Уполномоченный по правам ребенка в России правозащитные полномочия и проблемы их реализации. Учебное пособие

ния и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами1.

Н.В.Корнеева характеризует уполномоченного по правам человека так: институт уполномоченного по правам человека сформировался в рамках европейской правовойтрадиции.Он существует сегодня во многих странах мира, его особая роль состоит в том, что он находится между обществом и властью, поскольку, с одной стороны, это орган государства, а с другой — агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему тем же государством меры воздействия2.

Н. Ф. Лукашова определяет уполномоченного по правам человека как государственный орган, который участвует во всех четырех структурных элементах механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина: в охране, защите, пропаганде прав и свобод и оказании правовой помощи3.

Е. С. Буянкина указывает на то, что институт омбудсмена

вгосударствах с различным конституционным строем стал неотъемлемой частью механизма защиты прав человека. Значительныеполномочияпоконтролюзадеятельностьюорганов власти в сфере прав человека, независимое положение омбудсмена в системе государственных органов,открытостьегодеятельности, а также доступность для граждан, нуждающихся

взащите своих прав и свобод, определяют признание данного института со стороны не только общества,но и власти4.

1 Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2020. С. 237.

2Корнеева Н. В. Конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2002. 170 с.

3 Лукашова Н. Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2011. 182 с.

4 Буянкина Е. С. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: автореф. дис.… канд. юрид. наук. Саранск, 2006. 28 с.

11

Таким образом, проанализировав перечисленные определения и исторически сформировавшиеся признаки данного правозащитного института, моно дать следующее обобщающее определение.

Уполномоченный по правам человека (омбудсмен) —

это специально уполномоченное парламентом независимое должностное лицо (орган), которое призвано контролировать законность и обоснованность действий государственных органов, их должностных лиц в контексте соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Основныефункцииуполномоченногопоправамчеловека:

•защита и восстановление нарушенных прав и свобод граждан;

•оценкаобъективностисовершенныхвотношениичеловекаюридическизначимыхдействийипринятыхактовиндивидуального характера;

•рассмотрениежалобгражданнадействия(бездействие) должностных лиц;

•направление рекомендаций государственным органам

иих должностным лицам по принятию мер для восстановления нарушенных прав.

В России уполномоченный по правам человека учрежден на основании федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ1. Данный закон был принят в расширение нормативного содержания конституционного положения п.«е» ч.1 ст.103 Конституции Российской Федерации.

Указанный закон регламентирует порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека Государственной думой Федерального собрания РФ.

В ст. 2 данного закона закреплены основные принципы независимости и неподотчетности уполномоченного по правам человека каким-либо государственным органам и должностным лицам.

1 Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федер. конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 09.11.2020) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

12

Требования к кандидатуре на должность уполномоченного по правам человека следующие:

•гражданство России;

•достижение возраста 30 лет;

•постоянное проживание в РФ;

•отсутствие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства;

•наличие познаний в области прав и свобод человека

игражданина и опыта их защиты.

Закон закрепляет следующие полномочия, входящие

вкомпетенцию уполномоченного по правам человека:

1)рассмотрение жалоб граждан РФ и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Получив жалобу, уполномоченный по правам человека имеет право: принять жалобу к рассмотрению; разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; передать жалобу на рассмотрение по подведомственности; отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

По результатам рассмотрения жалобы уполномоченный по правам человека может:

•обратиться в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод (в том числе неограниченного круга лиц), нарушенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также лично иличерезсвоегопредставителяучаствоватьвпроцессевустановленных законом формах;

•обратиться в компетентные государственные органы

сходатайствомовозбуждениидисциплинарногоилиадминистративного производства либо уголовного дела в отношении

13

должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека

игражданина;

•обратитьсявсудилипрокуратурусходатайствомопроверке вступившего в законную силу решения,приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

•изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

•обратиться в Конституционный суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле;

2) реализация мер по своей инициативе в рамках своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

3) проведение проверок в связи с получением жалобы на нарушениеправ,всвязисэтимзапросинформации,сведений

идокументов от государственных органов, органов местного самоуправления; ознакомление с материалами уголовных, гражданских, административных дел и дел об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу;

4) право (по вопросам своей деятельности) безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории РФ органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций;

5) направление государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод;

14

6) по результатам анализа состояния прав человека в России направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам своих замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;

7)обращение к субъектам права законодательной инициативы с предложениями совершенствования законодательства в контексте обеспечения прав человека, устранения пробелов в законодательстве;

8)выступление сдокладами на заседаниях Государственной думы в случае массового нарушения прав человека, инициирование создания парламентской комиссии по расследованию фактов такого нарушения1.

Деятельность уполномоченного по правам человека обеспечивается нормами законодательства об административной ответственности.Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит ст. 17.2, в соответствии с которой вмешательство в деятельность уполномоченного по правам человека в РФ с целью повлиять на его решения влечет наложение административного штрафа.Также данной статьей предусматривается наложение административного штрафа на должностных лиц, не исполняющих требования уполномоченного по правам человека.

Уполномоченный по правам человека имеет свой аппарат. Финансирование деятельности осуществляется за счет средств федерального бюджета.

1.2.Виды специализированных уполномоченных по правам человека

Специализированный омбудсмен появился в 1915  г. в Швеции и занимался вопросами защиты прав военнослужащих (просуществовал до 1967 г.). Сейчас в мире существуют

1 ОбУполномоченном по правамчеловека в РоссийскойФедерации: федер. конституционный закон…

15

свыше 20 видов специализированных омбудсменов,правовая природа которых сводится к двум основным типам:

1)защищаютправа отдельных категорий граждан:детей, женщин, военнослужащих, беженцев, инвалидов, национальных меньшинств, коренных народов, заключенных, потребителей;

2)защищают права в отдельных сферах общественной жизни (здравоохранение,местное самоуправление,окружающая среда, персональные данные, налоги)1.

А. С. Еременко хронологически описывает развитие института специализированных уполномоченных в некоторыхзарубежныхстранах2.Авторуказывает,чтов1952г.вНорвегии (по примеру Швеции) возник институт уполномоченного по правам военнослужащих. В ноябре 1956 г. назначен омбудсмен по делам альтернативной службы. До этого (1953) появился законопроект об учреждении гражданского омбудсмена юстиции, так как насущная потребность в средствах охраны прав человека не была удовлетворена. После тщательного изучения вопроса был учрежден пост гражданского омбудсмена юстиции (1962).В 1970–1980-е гг.учреждены еще три должности: омбудсмен потребителей (1972), омбудсмен по обеспечению равенства полов (1978) и омбудсмен поделам несовершеннолетних (1981)3.

В Швеции в настоящее время действуют несколько уполномоченных по правам человека. Согласно § 8.10 Акту о риксдаге существуют четыре омбудсмена: главный парламентский и три парламентских. В ряде областей имеются и другие

1 Шабанова З. М. Специализированные уполномоченные по правам человека в России и зарубежных странах: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 28.

2 Еременко А. С. К вопросу об учреждении института отраслевых (специализированных) уполномоченных по правам человека // Известия Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена. 2008. № 74-1. С. 175–178.

3 Корнеева Н. В. К вопросу о правовом институте уполномоченного по правам человека // Северо-Западная академия государственной службы. Ежегодник 2002: сб. науч. ст. / под общ. ред. В. М. Ходачева, В.В.Чубинского,В.А.Шамахова.СПб.: Изд-во СЗАГС; Изд-во «Образова- ние-Культура», 2003. С. 134.

16

омбудсмены, которые назначаются правительством и подчиняются указанным парламентским омбудсменам. Это омбудсмен по защите прав потребителей, омбудсмен по борьбе с этнической дискриминацией, омбудсмен по защите прав инвалидов, омбудсмен по прессе1.

А. А. Бегаева отмечает, что институт уполномоченного по правам способствует осуществлению государственной или социальной политики, направленной на защиту одной или нескольких таких групп. Действуя в рамках своей компетенции, специализированные уполномоченные расследуют случаи дискриминации, нарушения прав и законных интересов отдельных лиц этой группы или группы в целом. Специализация омбудсменов обусловлена необходимостью повышения эффективности их деятельности в более узкой сфере2.

Обозначим положительные и отрицательные стороны процесса специализации уполномоченных по правам человека.

Плюсы:

1)уменьшение нагрузки на каждого специализированного уполномоченного по правам;

2)большая степень концентрации внимания на отдельных случаях нарушения прав;

3)компетентность, глубокие познания в узкой сфере;

4)эффективность работы.

Недостатки:

1)бюрократизация государственного аппарата;

2)при недостаточности нормативно-правовой базы деятельности уполномоченных по правам ребенка возможно смешение функций,дублирование полномочий3.

В целом предполагается, что процесс выделения уполномоченных со специальной компетенцией должен обеспечить защитуправнезащищенных(слабозащищенных)социальных слоев населения, эффективное участие гражданского обще-

1 Шведские омбудсмены. Общие данные о Швеции. Издание шведского института. Стокгольм. 1999. С. 24–26.

2 Бегаева А.А.Указ. соч. С. 17.

3 Автономов A. C. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. M., 1999. С. 180.

17

ства в отстаивании интересов отдельных категорий граждан при их взаимодействии с государственными органами.

ВРоссии в настоящий момент на федеральном уровне функционируют два вида специализированных уполномо- ченных:

•Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка (см. в гл. 3);

•Уполномоченный при Президенте РФ по правам пред- принимателей (учрежден на основании одноименного ФЗ от 07.05.2013 № 78-ФЗ)1.

Всоответствии со ст. 1 указанного закона Уполномочен- ный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей

иего рабочий аппарат являются государственным органом, обеспечивающим гарантии государственной защиты прав

изаконных интересов субъектов предпринимательской дея- тельности и соблюдение указанных прав органами государ- ственной власти, органами местного самоуправления и долж- ностными лицами.

Основные задачи уполномоченного по защите прав пред- принимателей:

1) отстаивание интересов предпринимателей при их вза- имодействии с органами государственной власти;

2) защита прав субъектов предпринимательства от неза- конных действий/бездействия государственного аппарата;

3) взаимодействиеспредпринимательскимсообществом;

4) участие в формировании и реализации государствен- ной политики в области развития предпринимательской дея- тельности.

Компетенции уполномоченного по защите прав предпри- нимателей:

•рассматривает жалобы на действия/бездействие публичных органов власти;

•обращается к Президенту России,в Федеральное собра- ние РФ, Правительство России, иные органы государственной власти с предложением о принятии нормативных правовых

актов, относящихся к сфере деятельности уполномоченного;

1 Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Россий- ской Федерации: федер. закон от 07.05.2013 № 78-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

18

•направляет предложения в федеральные органы государственнойвласти,органывластисубъектаРоссииоботмене или о приостановлениидействия нормативного акта,нарушающего или незаконно ограничивающего права предпринимателей;

•направляет высшему должностному лицу субъекта РФ мотивированные предложения об отмене или о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъекта РФ, если такие акты нарушают права предпринимателей.

В субъектах России также учреждается должность уполномоченного по защите прав предпринимателей, его полномочия, правовое положение устанавливаются законом субъекта РФ.

1.3.Права ребенка как отдельная правозащитная категория

Внастоящее время конституции и основные законы практически всех государств содержат прямое указание на признание прав и свобод человека в качестве основной ценности. Так, в Конституции РФ провозглашается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства1.

Вст.1 Основного закона ФРГ 1949 г.содержит сказано,что достоинство человека неприкосновенно.Уважать и защищать его — обязанность всей государственной власти. Немецкий народ признает неприкосновенные и неотчуждаемые права человека в качестве основы всякого человеческого сообщества,мира и справедливости на земле2.В этом плане неоригинальна ст. 2 Конституции Итальянской Республики от 1947 г.,

1 Конституция Российской Федерации: принята Всенародным голосованием 12.12.1993 (с изм. на 01.07.2020) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2 Конституционное право зарубежных стран: хрест. / авт.-сост.: О. В. Ганин, В. В. Захаров. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2006.

С. 64.

19

закрепляющая следующее: «Республика признает и гарантирует неотъемлемые права человека — как частного лица и как члена общественных объединений,в которых проявляется его личность — и требует выполнения непреложных обязанностей, вытекающих из политической, экономической и социальной солидарности»1.

Регламентация правового статуса человека и акцент на необходимости соблюдения его прав и свобод характерны идля международного права.Так,Устав Организации Объединенных Наций (ООН) 1945 г.в п.«c» ст.55 в качестве одного из принципов международного права называет всеобщее уважение и соблюдение прав человека и основных свобод для всех без различия расы, пола, языка и религии2. Данный принцип реализован в нормативно-правовых актах международного характера,посвященных правам человека.Ктаким нормативным актам относят, например, Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.3,Международный пакто гражданских и политических правах 1966 г.4, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.5, Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г.6 и др.

Необходимо отметить, что формирование международногоправаправчеловеканачалосьзадолгодопринятияУстава ООН, причем впервые специализированный нормативный

1 Конституционное право зарубежных стран... С. 39.

2 Устав Организации Объединенных Наций (Вместе с «Правилами процедуры Генеральной Ассамблеи»): принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945 // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. М., 1956. С. 14–47.

3 Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4 Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16 декабря 1966 г.) // Бюллетень Верховного суда Российской Федерации. 1994. № 12.

5 Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (принят 16 декабря 1966 г.) // Там же.

6Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена

вг.Риме 4 ноября 1950 г.; с изм.от24.06.2013) //Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

20