Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб). Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по сп

замыкается в пределах правовых эталонов. Поэтому возможно поведение, которое основано на иной нормативной ориентации. Лич- ность может избрать нормы, противоречащие требованиям, заклю- ченным в обязанности. Так, в Конституции Российской Федерации, в ст. 2, провозглашается обязанность государства признавать и защищать права и обязанности человека и гражданина1. Однако в любом государстве, как и в Российской Федерации, есть еще лица, которые нарушают трудовую дисциплину. В этом случае выбор делается на ориентацию на негативные антисоциальные стандарты; он определяется уровнем сознания личности, ее деформированными представлениями о жизненных ценностях. Но при таком выборе реализуется свобода. Поэтому при оценке свободного выбора следует учитывать состояние воли, определяемое ее ценностными ориентациями. Отрицание свободы за противоправным поступком делало бы невозможной постановку вопроса об ответственности за свои действия.

Все сферы действия правового статуса в единстве прав и обязанностей — это «пространство свободы», основанное на свободе выбора и ответственности перед обществом и своими гражданами.

По мнению С.С. Алексеева, позитивная ответственность личности приобретает особое значение. Это объясняется как природой общества, характером регулируемых общественных отношений, так

èвозрастанием нравственных начал образа жизни. Возрастание социальной ответственности обусловлено расширением ее свободы, ростом сознания, упрочением моральных принципов, глубокой заинтересованностью в активном участии во всех делах общества и государства. Сознание и чувство ответственности личности за свои поступки, а коллективов — за существующую в них моральную атмосферу, нравы — суть активной нравственной позиции2. Поэтому возрастание социальной ответственности порождается подлинным народовластием, моральным прогрессом общества, раскрывающим творческие помыслы на модернизацию государства.

Âобществе социальная ответственность — это ответственность не только перед государством, но и перед гражданами. Взаимная ответственность друг перед другом создает социальные связи, обеспечивающие прочный правопорядок в обществе.

Таким образом, права, обязанности и ответственность выражают объективную необходимость определенных эталонов поведения

èих выполнения в соответствии с интересами общества. Руководствуясь этими интересами, государство требует выполнения обязан-

1 См. ст. 2 Конституции Российской Федерации.

2 См.: Анисимов С.Ф. Мораль и поведение. М., 1979. С. 128—129.

71

ностей и определяет запреты, связанные с ненадлежащим использованием прав и свобод, противоречащим интересам общества и государства, правам других лиц. Такие ограничения указаны в ст. 15 и 19 Конституции РФ и конкретизированы в текущем законодательстве.

Âюридической науке сложилась точка зрения, что право является не только орудием целесообразного и эффективного осуществления государственных функций, но и надежным средством целесообразной и эффективной организации самой государственной власти, что нормы, очерчивающие компетенцию органов государства, являются нормами правовыми1.

Устанавливая компетенцию органов государственного управления, государство посредством правовых норм регулирует отношения трех видов: во-первых, постоянно длящиеся отношения между государством и его органами; во-вторых, отношения между органами управления и управляемыми объектами; в-третьих, отношения между органами управления и другими органами государства, между различными органами управления.

Компетенция органов государственного управления устанавливается нормами не только конституционного и административного права, но и других отраслей права: гражданского, финансового, трудового и т.д.

Главный элемент правового статуса государственных органов, определяющих его роль и назначение в системе соответствующих органов, — компетенция. Это относится и к правовому статусу должности, так как должностные полномочия выступают составной частью компетенции органа.

Âнастоящее время существуют различные мнения о том, что представляет собой компетенция государственного органа. Все авторы единодушно понимают под ней права и обязанности, а в числе прочих составляющих указывают следующий круг подведомственных данному органу вопросов: задачи, поставленные перед органом, возложенные на него функции, территория его деятельности, ответственность.

Мы разделяем точку зрения Б.А. Страшуна, согласно которой компетенция государственного органа включает функции и конкретные полномочия (права и обязанности) в отношении определенных предметов ведения. Что же касается функций, то следует подчеркнуть, что любая функция подчинена цели, работает на нее (не случайно иногда допускается смешение понятий «задача» и

1См.: Алексеев С.С. Социальная ценность права в обществе. М.: Юридическая литература, 1971. С. 181.

72

«функция»). Определение функций, вытекающих из задач, стоящих перед государственном органом, представляет собой достаточно сложную проблему. Общие функции наполняются конкретным содержанием, трансформируясь в специальные (специфические) функции, свойственные соответствующему органу государственной власти.

Мы поддерживаем позицию Б.М. Лазарева, который считает, что компетенция органа может очерчиваться путем указания на функции, возложенные на него применительно к той или иной сфере деятельности. Причем в этом случае у органов возникают права и обязанности возлагать указанные функции. Следовательно, речь идет о способе нормативного закрепления компетенции; суть

ååодна и та же — права и обязанности1.

Âкачестве еще одного элемента компетенции можно рассматривать права и обязанности органа по выполнению своих функций в отведенных ему территориальных пределах. Они составляют, как указывается в периодической литературе, «территориальную компетенцию». Кроме того, поскольку действия государственных органов носят в той или иной мере властный характер, законодательство детально закрепляет формы и порядок осуществления возложенных на орган функций.

Âрезультате выделяется еще один элемент компетенции, в которой входят «конкретные полномочия». При этом необходимо, чтобы они были четко «расписаны» по всем функциям2. Компетенция государственного органа, отмечает А.Ю. Якимов, реализуется в его актах и действиях. Их характеристика содержится в нормах конституционного права. По этому поводу Б.А. Страшун пишет: «Права и обязанности (т.е. полномочия) государственных органов, как часть их правового статуса, определяются конституциями и законами».

Б.А. Страшун, Н.А. Сахаров, О.В. Шуваев, исследуя данную проблему в качестве важнейшего элемента правового статуса, выделяют порядок его формирования, который чаще всего представляет собой избрание или назначение; возможны и некоторые иные способы.

Говоря об элементах правового статуса органа исполнительной власти, мы должны подчеркнуть, что ряд авторов выделяют и другие элементы статуса: порядок его работы (процедуры), роль и природу власти в системе государственных органов, компетенции.

Компетенция каждого органа исполнительной власти производна прежде всего и главным образом от компетенции того государст-

1 См.: Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 63—64.

2 См.: Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 23—24.

73

ва, чьим органом является данный орган управления. Этот момент четко отражен в действующей Конституции. Так, в ст. 71 Конституции РФ сказано, что в ее ведении находятся: принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением и т.д.

По мнению А.С. Якимова, производность полномочий органов от компетенции государства имеет несколько видов. Иногда действия органа рассматриваются как действия самого государства, от имени которого орган непосредственно выступает. Однако чаще всего полномочия органа лишь проистекают из компетенции соответствующего государства, конкретизируя и детализируя ее. Наконец, органы управления могут иметь полномочия, не вытекающие непосредственно из полномочий соответствующего государства, а лишь необходимые как условие успешной реализации последних. Это связано с тем, что компетенция государства реализуется усилиями многочисленных его органов, и нужно наладить такое их взаимодействие, которое способствовало бы наилучшему осуществлению компетенции соответствующего государства.

Поскольку компетенция органа исполнительной власти устанавливается государством путем издания юридических норм, оно предстает перед нами как явление «не только государственновластное», но и юридическое. Орган вправе и обязан выполнять ту деятельность, которая на него возложена государством; он не может уклоняться от реализации своей компетенции. Органы и должностные лица несут юридическую ответственность перед государством, а в ряде случаев и перед «управляемыми объектами» за ненадлежащее выполнение компетенции1. Орган управления не вправе передавать, даже частично, свою компетенцию другому государственному органу, если, конечно, иное специально не предусмотрено правовыми нормами или не вытекает из места этого органа в общей системе органов государства. Вышестоящий орган не должен подменять нижестоящие, поскольку это нарушает и его и их компетенцию2.

Устанавливая компетенцию того или иного органа управления, государство уполномочивает его на совершение определенных действий и вводит его деятельность в определенные рамки.

На практике (это актуально и в настоящее время) принцип инициативного и ответственного управления нередко нарушается и сейчас. Это выражается, во-первых, в том, что работники органа уклоняются от решения вопросов, отнесенных к его компетенции,

1 См.: Административное право: Учебник / Под ред. С.С. Студенкина. М.: Госюриздат, 1962. С. 9.

2 Ñì.: ÑÏ ÑÑÑÐ. 1967. ¹ 17. Ñ. 116.

74

боясь взять на себя ответственность или не желая утруждать себя той или иной «обременительной» управленческой функцией, и, вовторых, в том, что вышестоящие органы берут на себя решение вопросов, отнесенных к ведению нижестоящих инстанций, тем самым подменяя их, принижая их самостоятельность и инициативу, при- учая к безответственности. Все это мешает налаживать четкую работу аппарата, а с юридической точки зрения является нарушением законности1.

Вышестоящие органы должны уважать самостоятельность нижестоящих и не вправе запрещать им пользоваться правами, входящими в компетенцию последних. Давая задания нижестоящим органам, они обязаны руководствоваться правовыми нормами не только о своей компетенции, но и о компетенции этих нижестоящих органов государственной власти2.

Рассматривая правовой статус, очень важно уяснить связанные с ним правовые категории, и в первую очередь категорию «государственная власть». Здесь следует отметить, что при определении правового статуса категория «государственная власть» относится к категориям функционального ряда, фиксирующим те или иные стороны деятельности социальных субъектов, не касаясь характеристики самих этих субъектов. Государственная власть — это функция, суть которой состоит в публичном властвовании, осуществлении публично-властного управления. Эта деятельность имеет четко заданные пределы, определяющиеся их компетенцией.

Деятельность облаченного властью субъекта осуществляется в нормативно заданном порядке. Эта деятельность процессуальна.

Категорию «государственная власть в субъектах РФ», содержащуюся в ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, принято трактовать в привязке к ст. 3 Конституции, в которой установлено, что государственную власть в субъектах РФ вправе осуществлять не только органы государственной власти, но и население (народы) соответствующих субъектов посредством институтов прямой демократии (выборы, референдум). Они в первую очередь являются носителями государственной власти субъектов РФ. Однако формула ч. 2 ст. 11 Конституции РФ отнюдь не означает, что государственную власть в субъектах РФ не могут осуществлять органы власти Российской Федерации. Иное противоречило бы принципу государственного суверенитета (ст. 3, 4 Конституции РФ).

1 См.: Тихомиров Ю. Структура управления, его эффективность // Правда. 1971. 10 сент.; и др.

2 См.: Мамутов В.К. О соотношении понятий компетенции и правоспособности государственных хозяйственных органов // Правоведение. 1965. ¹ 4. С. 62.

75

Еще в дореволюционный период развития российского государства Н.М. Коркунов обращал внимание на то, что «государственная власть как сила, обусловленная сознанием гражданами их зависимости от государства, порождает в общественной жизни своеобразные явления, и притом двоякого рода. Во-первых, она побуждает граждан совершать то, что они считают необходимым для государства, от которого сознают себя зависимым... во-вторых... граждане подчиняются велениям отдельных лиц, признаваемых органами государственной власти»1.

Напомним, что орган государственной власти может быть коллегиальным или единоличным, выборным или назначаемым2.

«Юридическом энциклопедическом словаре» 1984 г. исполнительная власть определена как категория буржуазной теории разделения властей, как «власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения принимаемых парламентом, т.е. законодательной властью, законов»3.

ÂДекларации о государственном суверенитете РФ от 12 июня 1990 г. государственная власть впервые была официально разделена на традиционные ветви: законодательную, исполнительную и судебную4. В указе Президента РФ от 30 сентября 1992 г. был официально использован термин «центральные органы федеральной исполнительной власти».

Вместе с тем примечательно, что ни в одном из известных комментариев к Конституции России 1993 г. не содержится определение категории «исполнительная власть».

Âболее позднем издании юридической энциклопедии5, вероятно как следствие произошедших в обществе процессов, появляется трактовка исполнительной власти как «власти правоприменительной» без ссылки на «буржуазность» теории разделения властей. Особо подчеркивалась независимость исполнительной власти от власти законодательной, которая называется главенствующей.

Наиболее полная трактовка данной категории содержится в

«Большом юридическом словаре» 2002 г., где исполнительная

1 См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1894. С. 246.

2 См.: Подробнее см.: Бахрах Д.Н. Государственная администрация, ее органы и служащие. Екатеринбург, 1998. С. 15.

3 См.: Юридический энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия,

1984. Ñ. 128.

4 См.: Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. ¹ 2. Ст. 22.

5 См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова М., 1998. С. 190.

76

власть представлена как «совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования (административного нормотворчества), внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также система государственных органов, осуществляющих вышеперечисленные полномочия».

Не менее сложно складывалось и современное понимание термина «органы исполнительной власти». Органы государственного управления длительное время рассматривались как производные от органов государственной власти — Советов депутатов трудящихся. В частности, в «Юридическом энциклопедическом словаре» 1984 г. органы государственного управления рассматриваются как входящие в механизм государственного аппарата, исполнительнораспорядительные органы, выполняющие основной объем работы по государственному управлению.

Показательно, что даже в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» нет определения органов исполнительной власти1.

По нашему мнению, при определении правового статуса, уяснении терминов «орган государственной власти», «орган исполнительной власти», «система исполнительной власти» необходимо рассмотреть также понятия «система» и «структура». В теории права понятия «система» и «структура» органов управления уже достаточ- но полно изучены, разграничены и обоснованы. Термин «система» (от греч. systema) может трактоваться как «план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо, в последовательном связанном порядке»2.

В толковом словаре термин «система» понимается в том числе и как «форма организации чего-либо, совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое». Некоторые ученые понятие «система» рассматривают как соединение факторов, явлений в одно закон- ченное целое согласно определенным принципам или закону либо как совокупность частей, связанных с общей функцией. Так,

1 См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти

2 См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. 2-е изд. М.: Инфра-М, 2002. С. 237.

77

В.С. Пронина считает, что система «в широком смысле — это порядок, планомерность, правильность в расположении частей, связанное целое, которое отражает и определенные требования дисциплинарного характера».

Так, для характеристики системы исполнительной власти И.Л. Бачило устанавливает четыре параметра. Это название системы, определение элементов системы, признаки и назначение системы1.

Между тем в российской современной науке нет единства по данному вопросу. В различных работах система органов исполнительной власти определяется как «аппарат исполнительной власти государства» (например, в работе В.М. Манохина)2 или как «звено государственного аппарата»; как «административная власть» и подсистема государственного аппарата, как «государственная администрация» у Д.Н. Бахраха3, как «вся система органов государственной власти, как система органов государственного управления» у А.Ф. Ноздрачева4.

И.Л. Бачило совершенно справедливо, на наш взгляд, замечает, что орган исполнительной власти не одно и то же, что и орган государственного управления. Орган государственного управления может и не быть органом государственной власти. Такова, например, администрация организации или учреждения.

Поэтому можно согласиться с Д.Н. Бахрахом, который отмечает в числе элементов системы исполнительной власти наряду с органом исполнительной власти аппарат ведомства, администрацию организации и, что совершенно резонно, должность.

К вторичным структурам в системе исполнительной власти специалисты относят виды органов в системе и исполнительнораспорядительные, как говорит В.М. Манохин, «звенья». Правда, при этом получается, что сама система исполнительной власти является звеном в аппарате государственной власти и определенная часть системы этой власти, например система министерства, выступает тоже звеном (как бы второго порядка).

1 См.: Бачило И.Л. и др. О концепции развития системы исполнительной власти в РФ // Государство и право. 1996. ¹ 8. С. 11.

2 См.: Манохин В.М., Адушкин И.С., Башмаев З.А. Российское административное право. М.: Юристъ, 1996.

3 См.: Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права // Государство и право. 1993. ¹ 2. С.18.

4 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации: Науч.-прак. пособие / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров. М: БЕК, 1996.

78

Кроме видов органов исполнительной власти, по мнению И.Л. Бачило, можно выделить «тип органов». Это, по существу, уровни органов в системе.

Так, ученые Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ предлагают различать «федеральные центральные органы управления», «республиканские центральные органы исполнительной власти» и «территориальные органы управления». Следует отметить, что в данном случае переход от названия «орган управления» к «органу исполнительной власти» необъясним с научной точки зрения.

В чем достигается полное совпадение, так это в понимании назначения системы органов исполнительной власти. По словам И.Л. Бачило, «она представляет собой решение задачи государственного управления. Реализация этой задачи осуществляется через определение и достижение целей системы и ее функций, реализующих компетенцию и ее главную часть — полномочия органа»1.

Таким образом, на основе проведенного анализа можно сделать промежуточный вывод о том, что система исполнительной власти — это прежде всего подсистема государственной власти, ее ветвь в структуре разделения власти как единого целого организационноправового механизма государственной организации общества.

При определении правового статуса органа исполнительной власти важнее уяснить и такую категорию, как «структура».

Толкование термина «структура» также неоднозначно. Например, Д.Н. Бахрах под структурой понимает «строение и внутреннюю форму организации системы, выступающей как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами»2. В ней он выделяет «три компонента — строение, совокупность элементов и систему отношений между ними». По мнению Н.А. Игнатюк, структура органа власти и управления — это «несущая» конструкция, «скелет», от правильного построения которого во многом зависит эффективность деятельности органа. Таким образом, под определением «структура органа управления» Н.А. Игнатюк понимает внутреннее подразделение органа и распределение функций между его отдельными частями (департаментами, управлениями, отделениями).

Так, в Законе Псковской области «О системе органов исполнительной власти Псковской области» содержится следующее определение: «Исполнительная власть Псковской области — это самостоятельная реализация государственно-властных полномочий исполни-

1 См.: Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998. С. 29.

2 См.: Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права. С. 21.

79

тельно-распорядительного характера системой органов исполнительной власти области»1.

Âсистему органов исполнительной власти области в соответствии

ñУставом Псковской области входят высший исполнительный орган государственной власти — администрация Псковской области и иные органы исполнительной власти области. Администрация области возглавляет систему органов исполнительной власти области.

Таким образом, на наш взгляд, наиболее четко отражает признаки органов власти следующая формулировка: органами исполнительной власти являются самостоятельные структурные единицы в системе государственной исполнительной власти, реализующие функции государственного управления в пределах границ субъекта Российской Федерации и предоставленных ему полномочий в сфере государственного ведения.

Единство системы государственной власти и ее правовое положение Российской Федерации закреплено в Конституции Российской Федерации2. В конституциях современных государств, в том числе и в Конституции РФ, получили отражение два подхода к системе государственной власти: подход к государственной власти с позиций единства власти народа и организационно-правовой подход (разделение ветвей власти)3.

Вместе с тем, по нашему мнению, необходимо отметить, что в современных конституциях принцип разделения властей подвергнут модификациям4.

По нашему мнению, здесь правильнее будет вести речь о горизонтальном разделении властей на уровне государства как целого, без учета особенностей его государственно-территориального устройства. Вместе с тем в федерациях существует вертикальное разделение властей (государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов), а в связи с концепциями публичной власти территориального коллектива — также разделение государственной власти и публичной власти местного самоуправления.

1 См.: Закон Псковской области ¹ 174-03 от 19 февраля 2002 г. (с послед. изм. и доп.).

2 См.: Общая теория государства и права: Академический курс: Учебник для вузов: В 3 т. / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2001; Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: НОРМА — ИНФРА-М, 1999; Вебер М. Избранные произведения: / Пер. с нем. М.: Прогресс, 1990; Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908; Ефимов В.И. Система государственной власти. М., 1994; Кейзеров ИМ. Власть и авторитет. М., 1973.

3 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 4-е изд. М.: Юристъ, 2005. С. 155—161.

4 Ñì.: Òàì æå.

80