Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб). Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по сп

органов исполнительной власти по аналогии с рассматриваемым в теории административного права механизмом административноправового регулирования. Механизм правового регулирования — это система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права, считают С.А. Комаров и А.В. Малько1, выделяя следующие элементы механизма правового регулирования: нормы права; юридический факт или фактический состав с таким решающим фактом, как организа- ционно-исполнительный правоприменительный акт; правоотношение; акты реализации прав и обязанностей; охранительный правоприменительный акт (в случае правонарушения).

По мнению автора, особенности сферы административноправового обеспечения определяют не только элементный состав механизма административно-правового обеспечения (регулирования), но и характер связи этих элементов друг с другом, специфику их применения в зависимости от конкретных обстоятельств. Одно дело — регулирование общественных отношений в области туризма и спорта и иное — в области административно-правового обеспече- ния деятельности органов исполнительной власти. В этой связи С.А. Комаров и А.В. Малько справедливо отмечают, что «потребность в различных юридических средствах, действующих в механизме правового регулирования, определяется разным характером движения интересов субъекта к ценностям, наличием многочисленных препятствий на этом пути»2. С учетом изложенного механизм административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти можно определить как систему администра- тивно-правовых средств, воздействующих на общественные отношения, организующих и регулирующих их в целях достижения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

По нашему мнению, основной целью административноправового обеспечения деятельности органов исполнительной власти является формирование административно-правовой основы обеспечения деятельности органов исполнительной власти, в которой были бы закреплены правовые средства, применение и использование которых позволило бы эффективно обеспечить деятельность органов исполнительной власти России. Именно в создании административно-правовой основы реализуются прогностическая и регулятивная функции права, осуществляется их взаимодействие,

1 Комаров С.А.. Малько А.В. Указ. соч. С. 365.

2 Òàì æå.

51

результатом которого становится создание системы правовых норм, которые в состоянии регулировать правовые отношения не только в настоящем, но и будущем.

В.В. Данилейко делает вывод, что «в правовой науке сложилось два подхода к административно-правовому обеспечению деятельности органов исполнительной власти: видовой, когда анализируется обеспечение видов безопасности (экономической, информационной, военной и т.п.), и отраслевой, который рассматривается через призму отраслей права. С учетом преимуществ и недостатков каждого из них… необходим разумный баланс видового подхода, нацеленного на раскрытие сущности процессов, происходящих в рассматриваемой сфере, и отраслевого подхода, позволяющего вычленить юридическую составляющую проблем для создания универсальных правовых механизмов национальной безопасности»1. При административно-правовом обеспечении деятельности органов исполнительной власти приоритет отдается отраслевому подходу. Однако это не умаляет роли видовых подходов, большинство из которых полноценно реализуется в качестве вспомогательных в рамках основного подхода — административно-правового. Это обусловлено тем, что нормы административного права играют важнейшую роль в регулировании общественных отношений в области администра- тивно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти в целом и ее самостоятельных видов.

Большинство авторов, анализировавших содержание понятия «правовое обеспечение», выделяют в нем правотворческую, правоприменительную и правоохранительную составляющие. Это дает основание рассматривать административно-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти как единство осуществляемых уполномоченными субъектами правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности в области ад- министративно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти.

Действие принципа системности на область административноправового обеспечения деятельности органов исполнительной власти 2 позволяет с этих же позиций рассматривать и административ- но-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти, в систему которого входят: субъекты административноправового обеспечения деятельности органов исполнительной вла-

1 Данилейко В.В. Теоретико-правовые проблемы обеспечения национальной безопасности России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 19.

2 Например: Основы обеспечения безопасности России: Учеб. пособие / М.И. Дзлиев, А.Д. Урсул. М., 2003. С. 26—45.

52

сти — государственные органы, негосударственные организации, граждане, реализующие административные меры, направленные на административно-правовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти; нормы административного права, устанавливающие правовой статус субъектов административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти; используемые в ходе административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти формы и методы деятельности, реализации обязанностей и прав субъектов административноправового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, позволяющие решать задачи по административно-правовому обеспечению деятельности органов исполнительной власти страны; возникающие на базе административно-правовых норм отношения между субъектами административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти правотворческого, правоисполнительного и правоохранительного характера.

Особенность правового положения субъектов административноправового обеспечения деятельности органов исполнительной власти состоит в том, что в рамках административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти они в установленных пределах и в рамках предоставленной компетенции реализуют основные функции системы административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, что позволяет говорить о самостоятельных функциях субъектов админист- ративно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти.

Анализ положений национальных законов государств СНГ о безопасности1 позволяет выделить следующие основные функции субъектов административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти: разработка и периодическое уточ- нение концептуальных документов (доктрин, концепций, стратегий и программ) в области административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, планирования и

1 Об основах национальной безопасности Украины: закон Украины от 19 июня 2003 г. ¹ 964-IV // Официальный Вестник Украины. 2003. ¹ 29. Ст. 1433. Ст. 10; О безопасности [Электронный ресурс]: Закон Республики Таджикистан от 28 декабря 1993 г. ¹ 918: по состоянию на 12 декабря 1997 г. Доступ из справ.-правовой системы «СоюзПравоИнформ». Ст. 9; Об органах национальной безопасности Туркменистана: Закон Туркменистана от 12 апреля 1993 г. ¹ 830-XII // Ведомости Меджлиса Туркменистана. 1993. ¹ 4. Ст. 32. Ст. 10; О национальной безопасности: Закон Кыргызской Республики от 26 февраля 2003 г. ¹ 44 // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 2003. ¹ 4. Ст. 196. Ст. 8; и др.

53

осуществления конкретных мер по противодействию и нейтрализации угроз обеспечению деятельности органов исполнительной власти государства; создание нормативно-правовой базы, в том числе и административно-правовой, необходимой для эффективного функционирования системы административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти; совершенствование организационной структуры системы административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти; комплексное кадровое, финансовое, материальное, техническое, информационное и иное обеспечение жизнедеятельности составляющих (структурных элементов) системы административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти; подготовка сил и средств субъектов системы административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти к их применению согласно назначению; постоянный мониторинг влияния на безопасность процессов, происходящих в политической, социальной, экономической, экологической, научно-технологической, информационной, военной и других сферах, религиозной среде, межэтнических отношениях; прогнозирование изменений, происходящих в них, и потенциальных угроз обеспечению деятельности органов исполнительной власти; систематическое наблюдение за состоянием и проявлениями международного и других видов терроризма; прогнозирование, выявление и оценка возможных угроз, дестабилизирующих факторов и конфликтов, причин их возникновения и последствий проявления; разработка научно обоснованных предложений и рекомендаций по принятию управленческих решений в целях защиты национальных интересов государства; предупреждение и устранение влияния угроз и дестабилизирующих факторов на национальные интересы; локализация, деэскалация, урегулирование конфликтов и ликвидация их последствий и влияния дестабилизирующих факторов; оценка результативности действий по обеспечению деятельности органов исполнительной власти и определение расходов на эти цели; участие в двухстороннем и многостороннем сотрудничестве в области административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти; совместное проведение плановых и оперативных мероприятий в рамках международных организаций и договоров в рассматриваемой сфере.

В основных функциях субъектов административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти явно прослеживается реализация прогностической функции права, что проявляется в: закреплении соответствующих полномочий субъектов адми- нистративно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, направленных на получение информации о реальных

54

и потенциальных угрозах безопасности, прогнозирование их изменений и развития; создании административно-правовых условий для осуществления такой деятельности; установлении вариантов деятельности (действий) субъектов в случае получении информации об угрозах административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, а также использования ее результатов.

Необходимость разработки концептуальных положений админист- ративно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти в России и в государствах — участниках СНГ обусловливает выделение его особенностей в современный период. По нашему мнению, ими являются: детерминированность характером конституцион- но-правового развития государства на конкретно-историческом этапе1; направленность на реализацию одной из важнейших функций современного государства — административно-правовое обеспечение общественных отношений2; системный характер, тесная связь с государственным управлением во всех сферах государственной и общественной жизнедеятельности3; государство продолжает оставаться основным системообразующим субъектом административно-правового обеспече- ния; в условиях неустойчивости политической и экономической систем4, неразвитости демократических институтов, слабости гражданского общества; сильное влияние централизации управления в области административно-правового обеспечения; ведущая роль органов исполнительной власти, которые являются составной частью системы исполнительной власти государства, наделены правоустанавливающими, правореализующими и правоохранительными административными

1 Редкоус В.М. Конституционное развитие государств — участников СНГ (в контексте обеспечения национальной безопасности) // 15 лет Конституции Российской Федерации: проблемы теории и практики: Материалы Всерос. науч.- практ. конференции (27—28 ноября, 2008, г. Махачкала). Ч. 2. Махачкала, 2008. С. 90—99.

2 Редкоус В.М. К вопросу об обеспечении национальной безопасности как функции современного российского государства // Право и государство: теория и практика. 2009. ¹ 1 (49). С. 97—100.

3 Так, в п. 7 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года сказано, что «силы и средства обеспечения национальной безопасности сосредоточивают свои усилия и ресурсы на обеспечении национальной безопасности во внутриполитической, экономической, социальной сферах, в сфере науки и образования, в международной, духовной, информационной, военной, оборонно-промышленной и экологической сферах, а также в сфере общественной безопасности».

4 Редкоус В.М. Кризисные явления в государственно-правовой системе Украины и вопросы обеспечения национальной безопасности // Этапы модернизации государственно-правовых систем стран СНГ (опыт, реалии, перспективы): Материалы Междунар. науч.-практ. конференции. Павлодар, 2007. С. 38—43.

55

полномочиями1; большая регулирующая роль принципов администра- тивно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти; усиление роли административно-правовых средств в реализации задач и функций органов безопасности, т.е. органы безопасности наделяются административно-юрисдикционными полномочиями2.

При административно-правовом обеспечении деятельности органов исполнительной власти учитываются также следующие обстоятельства: ведущая роль в руководстве органами исполнительной власти в государствах — участниках СНГ отводится президентской власти; устанавливается обязанность государственных органов, а также предприятий, учреждений и организаций оказывать содействие в осуществлении возложенных на них обязанностей и т.д.

Следует отметить, что рядом юристов в качестве самостоятельного вида административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти выделяется «правовая безопасность». Так, Ю.А. Ершова отмечает, что термин «правовая безопасность» употребляется наряду с другими видами обеспечения деятельности органов исполнительной власти. Право, правотворчество и правоприменение, выступая ключевыми звеньями в механизме административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти, в совокупности образуют самостоятельную специфическую сферу — правовую безопасность. Некоторые авторы выделяют принцип правовой безопасности как самостоятельный принцип права3. А. Лобода в своей работе отмечает, что дальнейшие преобразования в Украине, ее постоянное нахождение на различных стадиях формирования демократического общества обусловлены невысоким уровнем нормативно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти. По его мнению, правовая безопасность — органическая и системообразующая составляющая национальной безопасности, общественная ценность, которая отвечает интересам отдельных граждан, общества и государства, содержание которой состоит в формировании надежных

1 Если применить выводы, изложенные в монографии А.В. Быкова и Т.В. Кикоть-Глуходедовой, к рассматриваемой проблеме, то можно сказать, что органы национальной безопасности «являются силовыми гарантами существующей государственности и законности…». Подробнее см.: Быков А.В., Кикоть-Глуходедова Т.В. Полицейская система современного демократического государства: Монография. М., 2010. С. 12.

2 Редкоус В.М. Институт административной ответственности в обеспечении национальной безопасности (опыт России и государств — участников СНГ) // Право и государство: теория и практика. 2010. ¹ 3 (63). С. 148—151.

3 Ершова Ю.А. Роль суда в системе обеспечения национальной безопасности // Модель общества и национальная безопасность: Материалы Междунар. науч.- практ. конференции. 5 февраля 2010 г. Калининград, 2010. С. 204.

56

(необходимых и достаточных) правовых гарантий для стабильного и прогрессивного функционирования и развития как правовой системы, так и системы административно-правового обеспечения национальной безопасности в целом1.

По нашему мнению, эти выводы важны и для административ- но-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти. Формируемая административно-правовая основа обеспече- ния деятельности органов исполнительной власти, закрепляемые в ней средства обеспечения деятельности органов исполнительной власти должны отвечать требованиям «правового государства», т.е. интересам отдельных граждан, общества и государства, гарантировать соблюдение законности, уважение и соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, гуманизма, эффективности обеспечения деятельности органов исполнительной власти.

Контрольные вопросы

1.Дайте определение органа исполнительной власти и назовите его отличительные признаки.

2.Определите административно-правовые функции Правительства Российской Федерации.

3.Раскройте понятие и определите правовую систему органов исполнительной власти Российской Федерации.

4.Назовите общие и специфические функции органов исполнительной власти.

5.Проанализируйте совокупность имеющихся в юридической литературе подходов к определению понятия «правовое обеспече- ние».

6.Раскройте особенность правового положения субъектов адми- нистративно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти.

1 Лобода А. Щодо визначення поняття «правова безпека» // П³дприºмництво, господарство ³ право. 2010. ¹ 2 (170). С. 10—12.

57

Глава 2

Миграционные службы как субъекты

правовых отношений и их правовой статус

Знать:

•понятие, особенности и структуру правового статуса миграционных служб в процессе исторического развития и на современном этапе;

•соотношение понятий «правовой статус» и «правовое положение» миграционных служб как субъекта административного права;

•правовую природу и классификацию принципов как основу правового статуса миграционных служб;

•пути повышения эффективности деятельности миграционных служб.

Уметь:

•проводить анализ структурных элементов правового статуса миграционных служб;

•раскрыть роль миграционных служб как публичного органа, выполняющего функции государства; его значения в государственном механизме.

Владеть:

•навыками сбора, анализа и оценки информации, имеющей значение для реализации правовых норм, регламентирующих особенности правового статуса миграционных служб.

2.1. Понятие, структура и особенности

правового статуса в современных условиях

Нормы права как социальный регулятор общественных отношений, воздействуя на сознание и поведение людей, определяют деятельность различных органов власти. Между правом как системой и различными субъектами существуют сложные социальные связи, которые законодательно закрепляются государством в форме юридических прав, обязанностей и ответственности, образующих в совокупности правовой статус.

В современном словаре иностранных слов термин «статус» определен как латинское слово, означающее правовое положение, состоянии1.

1 Современный словарь иностранных слов. Толкование, словоупотребление, словообразование, этимология. М.: Вече, 2006. С. 577.

58

Различные науки активно используют термин «статус». К примеру, социология и психология изучают статус лица в обществе, который может означать: а) положение организации в обществе (примеры статусов: консультативный, наблюдателя при международной организации); б) социальную роль человека (примеры статусов: лидер, исполнитель, организатор); в) положение человека в обществе (примеры статусов: высокий, низкий).

Организация труда и информатика изучают статус процесса, который может означать: а) фазу, этап процесса (примеры статусов: инициация, финализация, активация); б) состояние процесса (примеры статусов: приостановленный, активный, фоновый).

Химия — рассматривает статус (лат. nascendi) как состояние выделения, химический термин, обозначающий некоторое состояние вещества в момент его выделения из соединений, при котором вещество часто обладает сравнительно большей энергией к реакциям.

Лингвистика — рассматривает статус как грамматическую категорию имени в афразийских языках, указывающую на то, есть ли у данного имени зависимое.

Экономика — рассматривает статус объекта, который может означать: а) особые состояния объекта (примеры статусов: в залоге, под арестом, уничтожен); б) особые качества объекта (примеры статусов: уникальный, выбранный, отмеченный)1.

Таким образом, статус — это абстрактный многозначный термин, в общем смысле обозначающий совокупность стабильных зна- чений параметров объекта или субъекта. С упрощенной точки зрения статус объекта или субъекта — это его состояние.

В Конституции Российской Федерации2 термин «статус» употребляется девять раз в следующих словосочетаниях: «правовой статус личности» (ст. 64); «статус республики» (ч. 1 ст. 66); «статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» (ч. 2 ст. 66); «статус субъекта Российской Федерации» (ч. 5 ст. 66); «статус столицы» (ч. 2 ст. 70); «определение статуса и защита государственной границы» (п. «и» ст. 71); «Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом» (п. «ж» ст. 83); «статуса и защиты государственной границы Российской Федерации» (п. «д» ст. 106); «об изме-

1 Статус // Википедия [Электронный ресурс]. URL: http//ru. wikipedia. org/wiki//. (дата обращения: 17.06.2010).

2 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года... // СЗ РФ. 2009. ¹ 4. Ст. 445.

59

нении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации» (ч. 1 ст. 137).

Как видно из приведенного перечня, понятие «статус» используется для общей характеристики состояния, положения гражданина (личности), государственного органа в обществе и государстве, административных образований, т.е. субъектов права (субъектов правоотношений), обладающих соответствующими субъективными правами и юридическими обязанностями.

Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации, принимаемые при этом акты или совершенные действия. Такой статус в общем виде принято называть правовым.

Термин «правовой статус» активно используют юридические науки. В них он понимается как установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей.

Правовой статус в нормативном смысле, будучи составной ча- стью системы права, выступает в качестве относительно самостоятельного регулятора общественных отношений.

С помощью данной юридической категории определяются природа, место субъектов права в системе общественных отношений, их права и обязанности по отношению к иным субъектам и т.п.

Âправовой статус входят: а) правосубъектность (в свою очередь, включающая правоспособность, дееспособность и деликтоспособность субъекта); б) установленные законом права и обязанности.

Существует много видов правового статуса: общий, или конституционный, статус человека и гражданина; специальный, или родовой, статус определенной категории граждан; индивидуальный статус, который характеризует пол, возраст, семейное положение; статус иностранцев, лиц без гражданства, лиц с двойным или тройным гражданством; отраслевые правовые статусы; статус физического лица и т.д.

Обычно явление правового статуса исследуется в отраслевых юридических науках. Выделяют конституционно-правовой статус, гражданско-правовой статус, административно-правовой статус и т.д.

Âтеории права правовой статус рассматривается при исследовании правоотношений, при этом выделяется правовой статус субъекта. Наиболее широким он является у граждан и складывается из правосубъектности и конституционных прав и обязанностей, которые по Конституции Российской Федерации составляют основы правового статуса личности и являются действующими непосредственно (гл. 2 Конституции РФ).

60