департаменты агентства:

•Департамент по вопросам беженцев;

•Строительный отдел;

•Департамент миграционных программ;

•Департамент лиц, ищущих убежища;

•Финансовый и аналитический отдел;

•Главное управление.

Цели и задачи Агентства:

а) разработка и реализация программ, направленных на осуществление политики интеграции, принятых государством в отношении беженцев, вынужденных переселенцев из Республики Азербайджан;

б) осуществление программы по строительству жилья для беженцев и насильственно перемещенных лиц, а в местах их компактного проживания — различных объектов социальной и культурной значимости, а также программы по оказанию помощи в области занятости;

с) обработка ходатайств о предоставлении убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с установленном законом порядком;

г) разработка и осуществление программ по реэмиграции (возврат) населения;

е) разработка и осуществление программ в области народонаселения.

Функции Агентства:

•в пределах своих полномочий разработка и осуществление программ, направленных на осуществление регулирования внутренней миграции населения;

•осуществление программ по обеспечению постоянным жильем беженцев и вынужденных переселенцев из Республики Азербайджан;

110