Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб). Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по сп

•контроль — деятельность по соотнесению состояния объекта с целью воздействия1.

Изучение практики показывает, что все общие функции управления действуют в любой социально-экономической системе, в любой сфере общественной жизни. Важнейшей задачей при этом остается обеспечение соподчиненности функций и целей. Отсутствие данного подхода может привести к столкновению интересов в процессе управления. Функции, образующие управленческий цикл, проявляются в пределах определенного пространства и временного периода. Эффективность их проявления в процессе управления зависит как от внутренних факторов — состава и структуры органов управления, так и от влияния окружающей их внешней среды2.

Специфические функции управления — это функции, связанные с видами управленческой деятельности и зависящие от особенностей объектов управления. Это своего рода рабочий инструмент осуществления общих функций. Специфические функции подвижны; с изменением социально-политических условий, места и роли государства в обществе они расширяются или сужаются в зависимости от общественных потребностей и возможностей государства.

А.В. Новиков предлагает иную классификацию социальных функций правоохранительной службы, выделяя функции:

•корректировки;

•предупреждения;

•правоохраны;

•повышения эффективности управления;

•обеспечения эффективного использования государственных средств.

По его мнению, функция корректировки в наибольшей степени проявляется в контрольной деятельности правоохранительных органов. Контроль представляет собой работу по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям — законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д., выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования.

Функция предупреждения (превенции). Важной предпосылкой развития и основой укрепления эффективности контрольной деятельности является профилактическая работа по предупреждению правонарушений. Цель профилактики — выявление причин и условий со-

1 См.: Новиков А.В. Функции контроля в системе государственной службы. 2 См.: Атаманчук Г.В. Общая теория управления. С. 19.

31

вершения правонарушений и их последующее устранение в целях недопущения противоправных действий, снижения их уровня.

Функция правоохраны. Контрольная деятельность в процессе государственного управления в значительной мере является правоохранительной, хотя и не сводится только к ней. Как средство обеспечения законности, эта функция направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях, и связана с привлечением их к юридиче- ской ответственности, а также применением к этим субъектам мер воздействия.

Функция повышения эффективности управления. Сущность данной функции заключается в анализе причин, отклонений, выявленных при осуществлении контрольной деятельности, и формировании на его основе предложений по совершенствованию самой системы управления в целях не только предотвращения возможности отклонений в дальнейшем, но и формирования условий для повышения эффективности деятельности системы управления в целом.

Функция обеспечения эффективного использования государственных средств сводится к анализу правомерного распределения и целевого использования государственных материальных и иных ресурсов.

Если обратиться к другой точке зрения, то В.И. Шкатулла выделяет следующие функции, которые решаются с помощью контроля исполнения1.

По его мнению, диагностическая функция — главная, ведущая функция контроля. Какие бы задачи ни ставились перед органами, в любом случае сначала нужно представить себе подлинное состояние дел, т.е. поставить диагноз.

Функция обратной связи — без нее руководитель лишается возможности оказывать влияние на ход работы.

Ориентирующая функция контроля — проявляется в том, что те вопросы, которые чаще контролируются руководителем правоохранительного органа, как бы сами собой приобретают особое значе- ние в сознании исполнителей, направляют их усилия в первую оче- редь на объект повышенного внимания руководителя.

Стимулирующая функция — близка к ориентирующей, но с ней не совпадает. Если ориентирующая функция контроля при умелом руководстве держит в поле зрения всю работу, то стимулирующая нацелена на вовлечение в процесс труда всех имеющихся ресурсов.

Координирующая функция связана с теми уточнениями, которые вносятся в решения на основе материалов контроля; педагоги-

1 Шкатулла В.И. Настольная книга менеджера по кадрам. М., 1998. С. 108.

32

ческая функция контроля, если он построен умело, порождает у исполнителей побуждение к добросовестному труду.

Таким образом, подавляющее большинство авторов рассматривают преимущественно лишь контрольно-надзорную функцию. Однако эта функция, с нашей точкой зрения, представляет собой продолжение иных функций, в частности интегративной.

Если обратиться к теории административного права, то, по нашему мнению, речь может идти также и о таких социальных функциях, как описательная, эвристическая, организационная, модернизационная и т.д.

Описательная функция заключается в том, что деятельность органов исполнительной власти связана с фиксацией в служебных и иных правоустанавливающих документах конкретных правовых явлений, процессов и фактов. Решение органа должно основываться на всестороннем, объективном и полном исследовании обстоятельств.

В эвристической функции выражается сущность поисковой твор- ческой деятельности работников исполнительной власти.

Организационная функция заключается в создании эффективных схем управления, направленных на улучшение деятельности органов исполнительной власти.

Организационно-правовая функция выражается в подготовке уче- ными-юристами и практическими работниками конкретных проектов нормативных актов в сфере совершенствования основ исполнительной власти, предложений по совершенствованию уже существующих актов и т.п.

Модернизационная функция органов исполнительной власти обусловлена тем, что любую практическую деятельность необходимо рассматривать в виде определенного духовного продуктами и технологий и т.д.

Необходимо понимать, что органы исполнительной власти ответственны не только за установление и наказание виновных лиц, но и за последующее их поведение. Поэтому реабилитационная политика должна рассматриваться как составная часть их деятельности в составе единого социального процесса.

Мировоззренческая функция заключается в том, что длительная работа в системе исполнительной власти вырабатывает определенное отношение к общественным явлениям и социальным институтам.

Интеграционня функция органов исполнительной власти направлена на взаимодействие с государственными органами и социальными институтами, институтами гражданского общества, а также на исследование результатов междисциплинарных исследований в науке и во взаимодействии с органами исполнительной власти других государств.

33

Все большее значение в практической деятельности занимают исследования на основе глубокой и всесторонней разработки проблем, что требует использования данных экономических, психологи- ческих, биологических, социологических и других отраслей знания.

Необходимо отметить и остановиться на таких функциях, как экономическая, общесоциальная, контрольная и др. Экономическая функция отражает активную роль органов исполнительной власти по отношению к одному из главнейших детерминирующих его факторов — экономической системе общества.

Суть политической функции заключается в том, что органы исполнительной власти, выполняя возложенные на них задачи по соблюдению законности, поддерживают и охраняют политическую систему общества, основные политические институты, институты гражданского общества. Политическая функция основана на неприкосновенности конституционного строя, защите прав и свобод человека и гражданина, суверенитете и федерализме.

В общесоциальной функции проявляется сама сущность деятельности органов исполнительной власти как направленной на защиту идей социальной справедливости, свободы и гуманизма а также на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие че- ловека. К числу социальных относится и идеологическая функция.

Совместно с другими общественными институтами система исполнительной власти воспитывает определенное отношение к праву у граждан и юридических лиц, воздействует в той или иной форме на основные жизненные позиции людей, их взгляды, убеждения, установки, ценностные ориентиры. Пропаганда, популяризация правовых знаний, разъяснение основ юридической политики, содержания конкретных правовых актов были и остаются важнейшей задачей правоохранительных органов.

Контрольную функцию в социальном плане следует отделять от контрольной функции в правовом смысле, хотя они и находятся в тесной взаимосвязи. Различие определяется деятельностью, которую правоохранительные органы реализуют в конкретном случае осуществления своего контроля. Если речь идет о контроле за соблюдением узкоспециализированных отраслевых актов, то этот контроль носит правовой характер. Когда речь идет о соблюдении норм, затрагивающих широкий спектр отношений, — правовых, социальных, экономических, политических, — контроль носит социальный характер и реализуется в ходе осуществления социальных функций органов исполнительной власти1.

1 См.: Административное право России / Под ред. В.Я. Кикотя и др. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. С. 23—29.

34

Хотелось бы затронуть еще ряд управленческих функций в деятельности исполнительной власти, таких как прогнозирование, планирование, руководство, контроль, координация и др.

Прогнозирование — научное предвидение вероятного развития, исхода и результатов каких-либо событий и процессов. Роль прогнозов непрерывно возрастает. Они позволяют как бы заглянуть в будущее и тем самым придают всему управлению большую научную обоснованность и перспективность.

Планирование — определение целей, задач, пропорций, темпов, этапов, конкретных показателей и сроков достижения тех или иных результатов (экономических, социальных, оборонных и иных).

Далее можно назвать функцию формирования или организации системы государственного управления. Она включает в себя создание, упразднение, слияние и разделение органов, определение их подчиненности, прав, обязанностей и ответственности, структуры, штатов личного состава.

Конституция Российской Федерации (ст. 35) закрепляет, что «нормы права предусматривают прежде всего свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности». Перечень их, однако, не является исчерпывающим — можно заниматься и другими видами такой деятельности, если на то нет запретов в законодательстве; запреты же должны быть определены исчерпывающим образом и устанавливаются в целях охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и исходя из других интересов государства.

Следующую функцию — руководство — можно охарактеризовать как воздействие на само содержание деятельности управляемых путем определения основных текущих задач и направлений в рамках плана. Это более сильное, чем регулирование, влияние на деятельность объектов управления.

Далее нужно назвать согласование действий предприятий, уч- реждений, организаций и органов, направленных на решение ка- ких-либо общих задач, т.е. координацию. Ее возрастающая роль определяется углубляющейся дифференциацией многих процессов, происходящих в обществе, при необходимости решения все большего числа комплексных проблем.

По мнению Б.М. Лазарева, к числу основных функций управления нужно отнести учет — выработку и фиксацию в количественной форме промежуточных и итоговых данных о наличии, каче- стве и расходе ресурсов (людских, материальных и денежных), о ходе и результатах выполнения планов и других управленческих решений, о наличии и движении документов. Государство обладает

35

и распоряжается огромными ресурсами, осуществляет руководство экономическим и социальным развитием. Этим обусловлена огромная важность учета, который необходим для анализа происходящих процессов и принятия не только плановых, но и других управленческих решений.

Контроль как управленческая функция имеет своим непосредственным назначением установление соответствия или несоответствия фактического состояния и деятельности управляемых заданному им состоянию (а оно определяется директивными установками, нормативными актами, планами и разовыми заданиями). По результатам проверок устраняются отклонения управляемого объекта от заданного состояния или корректируются решения, определяющие это состояние.

Современный этап качественного преобразования многих сторон жизни общества предполагает принятие государственных решений, отражающих курс на улучшение создания условий, обеспечи- вающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции Российской Федерации). Контроль служит важным инструментом реализации этих решений, т.е. преодоления косности, консерватизма, инерции мышления, приверженности к устаревшим формам и методам работы, орудием борьбы со всякого рода негативными явлениями.

Функции управления тесно связаны, переплетаются и накладываются друг на друга, образуя порой сложные процессы, являющиеся движущими причинами действий всех органов власти, и в первую очередь исполнительной.

1.4. Понятие и сущность

административно-правового обеспечения деятельности

органов исполнительной власти

Понятия «правовое обеспечение» и, как его разновидность, «ад- министративно-правовое обеспечение» все шире используются как российскими учеными1, так и учеными государств — участников

1 Например: Кардашевский В.В. Административно-правовое и организационное обеспечение исполнения управленческих решений штабными подразделениями органов внутренних дел (по материалам Главного управления внутренних дел г. Москвы): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005; Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 11; и др.

36

ÑÍÃ1. Данные понятия применяются и в научных исследованиях в области административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти2. В частности, Н.И. Рыжак отмечает, что «правовое обеспечение национальной безопасности — исклю- чительно сложная категория»3. Однако определения данных понятий до настоящего времени остаются слабо разработанными, а их использование в юридической науке и практике ограниченно. Так, В.В. Кардашевский справедливо отмечает, что анализ научных трудов и нормативных правовых актов, посвященных проблемам управления, позволяет говорить о том, что точной формулировки понятия «административно-правовое обеспечение» на данный момент не существует4. Отсутствие единства мнений ученых в отношении содержания понятия «административно-правовое обеспече- ние» закладывает противоречивость в предлагаемые научные определения данного понятия.

Сегодня определение административно-правового обеспечения дается через слово «обеспечение». Рассмотрим лексическое значе- ние данного слова.

Слово «обеспечение» производно от слова «обеспечить», что в русском языке значит: «1) снабдить чем-нибудь в нужном количестве…; 2) предоставить достаточные материальные средства к жизни…; 3) сделать вполне возможным, действительным, реально выполнимым; 3) оградить, охранить кого (что) от кого (чего)…»5. Ëåê-

1 Андр³йко О.Ф. Правове забезпечення процедур державного контролю у сфер³ виконавчоп влади: зб³рник наукових праць УАДУ при Президентов³ Украпни / за заг. ред. В.I. Лугового, В.М. Князева. Вип. 2: у 2 ч. Ч. 2. Ки¿в: Вид-во УАДУ, 1999. С. 297—302.

2 Беров Р.В., Лаптинсая С.В. Теоретические проблемы правового обеспечения экономической безопасности государства. М., 2009; Карданов В.З. Правовое обеспечение экономической безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2004; Кисляковский А.В. Административно-правовое обеспечение информационной безопасности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Полякова Т.А. Правовое обеспечение информационной безопасности при построении информационного общества в России: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008; Редкоус В.М. Особенности административно-правового обеспечения национальной безопасности в современных условиях // Закон и право. 2010. ¹ 8. С. 107—110; Щербаков Д.А. Правовое обеспечение пограничной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005; и др.

3 Рыжак Н.И. Правовое регулирование деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография. 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. С. 117.

4 Кардашевский В.В. Указ. соч. С. 79.

5 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. М.: Азбуковник, 1999. С. 427.

37

сический анализ слов «обеспечение», «обеспечить» позволяет сделать вывод, что термин «обеспечение» обладает следующими характеристиками: выражается в определенной связи между субъектом обеспечения (т.е. тем, кто обеспечивает) и объектом обеспечения (т.е. тем, кого (что) обеспечивают); является самостоятельным видом деятельности, имеющим цель, задачи, принципы, субъектный состав, формы и методы осуществления; способствует осуществлению иных видов деятельности, в том числе более высокого порядка; тяготеет к термину «гарантии», что в русском языке означает «ручательство, порука в чем-либо, обеспечение»1; обладает способностью охранять (ограждать) объект обеспечения от наступления определенных последствий, в том числе и неблагоприятных. Важность самой связи между субъектом обеспечения и объектом обеспечения, а также возникающих при этом общественных отношений для государства и общества приводит к тому, что эта связь приобретает нормативный правовой характер, а соответствующие отношения подлежат нормативному правовому регулированию и становятся правовыми.

Рассмотрим опыт нормативного закрепления понятий «обеспе- чение», «правовое обеспечение», «административно-правовое обеспечение».

В Конституции РФ2 понятие «правовое обеспечение» не используется, а само слово «обеспечение» употребляется в различных словосочетаниях, многие из которых непосредственно связаны с административно-правовым обеспечением деятельности органов исполнительной власти, например: «Российская Федерация обеспе- чивает целостность и неприкосновенность своей территории» (ч. 3 ст. 4); «права и свободы человека и гражданина могут быть ограни- чены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55); «в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия» (ч. 1 ст. 56). С использованием слова «обеспечение» формули-

1 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 126.

2 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с учетом поправок, внесенных федеральными конституционными законами о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. ¹ 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. ¹ 7-ФКЗ // СЗ РФ. 2009. ¹ 4. Ст. 445.

38

руется ряд задач Правительства Российской Федерации, закрепленных в ст. 114 Конституции РФ.

Все это говорит о том, что термин «обеспечение» в Конституции РФ преимущественно является составной частью конституционных норм-правил, устанавливающих полномочия государства и его высших должностных лиц, органов государственной власти по решению стоящих как общих, так и конкретных задач государственного управления, т.е. характеризует «деятельностную» сторону государственного управления; связан с гарантированностью правовых статусов субъектов (например, граждан), созданием условий для деятельности органов государственной власти; характеризует деятельность исполнительной власти и ее органов, используется в определении задач органов исполнительной власти (например, Правительства Российской Федерации); непосредственно связан с деятельностью субъектов по обеспечению как национальной безопасности в целом, так и ее отдельных видов (например, экологиче- ской безопасности).

Термин «обеспечение» активно используется и в российском законодательстве в области административно-правового обеспечения безопасности органами исполнительной власти. Так, Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. ¹ 390-ФЗ «О безопасности»1 использует понятия, включающие слово «обеспечение», такие как: «основные принципы обеспечения безопасности» (ст. 2); «содержание деятельности по обеспечению безопасности» (ст. 3); «правовая основа обеспечения безопасности» (ст. 5), и ряд других. Есть примеры использования термина «правовое обеспечение» в российском законодательстве2, однако это нельзя назвать общепринятым.

Более активно термин «правовое обеспечение» применяется в подзаконных нормативных правовых актах, в том числе ведомственных. Именно здесь появляется различие подходов к определению содержания данного понятия.

Термин «правовое обеспечение» достаточно часто встречается в разнообразных государственных программах. Например, одноименный раздел содержит Федеральная миграционная программа3, ãäå

1 О безопасности: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. ¹ 390-ФЗ // СЗ РФ. 2011. ¹ 1. Ст. 2.

2 Например: О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами [Электронный ресурс]: Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. ¹ 1490-I: по состоянию на 2 февраля 2006 г. Доступ из справ.- правовой системы «Гарант».

3 О Федеральной миграционной программе [Электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. ¹ 1668: по состоянию на 13 июня 1996 г. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

39

намечены: приоритеты совершенствования правовой основы в области миграции, цели разработки законодательства в области миграции; предусматриваются перспективные формы взаимодействия субъектов отношений в области миграции, принятие соответствующих организационных мер; основные направления правового регулирования проблем миграции, базирующиеся на нормах международного права. Стратегия административно-правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации до 2020 г. не использует термин «правовое обеспечение»1, оперируя при этом понятием «нормативные правовые основы реализации Стратегии». Анализ содержания программных и концептуальных документов в сфере государственного управления показывает, что содержание понятия «правовое обеспечение» во многом зависит от характеристик объекта, на которое оно направлено.

В ведомственных нормативных актах правовое обеспечение называется в качестве функции уполномоченных подразделений того или иного федерального органа исполнительной власти2 либо связывается с самостоятельной сферой деятельности федерального органа исполнительной власти в целом3. Регламент Федеральной службы безопасности Российской Федерации4 термином «правовое обеспечение» не оперирует, хотя и содержит целый ряд положений, охватываемых данным понятием.

Термин «правовое обеспечение» используется в правовых актах государств — участников СНГ. Например, в Концепции админист-

1 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. ¹ 537 // СЗ РФ. 2009. ¹ 20. Ст. 2444.

2 Об утверждении Квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по должностям государственной гражданской службы Российской Федерации в органах наркоконтроля: приказ Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков от 31 октября 2006 г. ¹ 370 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. ¹ 50. В данном приказе речь идет о правовых подразделениях органов наркоконтроля и подразделениях, осуществляющих функции правового обеспечения.

3 Об утверждении Регламента Министерства транспорта Российской Федерации: приказ Минтранса России от 3 марта 2006 г. ¹ 27 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. ¹ 19. В данном приказе определены полномочия должностных лиц министерства в области правового обеспечения (п. 7.40—7.51.2).

4 Об утверждении Регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации: приказ ФСБ России от 18 сентября 2008 г. ¹ 464 // Рос. газета. 2008. 10 окт.

40