Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб). Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по сп

Говоря о правовом статусе органа, нужно прежде всего иметь в виду те принципы, которые он вправе и обязан осуществлять независимо от того, насколько они необходимы по существу, в зависимости от направлений деятельности.

Контрольные вопросы

1.Раскройте категорию «правовой статус» — понятие, структуру и особенности.

2.Соотнесите понятия «правовой статус» и «правовое положение» миграционных служб.

3.Назовите основные принципы деятельности органов исполнительной власти на примере миграционных служб.

4.Проанализируйте различия между функциями управления и функциями, возложенными на миграционные службы.

5.Соотнесите внутреннюю и внешнюю деятельность органов исполнительной власти.

6.Раскройте содержание регулятивной и охранительной деятельности органов исполнительной власти.

91

Глава 3

Административно-правовой статус

миграционных служб государств — участников

Содружества Независимых Государств

Знать:

•особенности административно-правового статуса миграционных служб государств — участников СНГ;

•механизм функционирования миграционных служб в рамках сравнительного исследования и на примере отдельно взятого государства;

•порядок реализации административно-правового статуса миграционных служб;

•место и роль миграционных служб в системе публичного управления конкретного государства СНГ.

Уметь:

•проводить системный анализ административно-правового материала деятельности миграционных служб России и СНГ;

•находить нормативные акты и конкретную административ- но-правовую норму, регламентирующую правовой статус миграционных служб.

Владеть:

•юридической терминологией в сфере миграционного права России и СНГ;

•навыками работы с законодательными и другими нормативными правовыми актами, регламентирующими администра- тивно-правовой статус миграционных служб государств — участников СНГ.

3.1. Административно-правовой статус

миграционных служб: понятие и сущность

Административно-правовое регулирование миграционных служб становится важнейшей областью применения сравнительно-правового метода научного исследования. Применение названного метода, как показывают результаты исследований ведущих ученых, переросло рамки национальных правовых систем и привело к формированию целой

92

науки сравнительного правоведения, имеющей свой предмет, методы, задачи и функции1. Без использования достижений сравнительного правоведения невозможно эффективное проведение научных исследований, в том числе и в области миграции.

Важнейшие объективные предпосылки, обусловливающие возможность проведения сравнительно-правового исследования адми- нистративно-правового регулирования статуса миграционных служб государств — участников СНГ, состоят в следующем.

Во-первых, любое современное цивилизованное государство создает и поддерживает на должном уровне систему жизнедеятельности, заботится о ее эффективном функционировании для обеспече- ния суверенитета, территориальной целостности, независимости государства, прав и свобод человека и гражданина, охраны и защиты конституционного строя, материальных и духовных ценностей общества2. Любая система обеспечения национальной безопасности имеет свое организационно-правовое наполнение. Налицо определенная общность действий государств, их органов и иных субъектов по обеспечению безопасности в сфере миграции, объективированная в системе организационно-правовых мер.

Во-вторых, деятельность в сфере миграции связана с выработкой целей, задач и функций, с использованием определенных форм

èметодов их реализации, которые также имеют определенное сходство (например, одной из задач деятельности всех государств является защита государственной тайны; для ее реализации могут использоваться как гласные, так и негласные формы и методы, силы

èсредства).

В-третьих, в условиях глобализации, интернационализации международных экономических, политических, культурных и иных связей происходит взаимодействие правовых систем различных государств. При этом более тесное взаимодействие и взаимопроникновение наблюдается между правовыми системами государств, объединенных в союзы, коалиции и участвующих в деятельности международных организаций ради достижения совместных целей. А.Х. Саидов вполне справедливо выделяет сравнительное изучение законодательства членов региональных международных организаций (СНГ, Совета Европы, Европейского Союза и др.) (региональное

1 См.: Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996.

2 См.: Редкоус В.М. Предпосылки осуществления сравнительно-правового анализа законодательств государств — участников СНГ в области обеспечения национальной безопасности // Журнал российского права. 2007. ¹ 11. С. 91—98.

93

сравнение) в качестве одного из основных направлений проведения сравнительно-правовых исследований в современной России1.

В-четвертых, следует выделить современные тенденции в развитии межгосударственных отношений в рамках СНГ, влияющих на сферу миграции. С одной стороны, продолжают развиваться интеграционные процессы в таких областях, как борьба с преступностью, противодействие террористической деятельности, борьба с незаконной миграцией, а с другой — среди государств СНГ существуют весьма существенные разногласия в определении приоритетов своего развития: на углубление интеграционных отношений со странами Западной Европы через вступление в ЕС, НАТО или на углубление сотрудничества с Российской Федерацией.

В настоящее время государства СНГ являются членами ряда международных организаций: ГУАМ (Грузия2, Украина, Азербайджан и Молдова)3, Единое экономическое пространство (ЕЭП) (Россия, Беларусь, Казахстан, Украина)4 и т.д. Страны ГУАМ в большей степени ориентируют свою политику, в том числе и в сфере обеспечения безопасности, на западные страны, и прежде всего на США. В связи с этим В.Д. Самойлов указывает, что «фактически ряд стран — членов СНГ сегодня оказываются включенными уже больше в той или иной форме в системы обеспечения международной безопасности, ориентированные в конечном счете на США, где возможности влияния России весьма ограниченны»5. Их действия в отношении России зачастую носят конфронтационный характер. Страны ЕЭП в большей степени ориентированы на союз с Россией, что отражается и на их политике в сфере миграции.

Государства СНГ являются членами еще ряда международных организаций, действующих на постсоветском пространстве: Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС)6; Шанхайской

1 См.: Саидов А.Х. Сравнительное правоведение. М., 2006. С. 165—166. 2 В настоящее время Грузия не является государством СНГ.

3 Организация ГУАМ была создана в 1997 г. при участии Грузии, Украины, Молдавии и Азербайджана. Возрождение ГУАМ в 2005 г. связано с «цветными революциями» в Грузии и Украине и сближением руководства Молдавии с «новыми режимами» в этих странах. По сути, воссоздание ГУАМ стало попыткой противостояния влиянию России на постсоветском пространстве.

4 См.: Соглашение о формировании Единого экономического пространства (Ялта,

19 сентября 2003 г.). Российская Федерация ратифицировала Соглашение Федеральным законом от 22 апреля 2004 г. ¹ 22-ФЗ (СЗ РФ. 2004. ¹ 17. Ст. 1589). 5 См.: Самойлов В.Д. Правовые основы обеспечения национальной безопасности: Учеб. пособие. М., 2008. С. 44.

6 См.: Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (Астана, 10 октября 2000 г.). Российская Федерация ратифицировала настоящий Договор Федеральным законом от 22 мая 2001 г. ¹ 56-ФЗ (СЗ РФ. 2002. ¹ 7. Ст. 632).

94

организации сотрудничества1 и ряда других, где роль России в принятии решений является весьма значимой.

В связи с этим членство государств в межгосударственных организациях следует рассматривать как важнейший фактор, влияющий на взаимодействие государств в миграционной политике.

В-пятых, государства СНГ, несмотря на наличие сложностей в межгосударственных отношениях, участие в других межгосударственных организациях, до настоящего времени связаны многочисленными соглашениями в рамках СНГ, которые оказывают определенное влияние на правовые системы названных государств и на проводимую ими миграционную политику. Какая бы ни была политика современной России, мы не сможем самоустраняться от проблем безопасности на постсоветском пространстве. Помимо того что это приграничные территории, за пределам России в ближайшем зарубежье проживают сегодня 25 млн русских, в том числе

âУкраине — 11 млн (22% населения страны), Казахстане — 6 млн (38% населения), Молдавии — 560 тыс. чел.2

Разнонаправленные интеграционные стремления государств — участников СНГ заставляют их обращать внимание на сравнительное правоведение как средство сближения национальных законодательств с законодательствами тех стран, с которыми предполагается установить более тесные взаимоотношения, что находит отражение

âнациональных законодательствах. Так, в Концепции общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза указывается, что цель данной программы состоит в создании «предпосылок к подготовке законодательного поля для вхождения Украины в Европейский Союз»3. Все это должно происходить в том числе и на основе «предварительно проведенного всеобъемлющего сравнительно-правового исследования соответствия законодательства Украины законодательству Европейского Союза». В Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденной указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. ¹ 205, указывается, что ее основной задачей выступает повышение эффективности правового регулирования общественных отношений в целях: защиты прав и свобод личности, государственного суверенитета, нацио-

1 См.: Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества (Шанхай, 15 июня 2001 г.) // Дипломатический вестник. 2001. ¹ 7.

2 См: Андреев М.В. Политико-правовая институциональная система всеобъемлющей и региональной безопасности: Монография. Казань, 2009. С. 211—212.

3 См.: О Концепции общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза: закон Украины от 21 ноября 2002 г. ¹ 228-IV // Ведомости Верховной Рады Украины. 2003. ¹ 3. Ст. 12.

95

нальных интересов и безопасности; приведения национального законодательства в соответствие с общепризнанными принципами международного права; осуществления правовой интеграции национального законодательства с законодательствами других государств, включая унификацию и гармонизацию законодательства Беларуси с законодательствами России, государств — участников Евразийского экономического сообщества, СНГ.

По нашему мнению, о значительном прогрессе в сближении национальных законодательств в области миграции можно говорить лишь применительно к четвертому этапу развития интеграционных процессов.

В государствах СНГ, так же как и в России, достаточно большое значение придается проведению сравнительно-правовых исследований1. Судя по содержанию национальных законодательств государств СНГ, а также зарубежных научных разработок в области миграции, российское законодательство также активно используется зарубежными учеными и практиками2. Внимательное изучение зарубежного научного опыта будет очень полезным для совершенствования как законодательства России, так и национальных законодательств государств СНГ.

Представляется, что основными вопросами, подлежащими срав- нительно-правовому исследованию в сфере правового статуса миграционных служб государств — участников СНГ, являются:

•концептуальные подходы к административно-правовому регулированию правового статуса миграционных служб, находящие свое закрепление в праве, господствующие научные доктрины;

•правовые основы регулирования правового статуса миграционных служб, в первую очередь конституционно-правовые и административно-правовые основы (их предназначение, задачи и функции, принципы деятельности, система и структура, компетенция, взаимодействие с иными субъектами, контроль и надзор за их деятельностью, ответственность органов и должностных лиц); практика реализации норматив-

ных предписаний в сфере миграции.

Взятые в единстве, эти вопросы характеризуют объект сравни- тельно-правовых исследований в сфере административно-правового

1 См.: Савчин М.В. Порiвняльне правознавство: загальна частина: навч. посiбник. Кипв, 2005; Теорiя держави i права: пiдручник / С.Л. Лисенков, А.М. Колодiй, О.Д. Тихомиров, С.В. Ковальський; за ред. С.Л. Лисенкова. Кипв, 2005. С. 356— 428; и др.

2 См. Л³пкан В. Основи права нац³ональноп безпеки // Право Украпни. 2009. ¹ 2. С. 108 и др.

96

регулирования статуса миграционных служб в государствах — уча- стниках СНГ.

Основным предметом применения сравнительно-правового метода исследований в данной области следует признать национальные административные законодательства государств — участников СНГ, т.е. те законы, которые содержат административно-правовые нормы, регулирующие отношения в сфере миграции. В монографии Ю.А. Тихомирова совершенно справедливо отмечается, что «сравнительному анализу подлежат принятые в государствах, входящих в Содружество, нормативные правовые акты (прежде всего законодательные) по одним и тем же или сходным вопросам»1. При этом изучение законодательства с неизбежностью вовлекает в орбиту сравнительно-правового исследования и иные тесно связанные с ним правовые явления: основные концепции и научные понятия; нормативные понятия и термины; источники права; отрасли и подотрасли законодательства; правовые институты, правовые акты, правовые нормы, законодательную технику, правоприменение. Сравнительно-правовое исследование в области обеспечения национальной безопасности предполагает анализ не только законодательств государств — участников СНГ, но и научных работ по этой проблеме, где дается анализ правовых явлений, связанных с законодательством.

Ю.А. Тихомиров также отмечает, что в прикладном сравнитель- но-правовом анализе допускается немало ошибок как познавательных, так и политико-юридических2. К наиболее типичным из них он относит: механическое привнесение в российское… право процедур управления, которые приложимы к органам иностранных государств с иной компетенцией; сопоставление норм, актов, институтов без учета общей системы национальных законодательств, конкретно-исторических процессов и ситуаций разных стран; игнорирование национальной специфики юридического мышления и правовой культуры, традиций; лоббирование механического заимствования норм извне и ряд других.

Определим возможности применения результатов сравнительноправового исследования. В наиболее общем виде они, по мнению Ю.А. Тихомирова, могут быть применены: в процессе законотвор- ческой деятельности; в толковании законов; в правоприменительной практике; в научных исследованиях; образовании кадров; дея-

1 См.: Методические рекомендации по сравнительному анализу законодательств государств-участников СНГ // Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. С. 409—415.

2 См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 100.

97

тельности международных организаций и межгосударственных объединений и т.д.1

Âправоприменительной практике очень важно четкое правовое регулирование организации координации деятельности и взаимодействия миграционных служб государств — участников СНГ по противодействию незаконной миграции.

Âнаучных исследованиях результаты сравнительно-правового исследования могут использоваться для конкретизации содержания таких фундаментальных для конституционного права, административного права, общей теории обеспечения национальной безопасности понятий, как «миграция», «миграционные процессы», «миграционные службы».

Таким образом, административно-правовое регулирование правового статуса миграционных служб — важнейшая область применения сравнительно-правового метода научного исследования. Относительная схожесть правовых систем государств СНГ на первое место выдвигает нормативный способ проведения сравнительноправовых исследований в сфере миграции, при котором сравниваются сходные правовые нормы, институты, законодательные акты. Однако по мере возрастания различий между правовыми системами государств — участников СНГ, их большей интеграции с иными правовыми системами будет повышаться и роль функционального способа сравнения, при котором исследуются правовые средства и способы решения сходных или одинаковых правовых проблем в сфере миграции. Сравнительно-правовой анализ административноправового обеспечения регулирования статуса миграционных служб может многое дать как для теории, так и для практики правового регулирования общественных отношений в данной важнейшей области государственного управления.

Административно-правовой статус миграционных служб — это, прежде всего, их статус (положение) в системе функционирующей исполнительной власти.

Так, следует учитывать, что в системе федеральных органов исполнительной власти России миграционная служба имеют статус федеральной службы, которая в соответствии с п. 4 указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. ¹ 314 является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правопри-

1 См.: Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. С. 49.

98

менительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции1.

Основными задачами ФМС России являются:

•реализация общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;

•совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;

•производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;

•осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации;

•оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

•осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

•осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;

•разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресече-

нию незаконной миграции и др.

Схожие задачи возлагаются и на миграционные службы других государств. Таким образом, миграционную службу можно определить как организацию, образованную в установленном порядке и в определенной нормативными правовыми актами форме, которая, будучи частью государственного аппарата, имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию специального, правоохранительного и исполнительно-распорядительного характера, которую реализует в установленных формах и при помощи определенных методов; она комплектуется отвечающими предъявляемым к службе в ней требованиям гражданами, наделена правом выступать по поручению государства; ее деятельность направлена

1 См.: указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. ¹ 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» (в ред. от 31 октября 2009 г.).

99

на реализацию важнейшей функции современного государства — формирование государственной миграционной политики.

Сравнительно-правовой анализ показывает, что в качестве субъектов административного права миграционные службы в различных государствах выступают в основных правовых отношениях при осуществлении контрольных и надзорных полномочий в сфере миграции применении мер административного принуждения, в том числе административно-юрисдикционного характера, в процессе организации и обеспечения функционирования режима государственной службы, при рассмотрении обращений граждан и юридиче- ских лиц и т.д. При этом в качестве одной из основных тенденций совершенствования правового статуса миграционных служб как в России, так и в ряде зарубежных государств следует выделить обусловленное их предназначением, решаемыми задачами и функциями расширение внешних административных полномочий.

Основные элементы административно-правового статуса (положения) миграционных служб, как и других органов власти, уже рассматривались в юридической литературе1. Обобщив имеющиеся точки зрения и подходы ученых, можно выделить следующие элементы: место органа в системе органов исполнительной власти, его назначение и правовые основы деятельности; цели, принципы, задачи и функции (основные направления деятельности), структуру органа; компетенцию органа; взаимодействие с иными государственными органами для решения поставленных задач в сфере миграции; контроль и надзор за деятельностью органа исполнительной власти, его должностных лиц и сотрудников; ответственность органа исполнительной власти, его должностных лиц и сотрудников; правовой режим прохождения государственной службы2. Данная последовательность элементов характерна и для ад- министративно-правового статуса (положения) миграционных служб.

Вопрос о компетенции и сегодня остается дискуссионным; его рассмотрению посвящены научные работы Б.М. Лазарева, Ю.А. Тихомирова, С.В. Аленкина, В.В. Данилевича, М.Л. Тюркина,

Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998. С. 147—148; Основы органов государственной власти России: Учеб. пособие. М., 2008. С. 177—242; и др.

2 См.: Административное право Российской Федерации: Учебник / В.Я. Насонов, В.А. Коньшин, К.С. Петров, В.М. Редкоус. М., 2003. С. 30.

100