Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб). Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по сп

К компетенции Правительства относится и сфера внешней политики и международных отношений, а именно: представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; заключение в пределах данных ему полномочий международных договоров и выполнение принятых по ним обязательств, а также наблюдение за выполнением этих обязательств другими участниками договоров; отстаивание геополитических интересов Российской Федерации, защита граждан России за ее пределами; регулирование и государственный контроль за внешнеэкономической деятельностью, в сфере международного научнотехнического и культурного сотрудничества.

Говоря о компетенции Правительства РФ, нельзя обойти вниманием принадлежащее ему право законодательной инициативы, которое реализуется путем внесения в Государственную Думу тех или иных законопроектов (ст. 104 Конституции РФ).

Правительство обладает правом направлять в Совет Федерации и Госдуму официальные отзывы на рассматриваемые палатами проекты правовых актов и предложения о поправках к ним, которые подлежат обязательному оглашению в соответствующих комитетах Госдумы и на заседаниях Совета Федерации.

В соответствии со ст. 104 Конституции РФ Правительство дает заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключения, поправки и официальные отзывы Правительства РФ на рассматриваемые палатами законопроекты направляются им в письменной форме. Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

Для защиты позиций Правительства по рассматриваемым законопроектам поручением Председателя Правительства или его заместителя в палаты может быть направлен специальный представитель (полномочия которого определяются в поручении), аргументы которого должны быть выслушаны.

Помимо перечисленных выше функций Правительство РФ может создавать для осуществления полномочий собственные территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, устанавливать порядок их деятельности, размер ассигнований на содержание аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете, учреждать иные организации, координационные и совещательные органы, отменять или приоста-

11

навливать действие актов федеральных органов исполнительной власти.

На Правительство РФ ложатся важнейшие задачи по обеспече- нию согласованной работы федеральных органов исполнительной власти в части совместной с субъектами Федерации сфере деятельности. Во исполнение указа Президента от 13 мая 2000 г. ¹ 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и постановления Правительства от 12 августа 2000 г. ¹ 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномоч- ными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» Правительство и федеральные органы исполнительной власти осуществляют взаимодействие с полномочными представителями Президента в федеральных округах. Последние приглашаются на заседания Правительства с правом совещательного голоса, заседания представительных комиссий и советов, совещания, проводимые Председателем или его заместителями по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов. Заместитель Председателя Правительства ежемесячно проводит рабочие встречи с полномочными представителями Президента с участием при необходимости руководителей федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ осуществляет также упорядочение состава территориальных органов федеральной исполнительной власти в целях исключения в их работе дублирования и параллелизма с деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации, более четкого разграниче- ния их функций и полномочий.

В рамках своих полномочий Правительство РФ координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации: разрешает споры и устраняет разногласия между ними и федеральными органами исполнительной власти, создавая при необходимости согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон с участием работников аппарата полномочных представителей Президента в федеральных округах. Это обеспечивает сочетание интересов Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения в сфере исполнительной власти.

Правительство РФ контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и совместному ведению России и ее субъектов, также деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

Важной задачей Правительства РФ выступает обеспечение соблюдения федеральными органами исполнительной власти прав

12

органов исполнительной власти субъектов Федерации и помощь их взаимодействию.

Свои полномочия Правительство РФ реализует посредством принятия постановлений и распоряжений по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной инициативы путем разработки и внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проектов законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства РФ в законотворческом процессе, обязательность дачи заклю- чений по всем проектам, предусматривающим расходы за счет федерального бюджета, позволяют Правительству надлежащим образом осуществлять возложенные на него функции и намеченную экономическую программу.

Однако, как показывает изучение практики развитие российской государственности требует поиска рациональных путей реализации положений Конституции Российской Федерации, затрагивающих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Цель заключается в том, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось на том уровне, который способен сделать это наиболее эффективно, с обеспечением вытекающих из Конституции РФ принципов, гарантий и стандартов. В этой связи вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий — центральный вопрос федеративных отношений.

Президент Российской Федерации в своих Посланиях Федеральному Собранию неоднократно отмечал важность разграничения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Здесь еще немало проблем, что связано, прежде всего, с вертикальной разбалансированностью исполнительной власти, когда между ее уровнями нет четкого разграниче- ния полномочий и, следовательно, ответственности перед населением за их осуществление1.

Действительность свидетельствует о том, что субъекты Российской Федерации нередко нарушают конституционные стандарты прав человека, которые должны действовать на всей территории России. Это обусловлено в первую очередь отсутствием четкого раз-

1 Мировой опыт федерализма знает различные способы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами (штатами). См.: Конституции зарубежных государств. М.: Наука, 2006.

13

граничения полномочий и ответственности между федеральными, региональными и местными органами власти1.

Конституция РФ указывает на три способа разграничения предметов ведения и полномочий: конституционный, договорный (ч. 3 ст. 11) и законодательный (ст. 76). Она определяет предметы ведения РФ (ст. 71), предметы совместного ведения (ст. 72), а также полноту государственной власти субъектов РФ (ст. 73)2.

В России договорное регулирование сформировалось под воздействием политической конъюнктуры и стремления регионов в сложных социальных, экономических, политических условиях переходного периода облегчить свое положение за счет остальных частей Федерации либо «пробельности» федерального законодательства, а не посредством публично-правового разрешения «индивидуальных» проблем региона.

Полагаем, что в целях гармонизации системы «договорного права» необходимо усовершенствовать законодательную базу, выступающую гарантом обеспечения стабильности федеративного устройства, четко определяющую принципы, порядок и процедуры взаимоотношений между федеральным и региональным уровнями государственной власти.

По мнению Т.Я. Хабриевой, очень важно определить формы контроля законодательной ветви власти над договорным разграни- чением полномочий, установить четкий порядок опубликования договоров, обеспечивающий их легитимность и публичность, установить механизм финансового обеспечения принятых сторонами обязательств, определить круг вопросов, по которым правовая регламентация должна осуществляться только законом. Реализация данных предложений позволит освободить договоры от функций разграничения и взаимного делегирования, от любых политических наслоений и попыток прямо или косвенно закрепить в нем особый статус того или иного субъекта Федерации.

Представляется также, что перенос основного акцента договорного регулирования с разграничения предметов ведения и полномочий на передачу осуществления части полномочий позволит в

1 См.: Козак Д.Н. // Журнал российского права. 2006. ¹ 5. С. 38.

2 Следует заметить, что определение полноты государственной власти субъектов РФ как простое арифметическое вычитание из всех возможных предметов ведения государства вопросов Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения представляется неверным. Согласно ст. 12, 130— 133 Конституции РФ существуют вопросы местного значения, отнесенные к исключительному ведению местного самоуправления. Поэтому остаточность предметов ведения субъектов РФ можно установить только после изъятия вопросов местного значения.

14

определенной мере решить существующие проблемы и федерального центра, и регионов. Для обеспечения устойчивости Федерации гораздо целесообразнее временно передавать осуществление полномочий, даже если их объем достаточно велик, нежели «перезакреплять» полномочия непосредственно за органами государственной власти другого уровня. Замена разграничения передачей могла бы обеспечить и большую оперативность, и конституционность договорного регулирования1.

Как подчеркивает И.Н. Барциц, несмотря на весьма широкие возможности, использование этого института, естественно, не должно быть неограниченным. Чтобы не допустить бесконтрольности в его применении, необходимо предварительно разграничить федеральные полномочия между органами различных ветвей власти, определить перечень «непередаваемых» полномочий, права органов государственной власти относительно распоряжения своими полномо- чиями и приема дополнительных, ответственность за осуществление принимаемых полномочий, возможные сроки их передачи, порядок досрочного прекращения действия соглашения о передаче осуществления полномочий и т.д.

До образования федеральных округов система управления Россией по федеративной вертикали включала следующие уровни:

1)федеральный центр в лице федеральных органов государственной власти и территориальных органов федеральных органов власти в субъектах РФ;

2)уровень субъектов РФ;

3)уровень местного самоуправления.

Сейчас между первым и вторым уровнями появился промежуточный управленческий уровень — федеральные округа в лице полномочных представителей Президента РФ и их аппаратов.

Конституция РФ, вбирая в себя положения Федеративного договора (договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти субъектов Федерации от 31 марта 1992 г.), не ввела в

текст Конституции положение об участии субъектов РФ в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации. По нашему мнению, это целесообразно сделать, если речь идет о формировании единой государственной власти, что государственное единство должно пониматься как совместное, кооперированное вы-

1 Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов // Федерализм. 2003. ¹ 2. С. 6.

15

полнение задач, поставленных перед единым федеративным государством.

Âнастоящее время законодательство по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов в рамках ст. 72 Конституции РФ развивается противоречиво. В этом вопросе многие позиции и подходы центра и регионов не согласуются. Перспективной может стать практика подготовки модельных законов в качестве типовых образцов правового решения существующих проблем, предложенная руководством Приволжского федерального округа. Модельные нормативные акты предполагают отработанные процедуры разрешения возникающих противоречий1.

Âто же время очевидно, что конституционная схема разграни- чения предметов ведения и полномочий оказалась нечувствительной к специфике законодательной и исполнительной власти, поскольку не учитывает принципа разделения властей. Невозможно строить стабильный государственный аппарат, достичь единства системы органов исполнительной власти, если вопрос о разграни- чении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ будет и дальше оставаться открытым. Сегодня, изучив опыт и неудачи в практике заключения двусторонних договоров, необходимо окончательно установить границу между предметами ведения и полномочиями Российской Федерации и субъектов Федерации, внести, если это потребуется, соответствующие изменения и дополнения в ст. 71, 72 и 73 Конституции.

По мнению И.Н. Барцица, в данном отношении радикальной мерой был бы переход к иной конституционной схеме разграниче- ния предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, которая могла бы основываться на более детальном конституционном регулировании распределения предметов ведения и полномочий между исполнительными и законодательными органами власти РФ и ее субъектов.

По нашему мнению, детализация распределения полномочий между законодательными и исполнительными органами власти РФ

èее субъектов — вполне оправданная мера. Предлагаемая схема основывается на типологии предметов ведения и полномочий и в соответствии с Конституцией Российской Федерации охватывает предметы:

• исключительного ведения Российской Федерации, по которым законодательную, исполнительную и судебную власть осуществляет Российская Федерация;

1 См.: Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.: Формула права, 2008. С. 482.

16

•ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации;

•предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации;

•ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты Российской Федерации издают законы и иные нормативные акты в соответствии с основами законодательства Российской Федерации и осуществляют исполнительную власть;

•исключительного ведения субъекта Российской Федерации, т.е. предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации;

•предметы ведения в сфере местного самоуправления как на

уровне Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации и др.

Предметом исключительного ведения субъекта РФ может счи- таться любой вопрос, который определенно не относится к ведению законодательной или исполнительной власти Российской Федерации. Хотя предлагаемая схема более сложна, чем ныне используемая, и предполагает трудоемкий процесс каталогизации и классификации конкретных вопросов государственной жизни, она избавит субъекты федеративных отношений от бесконечных пререканий и необходимости заключать дополнительные договоры о разграниче- нии предметов ведения и полномочий1.

По мнению ряда ученых (И.Н. Барциц, А.В. Акчуриной, И.Л. Макаренко и др.), один из наиболее перспективных путей решения проблемы содержится в Концепции формирования асимметричной, но конституционной федерации, нежели симметричной, но договорной.

Предлагаемая схема при своей усложненности в сравнении с ныне применяемой и конституционно закрепленной моделью позволит на федеральном уровне законодательно урегулировать вопросы распределения полномочий и сделать большую часть заклю- ченных соглашений о распределении и перераспределении полномочий излишними.

1 Акчурина А.В. Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008.

17

Во-первых, исключительно сложной проблемой, решение которой не предопределяется действующей Конституцией, является разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации, определенным в ст. 72 Конституции.

Во-вторых, нечетко определены сами предметы ведения, относимые к исключительной компетенции Российской Федерации и к совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Так, «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», а также «регулирование и защита прав национальных меньшинств» отнесены п. «в» ст. 71 к предметам исключительного ведения Российской Федерации, по которым должны приниматься лишь федеральные законы, а «защита прав и свобод человека и гражданина» и «защита прав национальных меньшинств» отнесены п. «б» ст. 72 к предметам совместного ведения. По ним принимаются и федеральные законы, и законы субъектов Федерации. Без четкого единообразного понимания, закрепленного в законах, где завершается «регулирование и защита» и начинается просто «защита», невозможно избежать разночтений в оценке, в частности, избирательного законодательства, законодательства о национальных отношениях, об организации государственной власти в субъектах РФ, о местном самоуправлении.

По мнению Т.Я. Хабриевой, одной из важнейших проблем остается установление связи стратегических принципов разграниче- ния предметов ведения, полномочий и функций с концепцией федерализма, опирающейся на идеи «расширенного федерализма» и «функционального федерализма».

Анализ практики реализации разграничения предметов ведения

èполномочий между Российской Федерацией и ее субъектами позволяет утверждать, что для окончательного разрешения вопроса надлежит рассмотреть возможность внесения соответствующих изменений и дополнений в ст. 71, 72, 73 Конституции РФ. Основное предназначение изменений — конкретизация разделенных полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, прекращение практики заключения договоров между РФ

èее субъектами.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти. Становление местного самоуправления в России — одна из весьма важных задач обновления государственности и проведения реформы.

18

Совершенствование взаимоотношений государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления — одна из актуальных проблем. Очевидно, что участие органов государственной власти федерального и регионального уровней необходимо в период становления местного самоуправления, но не должно его подменять. Важно отметить, что вопрос о мере независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти, степени и формах государственного контроля является одним из наиболее дискуссионных после принятия Конституции Российской Федерации1.

Федеративный характер Российского государства, система разделения властей на региональном уровне определяют важное место и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе высшего должностного лица субъекта Федерации в сфере обеспечения координации деятельности и организации взаимодействия органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления.

Взаимоотношения органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления могут возникать по таким основаниям и вопросам, как:

•проведение взаимных консультаций;

•передача части своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством;

•принятие совместных нормативных правовых актов, решений;

•проведение совместных совещаний и совместного обсуждения вопросов;

•создание совместных комиссий;

•заключение соглашений о взаимодействии координации деятельности;

•взаимное представительство сторон;

•совместное осуществление мероприятий по защите прав и свобод человека и гражданина;

•обеспечение и охрана порядка на улицах, площадях и других общественных местах.

Однако отсутствие систематизации федеральных и региональных законов — одна из серьезных проблем нарушенного соотноше-

1 См.: Игнатюк Н.А. Соотношение органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 1998. ¹ 1. С. 28.

19

ния органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

По мнению И.Л. Макаренко, необходима регламентация взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления отдельным федеральным законом либо внесением соответствующих поправок в действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Регламентация взаимоотношений по вопросам реализации собственных полномочий местного самоуправления и при осуществлении государственных полномочий создаст прочный механизм соотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это поможет, с одной стороны, решить существующие правовые проблемы в организации местного самоуправления в регионах, а с другой — побудить субъект Российской Федерации при определении уровней, типов и видов своих взаимоотношений с органами местного самоуправления соблюдать соотношение органов исполнительной власти органов местного самоуправления и в конечном итоге позволит ликвидировать необоснованную подмену местного самоуправления местным государственным управлением.

Таким образом, в целом взаимоотношения исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления можно охарактеризовать как координационные, поскольку в них превалируют административно-властные начала, при которых наблюдаются и властеотношения (при реализации переданных государственных полномочий), и партнерские взаимоотношения (при заключении различных публично-правовых договоров (соглашений).

Однако, анализируя особенности и составные элементы правового механизма взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления, можно выделить вертикальные и горизонтальные формы взаимодействия.

Исследуя проблемы разграничения полномочий между региональными и муниципальными органами власти в РФ, необходимо отметить, что нормативными актами до настоящего времени не в полной мере урегулированы совместные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации практически существующих, но законодательно незакрепленных предметов совместного ведения2.

1 Ñ.: ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 40. Ñò. 3822.

2 См.: Хабриева Т.Я., Акчурина А.В., Макаренко И.П. и др. Указ. соч.

20