Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб). Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по сп

Тем не менее в литературе предлагается наряду с понятием правового статуса выделять понятие «правовое положение»1. Представляется, что такое дополнение имеет смысл, если под «правовым положением» понимать конкретное правовое положение субъекта, которое определяется как его правовым статусом, так и совокупностью конкретных правовых связей, в которых он состоит.

Правой статус тесно связан с правоотношениями, под которыми понимаются урегулированные нормами права общественные отношения, участники которых обладают субъективными правами и являются носителями юридических обязанностей. Правовое регулирование не приводит к созданию какихлибо новых общественных отношений, а лишь придает определенную форму (правовую) уже существующим. «Правоотношение — это взаимоотношение между субъектами, т.е. участниками по поводу объекта, при которых возникают взаимные права и обязанности»2.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что статус — это широкое понятие, которое активно используется не только в праве, но и в других отраслевых науках. Правовой статус тесно связан с понятием «правоотношение». Под правовым статусом в самом общем виде следует понимать юридически закрепленное положение субъекта в обществе, определяющее совокупность его прав и обязанностей.

Носителем различных статусов является субъект права. Учитывая то, что он является участником правоотношений, он тесно связан с правосубъектностью. Следует заметить, что свойства статуса и правосубъектности возникают и прекращаются одновременно, они неотделимы друг от друга, хотя отдельные исследователи3 отождествляют их, другие4 считают, что правосубъектность и статус соотносятся между собой, как часть и целое, при этом правосубъектность считается важнейшей частью статуса.

Б.Д. Дамдинов приводит следующую классификацию правовых состояний (статусов) субъектов права по степени их конкретизации: общий правовой статус — отражает правовое состояние абстракт-

1 Протасов В.Н. Теория права и государства: Проблемы теории права и государства: вопросы и ответы. М.: Новый Юрист, 2006. С. 43.

2 Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Правоотношение по советскому гражданскому праву. Спорные вопросы учения о правоотношении.

61

ных субъектов права одного рода (типа), выражающегося в правах и обязанностях, преимущественно регулируемых конституционными нормами; специальный правовой статус — отражает правовое состояние абстрактных субъектов права одного вида внутри одного рода (типа), выражающегося в правах и обязанностях, прежде всего регулируемых отраслевыми нормами; правовое положение — отражает правовое состояние конкретных субъектов права, выражающегося как в уже реализованных (реализуемых), так и в потенциальных правах и обязанностях, урегулированных как нормами конституционного права, так и нормами иных отраслей права1.

Права представляют собой социальные возможности субъекта отношений, признанные и обеспеченные государством, а обязанности — социальные возможности, выражающие притязание граждан и государства к субъекту по выполнению определенных действий в соответствии с законом в рамках правосубъектности. Права и обязанности — основной исходный элемент права, и мы в целом согласны с точкой зрения Г.В. Мальцева, который отмечает, что «ни- чего более тайного в структуре права по существу нет». «Система прав и обязанностей — сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем»2.

В правах и обязанностях не только фиксируются образцы, стандарты поведения, которые государство считает обязательным, полезным, целесообразным для нормальной жизнедеятельности социальной системы, но и раскрываются основные принципы взаимоотношений всех субъектов правоотношений3.

По мнению Г.В. Мальцева, права и обязанности фиксируют сложную систему субъектов, основанную на демократических принципах. Эти взаимосвязи и отношения формируются в результате действия объективных закономерностей общественного развития, которые обусловливают объем и характер прав и обязанностей. Юридические права и обязанности определяют важнейшие параметры деятельности структуры общественных связей. В условиях общества права и обязанности, образующие правовой статус, регулируют отношения внутри государства в соответствии с целями построения гражданского общества. Эталоны деятельности, сформулированные в виде прав и обязанностей, — это ценности, в которых выражены представления многонационального народа о должном, необходимом, целесообразном, справедливом, законном и т.д.

1 Дамдинов Б.Д. Теоретические проблемы правового статуса субъекта Российской Федерации // Сиб. юрид. вестн. 2002. ¹ 3. С. 14.

2 См.: Мальцев Г.В. Права личности. М., 1970. С. 50.

3См.: Лукашева Е.А. Социалистическое право и личность. М., 1987. С. 58—59.

62

Правовой статус, природа прав и обязанностей как ключевые понятия правовой науки привлекают пристальное внимание юристов. Существует несколько подходов к определению правового статуса. Раскрывая сущность правового статуса применительно к лич- ности, следует отметить, что его основой выступают конституционные права и обязанности.

Н.В. Витрук, В.И. Новоселов и др. выделяют различные виды правового статуса. Они считают, что общий правовой статус личности включает в себя общие права и обязанности, принадлежащие всем гражданам (как общие конституционные, так и общие отраслевые права и обязанности личности), специальный правовой статус личности — права и обязанности, конкретизирующие и выполняющие общие права и обязанности с учетом социального, служебного и иного положения личности. Исходя из этого одно и то же лицо одновременно может быть носителем различных специальных правовых статусов в зависимости от занимаемых им социальных позиций.

Слово «статус», как было сказано выше (в переводе с латинского — положение, состояние), обозначает оформленное нормативным правовым актом положение органа, организации, должностного лица, гражданина, характеризующее природу и место в системе правоотношений, закрепляющее права, обязанности и формы их реализации.

Например, определяя правовой статус должностного лица, ряд конституций субъектов РФ определяют: «Президент республики — это глава государства, высшее должностное лицо, символ и гарант народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав

èсвобод человека и гражданина»1.

ÂФедеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под должностным лицом понимается лицо, выполняющее организационнораспорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственного служащего2.

По нашему мнению, правовой статус должностного лица — основная часть правового статуса данного лица.

Одно из простейших определений правового статуса содержится в «Большом юридическом словаре» под редакцией А.Я. Сухарева и

В.Е. Крутских: «…установленное нормами права положение его

1 См. конституции Республики Татарстан, Республики Башкортостан и др.

2 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 40. Ñò. 3822.

63

субъектов, совокупность их прав и обязанностей»1. Схожее по смыслу и объему определение содержит «Юридическая энциклопедия» под редакцией М.Ю. Тихомирова, которая определяет «статус» как правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей)2.

Как указывает Е.А. Соловьева, «в отечественной теории права категория «статус субъекта права» обычно понимается как совокупность, система, комплекс основных прав и обязанностей, принадлежащих субъекту, установленных нормами объективного права, независимо от участия субъекта в конкретных правоотношениях»3. Говоря о зарубежных странах, Е.А. Соловьева отмечает, со ссылкой на П. Сандевуара, что «зарубежные авторы рассматривают статус субъекта права как качество, превращающее индивида или группу индивидов в центр прав, интересов и обязанностей, установленных в законном порядке.

Обычно эта категория применяется по отношению к юридиче- скому институту для обеспечения точного распределения субъективных прав и обязанностей всех лиц, затрагиваемых данным институтом»4.

Е.А. Соловьевой считает, что «под правовым статусом субъекта права понимается совокупность прав и обязанностей субъекта, закрепленная действующими правовыми актами»5.

А.Н. Лебедев указывает, что под «статусом субъекта права» следует понимать правовое положение субъекта права по отношению к другим субъектам права, с которыми он потенциально может вступать в правоотношения. Содержанием правового статуса выступает совокупность прав и обязанностей субъекта права, которые он может потенциально приобретать, вступая в возможные правоотношения. А.Н. Лебедев предлагает следующее определение: «Под правовым статусом субъекта права понимается совокупность прав и обязанностей субъекта, закрепленная действующими правовыми актами»6.

1 См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М., 2004. С. 587.

2 См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1998. С. 426.

3 См.: Соловьева Е.А. Конституционно правовой статус субъектов РФ (проблема асиметрии): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 18.

4 См.: Сандевуар П. Введение в право. М., 1994. С. 150, 171. Цит. по:

Соловьева Е.А. Там же.

5 См.: Соловьева Е.А. Указ. соч. С. 19.

6 См.: Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации: основы концепции, конституционная модель, практика. М., 1999. С. 26.

64

Категория правового статуса нашла отражение в трудах Н.А. Богдановой. По ее мнению, правовой статус выступает в двух формах правового выражения: нормативном и фактическом. Нормативный правовой статус закрепляет на соответствующем уровне законодательства правовое положение субъектов (участников) правовых отношений. Под фактическим статусом понимается реальное положение субъекта правовых отношений в связи с применением норм конституционного права в конкретных социально-политических условиях1.

Н.А. Богданова также разработала понятие доктринального правового статуса, который она определяет как теоретическую конструкцию, соединяющую нормативные характеристики, теоретиче- ские представления и реальную практику реализации правовых установлений2.

Следует обратиться еще к одному пониманию правового статуса общественных отношений. Так, А.А. Богородский отмечает: «…особый статус общественных палат состоит в том, что они, с одной стороны, не являются общественными организациями как таковыми, с другой — они включены в систему публичной власти, созданы на основании публично-властных предписаний, хотя их решения и носят в основном рекомендательный характер. В теоретиче- ских дискуссиях по данному вопросу общественные палаты предлагается рассматривать в качестве особых общественно-государственных институтов публичного права, создаваемых на основе конкретных правовых актов, и в частности, законов. В федеральном законе вопрос о правовом статусе Общественной палаты в системе публич- ной власти Российской Федерации обойден стороной. Региональное законодательство называет общественные палаты «совещательным органом», «коллегиальным совещательным (консультативным) и организационным органом», «общественным совещательным органом». Как бы то ни было, за счет большого научного и организа- ционно-технического потенциала общественные палаты способны качественнее проводить общественную экспертизу, нежели отдельные общественные объединения. Кроме того, они способны выполнять функцию переговорной площадки для осуществления гражданского диалога, что в итоге будет способствовать поиску и нахождению компромиссных решений в законодательном процессе»3.

1 См.: Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник Моск. ун-та Сер. 11. Право. 1998. ¹ 3. С. 4—5.

2 Ñì.: Òàì æå.

3 См.: Богородский А.А. Общественная экспертиза в законодательном процессе // Юридический вестник: Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 21. Пенза, 2006. С. 87—96.

65

Мы поддерживаем точку зрения Н.А. Богдановой, что правовая природа органа общественного контроля представляет собой дуалистическую структуру, объединяющую на новом качественном уровне общественное и государственное в особый публичный институт. В связи с этим, учитывая то, что эти органы структурно и функционально представляют собой органы, особую форму организации, полагаем адекватным применить к ним доктринальные и методологические наработки, применяемые в науке конституционного и административного права по отношению к органам власти и органам контроля, с поправкой на их в какой-то степени уникальную правовую природу.

В науке права нет единого мнения по вопросу о структуре правового статуса публичного органа. Так, сторонники узкого подхода (например, Н.В. Витрук) относят к структуре статуса публичного органа лишь компетенцию, полномочия (права и обязанности). Б.Н. Габричидзе построил свою конструкцию конституционного статуса публичных органов, выделив в ней следующие элементы: 1) политическую и государственно-правовую характеристики органов государства; 2) место различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциацию систем, подсистем и видов органов, их соотношение; 3) основы взаимоотношения органов между собой; 4) важнейшие принципы организации и деятельности государственных органов; 5) основы компетенции; 6) виды правовых актов, издаваемых органами1.

Н.А. Богданова выделяет в структуре правового статуса органа четыре элемента: 1) роль публичного органа в выполнении функций государства, его место и назначение в государственном организме; 2) правосубъектность публичного органа, которая проявляется в его юридической легитимации, означающей учреждение того или иного публичного органа, определение его статуса в нормативном акте, его формирование, а при определенных условиях смену состава (например, перевыборы, назначение нового персонального состава) или упразднение, осуществляемые в установленном правовом порядке; 3) компетенция, которая выступает в качестве сложного образования, соединяя в себе предметы ведения, полномочия и ответственность; 4) гарантии устойчивости и реальности правового положения публичных органов2.

Однако, как указывалось выше, существуют и другие подходы как к структуре правового статуса в целом, так и к отдельным элементам правового статуса.

1 См.: Богданова Н.А. Указ. соч. С. 11—13.

2 Ñì.: Òàì æå. Ñ. 14—19.

66

Так, Н.К. Ожегина указывает, ссылаясь на работу А.Ю. Якимова1, что правосубъектность не является частью правового статуса: «…если правосубъектность означает возможность (способность) реализации прав и обязанностей, т.е. фактически «право на статус», то, объединяя на статус, закрепляя право на статус, правосубъектность определяет круг реальных лиц, обладающих способностью быть носителями определенного статуса»2. Н.К. Ожегина также указывает, что «исходя из того, что «правосубъектность» только определяет круг лиц, имеющих право на статус, прийти к выводу о том, что она является категорией качественной, и говорить об объеме правосубъектности было бы некорректным. Количественнокачественной категорией в данном случае следует считать правовой статус, который и определяет тот или иной объем прав и обязанностей субъектов права, являющихся содержанием статуса».

Таким образом, мы можем прийти к мнению о том, что правосубъектность в данном случае как правовая конструкция, отражающая состав юридических фактов, является основанием (предпосылкой) правового статуса.

Âадминистративном праве каждый субъект обладает соответствующим административно-правовым статусом. Принадлежность норм, устанавливающих правовой статус субъекта, к административному праву обусловливает его административно-правовой характер3.

Âюридической литературе употребляются понятия «правовой статус» и «правовое положение» субъекта административного права. Большинством юристов эти понятия рассматриваются как тождественные, т.е. правовой статус субъекта определяется как его правовое положение. Однако с учетом имеющихся научных взглядов о необходимости разграничения понятий «субъект административного права» и «субъект административного правоотношения» с понятием «правовой статус» в большей степени следует связывать понятие «субъект административного права» как лицо или организацию, обладающие возможностями вступать в административно-правовые отношения, т.е. набором абстрактных административных обязанностей и прав. Тогда с понятием «правовое положение» следует свя-

1 См. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. С. 19—20.

2 См.: Ожегина Н.К. Конституционно-правовой статус автономных округов в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 26.

3 См.: Редкоус В.М. К вопросу о понятии органа национальной безопасности и содержания его административно-правового положения (статуса). Опыт России и государств-участников СНГ // Закон и право. 2010. ¹ 37. С. 101—104.

67

зывать не только абстрактный набор обязанностей и прав, но и реальный, реализуемый в конкретных, существующих в данный промежуток времени правоотношениях. В этой связи А.Ю. Якимов справедливо отмечает, что «если правовой статус (правовое состояние) абстрактного субъекта характеризуется совокупностью предусмотренных юридических прав и обязанностей, то правовое положение (правовое состояние) конкретного персонально индивидуализированного лица определяется как потенциальными обязанностями и правами… так и реальными»1.

Этот вывод в большей степени верен для физических лиц, обладающих большей свободой выбора вариантов реализации своих прав и обязанностей в сфере государственного управления, чем у организаций, деятельность которых осуществляется в рамках установленной компетенции. Поэтому для организаций различия в содержании понятий «правовой статус» и «правовое положение» не являются принципиальными; их можно рассматривать как тождественные.

В структуру правового статуса включается различный набор элементов. Наряду с системой прав и обязанностей, в правовой статус включаются: общая правоспособность, гарантии2; законные интересы3; юридическая ответственность4 и др. По мнению Н.В. Витрука, ряд дополнительных элементов следует считать либо предпосылками правового статуса (общая дееспособность), либо элементами, вторичными по отношению к основным (юридическая ответственность вторична по отношению к обязанностям (без обязанностей нет ответственности)), либо категориями, далеко выходящими за пределы правового статуса (система гарантий). Законные интересы, т.е. интересы, которые прямо не закреплены в юридических правах и обязанностях, едва ли необходимо выделять в качестве самостоятельного элемента правового статуса. Интерес предшествует правам и обязанностям независимо от того, находит ли он прямое закрепление в законодательстве или просто подлежит «правовой защите со стороны государства». Интерес — это категория внеправовая, или «доправовая», и, разумеется, закрепляется не только в конкретных правовых предписаниях, но и в общих принципах права. Поэтому, на наш взгляд, следует ограничить понятие правового статуса категориями ответственности, прав и обязанностей, которые позволяют четко выделить его структуру.

1 См.: Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 21.

2 См.: Конституционный статус личности в СССР. М., 1980. С. 21—26. 3 См.: Витрук Н.В. Указ. соч. С. 29.

4 См.: Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М., 1978. С. 115.

68

По всей вероятности, предстатусные и послестатусные элементы целесообразно включить в понятие «правовое положение личности», как это предлагают Н.В. Витрук и В.А. Кучинский1.

Âцелом же нельзя не отметить, что споры о понятии правового статуса ведутся в основном вокруг выделения входящих в него элементов, вокруг понятий. Это ограничивает исследование проблемы логико-юридическим анализом, на что справедливо обратили внимание Г. Ханай и В.М. Чхиквадзе2..

Определение правового статуса должно подчеркивать социальное значение понятия; это может быть достигнуто выходом за пределы сугубо юридических категорий, посредством установления связи прав и обязанностей с социальной деятельностью. Такой подход будет способствовать раскрытию активной, созидательной функции правового статуса, которая должна быть связана с ролью и местом субъекта в государстве.

Права субъекта, или субъективные права, — это не потенциальные, а реальные социальные возможности, вытекающие непосредственно из закона. Данное положение следует подчеркнуть, поскольку в юридической науке широко утвердилось понимание субъективного права как элемента конкретного правоотношения, возникающего при наличии юридического факта, который порождает данное отношение.

Âюридической литературе такая позиция была подвергнута критике. Н.И. Матузов справедливо отмечает, что способ возникновения, форма проявления и реализации тех или иных прав не имеют принципиального значения.

Разумеется, права чрезвычайно многообразны по содержанию, объему, способам реализации. Однако закрепление того или иного субъективного права в законодательстве в современных условиях означает реальную возможность субъекта свободно использовать возможность в границах и в порядке, значимых для их характеристики как субъективных, обозначенных в законе3. Субъективное право — форма законодательного выражения прав субъекта в различных отношениях. Если с этих позиций подходить к оценке сущ-

ности субъективного права, то очевиден его не только юридиче-

1 См.: Витрук Н.В. Указ. соч. С. 25—34; Кучинский В.А. Указ. соч. С. 119—135.

2 См.: Ханай Г. Социалистическое право и личность М., 1971. С. 115—273; Чхиквадзе В.М. Социалистический гуманизм и права человека. М., 1978. С. 147— 148.

3 См.: Матузов И.Н. Субъективные права граждан. Саратов, 1966. С. 53.

69

ский, но и социально-политический, идейно-нравственный смысл как выражения свободы субъекта в реализации права1.

Современный этап развития общества требует, чтобы управление осуществлялось в интересах народа и во имя его блага.

По мнению Б.М. Лазарева, государство не может и не должно принуждать к использованию прав. Вместе с тем нормальное функционирование политической системы, совершенствование общественных отношений невозможны без активного использования тех широких прав и свобод, которые вытекают из существа конституционного строя и составляют неотъемлемый элемент демократии. Государство придает важное значение формированию социальноактивной позиции к своим правам и свободам с тем, чтобы эти права и свободы использовались с максимальной пользой и для общества, и для личности. Поэтому государство не ограничивается юридической фиксацией прав. Провозглашая права и свободы, государство гарантирует их осуществление не только правовыми, но и экономическими, политическими, идеологическими, социальными средствами. Поскольку человек и гражданин с его интересами и потребностями представляет собой главную ценность общества, постольку обеспечению его прав и свобод в конечном счете подчи- нена вся деятельность государства — всех звеньев государственного аппарата и должностных лиц.

Мы согласны с Б.М. Лазаревым, что обязанность — это объективно необходимое, должное поведение субъекта. Следует вместе с тем подчеркнуть, что такая объективная необходимость определенного поведения не всегда объективно осознается, а это может привести к отступлению от требований нормы. Поэтому обязанность — это как необходимое, так и возможное поведение. Субъект совершает свой выбор не только в сфере юридических требований и предписаний. На этот выбор могут влиять и иные нормы, которые имеют антисоциальную направленность. В этом случае обязанность не будет реализована. Обязанность — это возможное поведение и потому, что и при благоприятном, позитивном отношении субъекта ее реализация в объективно необходимом поведении наступает лишь при определенных условиях, предусмотренных правовой нормой2.

Государство в системе обязанностей указывает целесообразный, социально полезный и необходимый вариант действий. Однако, как уже отмечалось, свобода выбора включает множество факторов и не

1 См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1998. С. 62.

2См.: Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 64—66.

70