Уполномоченный по правам ребенка в России правозащитные полномочия и проблемы их реализации. Учебное пособие

•она имела возможность давать консультации и направлять детей в соответствующие органы и организации;

•утвердилась ясная политика конфиденциальности, которую объясняют детям и другим людям до того, как они воспользуются услугами организации.

Дети должны привлекаться к созданию и рассмотрению процедурподачижалобисистемконсультированияизащиты.

Таким образом, учреждения, осуществляющие защиту прав детей, должны в своей деятельности руководствоваться таким законом, который соответствуеттребованиям стандартов. А законодательный орган, принимающий данный законодательный акт,должен сформулировать его так, чтобы обеспечить соблюдение всех стандартов ENOC.

В России с 2018 г. федеральное и региональное законодательство об уполномоченном по правам ребенка практически полностью отвечает международным стандартам ENOC (за исключением требования «Отклик на жалобы детей»). Как указано выше, недостатком является отсутствие специальных форм обращения на сайтах уполномоченных по правам ребенка. Кроме того, уполномоченным по правам ребенка ведется недостаточно активная просветительская работа. Необходимо распространять информацию об институте детского омбудсмена, способах связи с ним, направлениях его деятельности. Актуально освещение работы уполномоченного по правам ребенка в образовательных учреждениях,

атакже повсеместное внедрение должности уполномоченных по правам участников образовательного процесса в школах, колледжах.

5.2.Критерии эффективности деятельности уполномоченных по правам ребенка

Органы государственной власти, государственные должностные лица, учреждаемые для защиты прав человека, должны вести эффективную деятельность: предоставленные им полномочия должны реализовываться, права человека —

81

обеспечиваться, общее состояние защищенности гражданина — повышаться, а правозащитные органы — выступать реальным гарантом правового статуса личности. Однако говорить об универсальном критерии эффективности работы правозащитных институтов, в том числе и уполномоченного по правам ребенка, невозможно, поскольку нет измеряемой количественной величины обеспеченности прав.

В праве подход к пониманию понятия эффективности достаточнодетализированный,вомногомонразнитсявзависимости оттого,какой правовой институтоценивается.Среди множества существующих подходов к определению эффективности как оценочной характеристики деятельности государственных институтов, отметим два (противоположных по сущности).

Так, С. А. Метельский1, исследуя эффективность государственной власти, отмечал, что ее можно определить как отношение чисто положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. То есть как соотношение полученного результата деятельности государственной власти и затраченных ресурсов для получения этого результата. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных вмененных издержках,т.е.заданный результат получен при самых низких издержках выбора.

Другой точки зрения придерживается Д. Ю. Знаменский. Изучая ответственность и эффективность деятельности органов и должностных лиц публичной власти в РФ, он определил понятие социальной эффективности данных органов как степень удовлетворенности граждан работой органов публичной власти2.Таким образом,показателем эффективностидеятельности должностных лиц и органов государственной власти

1 Метельский С. А. Эффективность государственной власти в современной России: сущность, проблемы, методы оптимизации: автореф. дис.… канд. полит. наук. М., 2004. 31 с.

2 Знаменский Д.Ю.Ответственность и эффективностьдеятельности органов и должностных лиц публичной власти в Российской Федерации: политологический аспект: автореф. дис. … канд. полит. наук. М., 2007. 30 с.

82

можетвыступатьдовериеграждан,легитимациягражданским обществом действий и решений указанных органов.

Поэтому определить эффективность деятельности уполномоченного по правам ребенка можно как двуединство (относительно прав и интересов ребенка): результата, конечного положительного (правового и социального) итога его правозащитной деятельности, достигнутого при использовании наиболее рациональных законных средств и способов защиты прав ребенка; и степени доверия общества (позитивного восприятия и морального одобрения),легитимирующего егодействияи/илирешениякакгосударственногооргана(или должностного лица) по обеспечению интересов ребенка.

Опираясь на общее определение эффективности деятельности уполномоченных по правам ребенка, международные стандарты создания и функционирования специализированных органов по содействию правам человека и их защите, рекомендации Европейской сетидетских омбудсменов,выделим критерии эффективности деятельности уполномоченных по правам ребенка:

1. Реагирование уполномоченного по правам ребенка на поступившие жалобы,объем разрешенных жалоб.

Данный критерий показывает, насколько эффективны действия уполномоченного, предпринятые по жалобе, в правовом и социальном аспектах. Основное составляющее данного критерия — объем разрешенных жалоб, а не факт их получения. С другой стороны, данный критерий характеризует уровень правовой культуры общества и авторитетность уполномоченного по правам ребенка как государственного органа.

Так,О.О.Миронов отмечал,что относительно малое число жалоб, принятых к рассмотрению (по отношению к полученным),свидетельствуето невысокой эффективности института уполномоченного, если даже он действовал в соответствии с законом, направляя жалобы в компетентные органы или разъясняя заявителю механизм самостоятельной защиты его интересов. Наиболее значимым показателем восстановления правявляетсясоотношениеколичестваразрешенныхвпользу гражданина жалоб и числа полученных, а затем принятых

83

к рассмотрению.Ростжечисла жалоб не говоритоб эффективности работы уполномоченного, но может свидетельствовать об осведомленности населения о данном институте, о возлагаемых на него надеждах1.

Количество обращений граждан в адрес Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка в 2020 г. по сравнению с 2019 г. увеличилось на 7,3 %2. При этом отмечен рост на 31,2 % числа обращений, поступивших по электронной почте, что способствовало не только оперативному информированию о нарушениях прав ребенка, но и незамедлительному принятию мер для их восстановления. В 40,7 раза чаще граждане стали обращаться к уполномоченному через социальные сети и в 6,1 раза — по телефону (в отдел обеспечения деятельности детского омбудсмена).

Выявленные при анализе обращений нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних стали основой для выработки системных решений.Например,учитывая рост обращений по вопросам семейных правоотношений,детский омбудсмен при необходимости вступал в судебный процесс. По инициативе уполномоченного с участием представителей Минпросвещения России и Роспотребнадзора проведено совещание с целью выработки решений по реализации права детей жить и воспитываться в семье в условиях особого режима. Уполномоченный направлял соответствующие обращения в государственные органы власти,втом числе в прокуратуру, для организации проверок законности действия профильных ведомств по вопросу жизнеустройства детей.

2. Выполнение должностными лицами, органами государ- ственной власти заключений, предписаний уполномоченного по правам ребенка.

Критерий позволяет оценить, насколько деятельность уполномоченного по правам ребенка признается органами государственной власти, согласуются ли их действия с требованиями уполномоченного.

1 Миронов О. О. Эффективность института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Новое в российском и международном праве. 2016. Вып. XII. С. 22–45.

2 Доклад о деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка за 2020 г.…

84

В2020 г. аппарат Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка совместно с прокурорами проводили проверки деятельности комиссий по делам несовершеннолетних (в Санкт-Петербурге, Краснодарском крае, Московской области, Республике Крым и т. д.). В результате выявлен ряд проблем в их деятельности:

• недостаточное понимание специалистами,обеспечивающими деятельность комиссий по делам несовершеннолетних,особенно на муниципальном уровне,норм законодательства в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

• формальный подход к организации работы;

• загруженность комиссий по делам несовершеннолетних материалами об административных правонарушениях и, как следствие, их поверхностное рассмотрение.

Вбольшинстве случаев руководители комиссий по делам несовершеннолетних исполняли требования уполномоченного по правам ребенка и прокуратуры и в срок отвечали на запросы.

3. Фактическая реализация предоставленных полномочий по обеспечению и защите прав детей.

Критерий отражает соотношение имеющихся полномочий у уполномоченного по правам ребенка и реализуемых им полномочий; позволяет оценить, какие правозащитные действия реально выполняются, а какие присутствуют в правовом статусе номинально.

Анализ доклада Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка за 2020 г. позволяет отметить, что после придания правовому положению детского омбудсмена в России легального статуса правозащитные функции стали реализовываться им более продуктивно.

Вдокладе можно ознакомиться со всеми реализованными полномочиями, предоставленными законом, в том числе по отдельным категориям прав несовершеннолетних: право жить и воспитываться в семье; право на образование, право на социальное обеспечение,право на жилище; право на

85

доступ к информации и на информационную безопасность; право на объединение; право на жизнь, защиту от насилия, право на охрану здоровья; право на отдых и занятость; право на гражданство; право на алименты; право на доступ к занятию спортом; право на судебную защиту и квалифицированную юридическую помощь.

4. Участие уполномоченного по правам ребенка в право- творческой деятельности.

Этот критерий позволяет оценить влияние решений уполномоченного по правам ребенка на изменения внутреннего законодательства, проанализировать, какие нормативные акты были приняты в связи с его предложениями.

В2020г.уполномоченнымрассмотреноболеестазапросов на предоставление заключения на законопроекты и законодательные инициативы.Крометого,болеетысячи инициатив, предложений и рекомендаций уполномоченный направил

впрофильные органы исполнительной власти и ведомства как федерального,так и регионального уровней.

Также уполномоченным была продолжена работа по обеспечению интересов и защиты прав детей, воспитывающихся

вдетских домах-интернатах: совместно с министерством просвещения, министерством труда и социальной защиты, министерством здравоохранения подготовлено и направлено

вадрес исполнительных органов государственной власти субъектов РФ письмо о необходимости принятия безотлагательных исчерпывающих мер по приведению деятельности детских домов-интернатов в полное соответствие с требованиями, установленными законодательством РФ1.

Так, уполномоченный указал на следующие грубые нарушения прав детей-инвалидов, воспитывающихся в домахинтернатах:

•недостаточное осуществление лечебных, реабилитационных и физкультурно-оздоровительных мероприятий;

•необеспеченность лекарственными препаратами;

1 Доклад о деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка за 2020 г.…

86

•неисполнение индивидуальных программ реабилитации детей-инвалидов;

•нарушение имущественных прав воспитанников. Такое положение дел послужило причиной для обсужде-

ния с Президентом РФ имеющихся проблем в данной сфере. Уполномоченный предложил разработать и принять комплекс мер по повышению эффективности функционирования механизмов реализации, по соблюдению и защите прав и законных интересов детей-инвалидов в домах-интернатах. ВрезультатеПрезидентомРФданосоответствующееуказание

орассмотрении и поддержке предложений уполномоченного.

5.Международная деятельность уполномоченного по пра- вам ребенка в рамках обеспечения правового статуса детей.

Интеграция в мировое сообщество посредством участия

вмеждународных организациях, мероприятиях позволяет уполномоченному по правам ребенка соотносить внутринациональное законодательство с международным правом, обеспечивать соблюдение и защиту прав, не только входящих

внациональный правовой статус ребенка, но и закрепленных

вмеждународном правовом статусе несовершеннолетних. Так,в2020г.уполномоченнымпоправамребенкаосущест-

влялась работа по возвращению детей российских граждан из зон вооруженных конфликтов. В отчетном году из Сирийской Арабской Республики удалось вывезти в Россию 144 ребенка. Алгоритм возвращения российских детей на родину из зон боевых действий в феврале 2020 г.был представлен на международной конференции под эгидой Организации по безопасностиисотрудничествувЕвропе(ОБСЕ)иУправленияООНпо контртерроризму (УКТ) в Австрии1.

Таким образом, предложенные критерии эффективности могут применяться в совокупности для оценки работы уполномоченного по правам ребенка как показатель общей картины результативности правозащитной деятельности детского омбудсмена.

1 Доклад о деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка за 2020 г.…

87

5.3.Общий анализ проблематики правозащитной деятельности

уполномоченного по правам ребенка в России

Внастоящее время институт уполномоченного по правам ребенка в России претерпел серьезные положительные изменения. Закон «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» позволил придать данному правозащитному институту легальный статус: правозащитные полномочия наполнены конкретным содержанием, закреплены требования к кандидату на должность, запреты, ограничения и гарантии правового статуса.

Но при всех положительных тенденциях существуют проблемы функционирования данного правозащитного института­ .

Основной системной проблемой института уполномоченного по правам ребенка в нашей стране является слабая освещенность его деятельности, недостаточная пропаганда прав несовершеннолетних.

Публикуемые доклады о деятельности уполномоченных по правам ребенка подлежат обязательному опубликованию на официальных сайтах, но не распространяются где-либо еще, часто проводимая работа незаметна для гражданского общества. Предпринимаемые меры для защиты и восстановленияправнесовершеннолетнихнеподвергаютсяобщественному контролю,граждане не могут оценить их в полной мере.

Правовое просвещение населения необходимо на постоянной основе: распространение сведений о должностях федеральногоирегиональныхуполномоченныхпоправамребенка в виде социальной рекламы; сообщение в СМИ телефонов горячих линий, по которым смогут обращаться несовершеннолетние, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, и др. Публикуемые доклады о результатах деятельности уполномоченного по правам ребенка следует в сокращенном виде (доступномдлявосприятиядетьми)распространятьвшколах, колледжах и других образовательных учреждениях. Целесообразнопридатьбольшейогласкеработудетскихомбудсменов,

88

чтобы сформировать доверие гражданского общества к этому правозащитному институту.

Проблемой является и отсутствие унифицированного правового статуса региональных уполномоченных по правам ребенка. Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ закрепил лишь основы для функционирования уполномоченных по правам ребенка в субъектах, предоставив регионам большую свободу правотворчества.

Очевидно,что защита прав и свобод несовершеннолетних является предметом совместного ведения РФ и ее субъектов,

всвязи с чем каждый регион может регламентировать своим законом статус уполномоченного. Однако более эффективным было бы закрепление перечня обязательных,традиционных полномочий детского омбудсмена в субъекте России на уровне федерального законодательства. В настоящий момент полномочия регионального уполномоченного по правам ребенка разнятся: в некоторых субъектах России ему предоставлено право законодательной инициативы,право вступать

впроцесс по делам об административных правонарушениях, совершенных по закону субъекта об административных правонарушениях, в некоторых регионах таких полномочий нет.

Существенным недостатком является отсутствие форм обращения для несовершеннолетних на сайтах Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка и уполномоченного по правам ребенка в регионе. Данный институт действует для защиты детей, они должны иметь возможность обратиться за помощью самостоятельно. Для этого необходимо предусмотреть простую, понятную форму направления обращения для несовершеннолетних.

Взавершение отметим, что сегодня институт детского омбудсмена в нашей стране достаточно развит по сравнению с2009г.,когдаонпоявилсянафедеральномуровне,асуществующие правоприменительные проблемы, проблемы с регламентацией полномочий на уровне регионов возможно решить либо путем внесения изменений,дополнений в законодательные акты,либо в результате правозащитной практики.

89

Контрольные вопросы

1.Чем занимается ENOC (Европейская сеть детских омбудсменов)?

2.На основе каких норм разработаны международные стандарты сети детских омбудсменов?

3.Назовите стандарты Европейской сети детских омбудсменов.

4.Какие полномочия уполномоченного по правам ребенка должны быть закреплены в национальном законодательстве в соответствии со стандартами ENOC?

5.Какие принципы и методы деятельности детских омбудсменов заявлены как основные в стандартах ENOC?

6.Что понимается под эффективностью публичного органа власти?

7.Как можно определить эффективность деятельности уполномоченного по правам ребенка?

8.Какие критерии эффективности деятельности уполномоченного по правам ребенка можно применять для оценки его работы?

9.Какой критерий, на ваш взгляд, наиболее важен для оценки внутригосударственной правозащитнойдеятельности уполномоченного по правам ребенка?

10.Как бы вы оценили деятельность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка на основании его доклада?

11.Как вы думаете, необходимо ли предоставить УполномоченномуприПрезидентеРоссийскойФедерациипоправам ребенка законодательную инициативу?

12.Есть ли необходимость ужесточить ответственность за несвоевременный ответ должностного лица на запрос или требование уполномоченного по правам ребенка?

13.Какие проблемы института уполномоченного по правам ребенка в настоящее время можно выделить? Раскройте их суть, предложите пути решения.

90