Уполномоченный по правам ребенка в России правозащитные полномочия и проблемы их реализации. Учебное пособие

правовой акт международного уровня в области защиты прав был посвящен не правам человека вообще, а правам ребенка.

Так, в 1924 г. Пятая Ассамблея Лиги Наций приняла в Женеве Декларацию прав ребенка, где впервые было сформулировано положение о необходимости особой заботы о детях1. На разработку данной декларации оказал влияние документ«Провозглашение прав ребенка»,принятый в 1792 г. во Франции,в котором за ребенком были признаны все права человека, включая свободы и равноправие2.

Женевская декларация прав ребенка была сформулирована отимени «мужчин и женщин всех стран мира» и состояла всего из пяти принципов.Анализ декларации позволяет говорить, что, несмотря на формулировку, в ней не провозглашались права ребенка, а лишь содержались положения того, что должно быть сделано для детей.

Так, принципы декларации гласили, что ребенку должна предоставляться возможность нормального развития, как материального, так и духовного. Документ преимущественно обозначал основные физиологические и социальные нужды детей,неуказываянаихспецифическиеинтересы.Например, голодный ребенокдолжен бытьнакормлен; больному ребенку должен быть предоставлен уход; отсталому ребенку должна быть оказана помощь; порочные дети должны быть исправлены; сиротам и беспризорным детям должно быть дано убежище и все необходимое для их существования3.

Впоследствии в целях конкретизации указанных положений Женевской декларации на 14-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 20 ноября 1959 г. утверждена Декларация правребенка,закрепившаяположениео«специальнойохране и заботе» по отношению к ребенку, провозгласившая десять принципов, включающих основные права детей.

1 Международная защита прав и свобод человека: сб. документов / сост. Г. М. Мелков. М.: Юридическая литература, 1990. С. 385.

2 Ильина О.Ю.Интересы ребенка в семейном праве Российской Федерации. М.: Городец, 2006. С. 14.

3 См.: Международные акты о правах человека: сб. документов / сост. В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева. М., 2002.

21

К основным принципам были отнесены следующие: ребенку с рождения должно принадлежать право на имя

игражданство; ребенок должен пользоваться благами социального обеспечения; ребенок должен при всех обстоятельствах быть среди тех, кто первым получает защиту и помощь; ребенок должен быть защищен от всех форм небрежного отношения, жестокости и эксплуатации и др. Данные принципы носили декларативный характер и не предусматривали нормативное правовое регулирование прав ребенка.

Ключевымактом,регулирующимправовойстатусребенка, являетсяКонвенцияоправахребенка,принятаяООНв1989г.1 Этот акт стал одним из первых документов по правам человека,который был подписан и ратифицирован большинством государств без оговорок и политической подоплеки. Дополнительно практически все государства внесли существенные изменения в свое законодательство в плане укрепления защиты прав и обеспечения интересов детей. Некоторые государства после ратификации конвенции внесли поправки в конституции в виде новых положений, непосредственно акцентирующих права детей, или в связи с принятием новых конституций закрепили права детей в отдельных статьях.

Например, в Конституции Бельгии (2000) в ст. 22 bis говорится о признании права «каждого ребенка на уважение его нравственной, физической, психической и сексуальной неприкосновенности; во всех решениях главным руководством являются интересы ребенка, и др.»2. Конституция РФ содержитположение,в соответствии с которым в России «обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства

идетства».

Конвенция о правах ребенка включает международные стандарты по правам детей в различных направлениях. Она юридически закрепила в качестве обязательных права детей, ранее изложенные в различных документах. В то же время

1 Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.) // Сборник международныхдоговоров СССР.1993.

Вып. XLVI.

2 Die Verfassung Belgiens (Revision vom 23. März 2000). URL: http:// www.senate.be/deutsch/const_de.html

22

она содержит принципиально новые положения, касающиеся детей, например, право на активное участие ребенка в жизни общества, на обеспечение его достоинства, на поддержку

иразвитие самостоятельности. Также конвенция закрепила принцип, согласно которому во всех решениях, принимаемых в отношении ребенка, интересы несовершеннолетнего должны учитываться в первую очередь. Помимо этого, конвенция учредила Комитет по правам ребенка в качестве международного органа, осуществляющего надзор за соблюдением прав ребенка1.

СозданиеспециализированногоорганаприООН,осуществляющего помощь государствам-участникам при реализации норм конвенции и унификации национального законодательства в целях обеспечения защиты прав ребенка, говорит о признании интересов детей как приоритетного направления развития международного права.

Как российские,так и зарубежные ученые, занимающиеся проблемами прав человека, международными механизмами

исредствами защиты прав человека, отмечают факт повышенного внимания международного сообщества к обеспечению прав ребенка.

Например, З. М. Шабанова2 отмечает, что процесс выделения прав ребенка в отдельную категорию прав, начатый в XX в., стал возможен в связи с выделением специфической социальной группы,т. е.детей. Подобное отграничение детей от общей массы субъектов права привело к необходимости конкретизации их прав и стремлению создать действенный механизм защиты этих наиболее уязвимых членов общества.

На международном уровне приняты акты общего и специального характера, регламентирующие правовой статус ребенка: закреплены права, свободы ребенка, гарантии их реализации, принципы. Вместе с тем, согласно ст. 4 Конвенции о правах ребенка, государства-участники принимают все необходимые законодательные, административные и другие

1 Child protection. A handbook for Parliamentarians. Printed in Switzerland. N. Y.: Inter-parliamentary and Union UNICEF, 2004. Р. 11.

2Шабанова З. М.Указ. соч. С. 185.

23

меры для осуществления прав, признанных в конвенции. Это предполагает осуществление государствами активных действий для совершенствования национального законодательства в целях создания и укрепления механизмов защиты прав детей.

1.4.Органы государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающие правовой статус ребенка в России

Реализацией и защитой прав ребенка в России занимаются различные органы публичной власти.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав

действуют на основании ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ.

В их компетенцию входит:

1)осуществление мер по защите и восстановлению прав несовершеннолетних, защите их от всех форм дискриминации, физического или психического насилия;

2)осуществление мероприятий по предупреждению безнадзорности, устранение причин и условий, способствующих правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних;

3)оказание помощи в бытовом устройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполни- тельной системы либо вернувшихся из специальных учебновоспитательных учреждений;

4)право возбуждать дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, а также о злоупотреблении родителями родительскими правами или пренебрежении родительскими обязанностями;

5)рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними.

Таким образом, комиссии по делам несовершеннолетних преимущественно осуществляют деятельность по защите

24

неблагополучных детей и одновременно выступают субъектом административной юрисдикции1.

Органы опеки и попечительства действуют на основании федерального закона «Об опеке и попечительстве» от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ. Они занимаются вопросами защиты прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, вопросами соблюдения прав детей в семье или в интернатных учреждениях.

Органыпрокуратуры,осуществляяобщийнадзорзасоблюдением законности на основании ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1, защищают права детей, семьи, материнства, отцовства.

ВприказеГенпрокуратурыРФ«Оборганизациипрокурорскогонадзоразаисполнениемзаконовонесовершеннолетних

имолодежи» от 26 ноября 2007 г. № 188 (утратил силу. Теперь от 13 декабря 2021 г. № 744 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, соблюдением их прав и законных интересов») определены конкретные направления деятельности органов прокуратуры по защите прав несовершеннолетних:

•пресечение фактов жестокого обращения с детьми;

•забота о нравственном воспитании детей путем пресечения подачи информации, наносящей вред их здоровью

идуховному развитию;

•своевременное реагирование на нарушения жилищных

иимущественных прав несовершеннолетних;

•обеспечение надзора за деятельностью органов опеки

и попечительства, регулирование деятельности органов

иучреждений в сфере образования;

•привлечение специалистов из исполнительного органа по труду и занятости к проверкам исполнения в отношении несовершеннолетних трудового законодательства и т. п.

При этом прокурор обязан своевременно реагировать на случаи нарушения прав несовершеннолетних и принимать исчерпывающие правовые меры к их восстановлению.

1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 14.07.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.07.2022) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

25

Действия прокурора по защите семейных прав граждан могут выражаться в предъявлении в суд ряда требований: о признании брака недействительным (ст. 28 СК РФ); о лишении родителей родительских прав (ст. 70 СК РФ); об ограничении родителей в родительских правах (ст. 73 СК РФ); о признании недействительным соглашения об уплате алиментов (ст.102СКРФ);оботменеусыновленияребенка(ст.142СКРФ).

Кроме того, прокурор обязан участвовать в делах о лишении,восстановлениииограниченииродительскихправ(ст.70, 72, 73 СК РФ), об усыновлении ребенка (ст. 125 СК РФ; ст. 273 ГПК РФ) и об отмене усыновления ребенка (ст. 140 СК РФ) независимо от того, по чьей инициативе судом возбуждено дело, а также осуществлять надзор за законностью отобрания ребенка у родителей органами опеки и попечительства (ст. 77 СК РФ) и в других случаях.

Органы образования и образовательные учреждения реа-

лизуют деятельность в конкретной сфере: предоставления образовательных услуг, при этом осуществляют целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства. Сюда можно отнести дошкольные образовательные учреждения, школы, средние специальные образовательные учреждения, вузы. Система органов образования призвана обеспечивать всестороннее развитие несовершеннолетнего, осуществлять защиту его прав, создавать условия для реализации прав и законных интересов.

После 2010 г. в школах стали учреждать должность школь- ного омбудсмена. Школьные омбудсмены являются новым элементом гражданского общества современной России, они выступаютвразличныхучебныхзаведенияхкакнезависимый правозащитный механизм, направленный на разрешение конфликтов с участием детей, по защите прав несовершеннолетних. Учреждение института уполномоченного по правам ребенка на уровне школ и иных образовательных учреждений — положительная тенденция. Воспитательная и правозащитная деятельность данного института прививает правовую культуру молодому поколению, активизирует его к изучению и отстаиванию своих прав, сглаживает противоречия поколе-

26

ний, учит вести переговоры и идти на компромиссы, решать возникшие проблемы цивилизованным способом1.

Основными направлениями деятельности уполномоченных по правам ребенка в школах должны быть:

•правовое просвещение участников образовательного процесса;

•разработка внутришкольных нормативных актов (школьные правила, кодекс учителя, кодекс родителя и т. п.);

•разрешение конфликтных ситуаций между участниками образовательного процесса.

Органы, реализующие функции защиты прав ребенка, осуществляют ведомственный контроль, их деятельность либо направлена на отдельную категорию несовершеннолетних (безнадзорных,несовершеннолетних правонарушителей; детей, оставшихся без попечения родителей, детей из неблагополучных семей), либо осуществляется в отдельной сфере (например, в образовании).

Деятельность перечисленных органов зачастую разобщена,ихиндивидуальнаяправозащитнаяработанепозволяет комплексно решать проблемы обеспечения прав несовершеннолетних. Дополнительным механизмом, обеспечивающим защиту прав детей, является специализированный институт уполномоченного по правам ребенка.

1.5.Уполномоченный по правам ребенка (детский омбудсмен) как вид специализированного уполномоченного по правам человека

Специализированный уполномоченный по правам ребенка впервые появился в Норвегии в соответствии с законом от 5 марта 1981 г. Решающим фактором в учреждении данной должности был 1979 г., объявленный ООН Международным годом ребенка. Примечательно, что если «родиной» института омбудсмена считается Швеция, то норвежский

1 Бегаева А.А.Указ. соч.

27

уполномоченный по правам ребенка стал основой для имплементации данного института в других странах.

Норвежский барнеомбудет (Barneombudet) является независимым защитником прав детей в возрасте до 17 лет. Срок его полномочий исчисляется четырьмя годами и может быть продлен не более чем на один срок подряд. Назначается омбудсмен королем.

Уполномоченный по правам ребенка в Норвегии определяет методы своей деятельности и первоочередные задачи, имеет гарантированный доступ ко всем документам, находящимся в распоряжении властей, а также институтов, занимающихся правами детей; он также самостоятельно решает, какие вопросы относятся к его компетенции и какие средства использовать при их разрешении. Администрация уполномоченного подчинена Министерству по делам детей и семьи. Оно определяет бюджет администрации, который впоследствии утверждается норвежским парламентом. При администрации уполномоченного по правам ребенка функционирует группа экспертов, составляющая постоянно действующий Консультативный комитет уполномоченного1.

Согласно норвежской модели уполномоченный по правам ребенка должен обладать таким элементом правового статуса,как независимость,самостоятельностьв выборе методов

испособов восстановления и обеспечения прав ребенка.

Вдругихстранах,какправило,уполномоченныепоправам ребенка осуществляют защиту несовершеннолетних в возрастедо 18летв соответствии с Конвенцией о правах ребенка.

Механизм учреждения и наделения полномочиями уполномоченных по правам ребенка можетбытьразличным.Международный чрезвычайный детский фонд ООН (ЮНИСЕФ) выделяет четыре основных способа образования института уполномоченного по правам ребенка:

1) учреждается специальным законом, принимаемым парламентом (Норвегия, Швеция, Исландия, Люксембург, Литва, Испания, Польша);

1 Independent Institutions. Protecting children’s rights // Innocenti Digest. 2001. № 8, Unicef. Florence, Italy. P. 26–27.

28

2)учреждается законодательным или исполнительным органом в соответствии с законодательством об охране прав ребенка, согласно которому функции омбудсмена непосредственно связаны с исполнением и контролем за исполнением соответствующего закона (Австрия, Новая Зеландия, Македония, ЮАР);

3)создается на подзаконной основе, действует в рамках существующих государственных органов, должностных лиц

илибо подотчетен им, либо действует независимо (Канада, Испания,Дания,Германия,Коста-Рика,Украина,Нидерланды);

4)учреждается неправительственными организациями

иработает под их эгидой (Израиль)1.

Механизмом наделения полномочиями определяется вся последующая правозащитная деятельность данного лица. Так, учреждение рассматриваемого института специальным законом представляется наиболее эффективным способом, поскольку закон как нормативно-правовой акт высшей юридической силы предоставляет ему правовой статус выше, чем учрежденному неправительственной организацией.

Учреждение уполномоченного по правам ребенка в структуре органов исполнительной власти может привести к нарушению принципа независимости, а также противоречит природе данного правозащитного института, так как он нацелен на восстановление и защиту прав граждан от действий, бездействия должностных лиц, органов государственной власти, а состояние его в системе данных органов порождает подконтрольность.

Учреждениеданнойдолжности законодательным органом или с его согласия, когда уполномоченный по правам ребенка приобретаетпарламентский статус,более эффективно: в этом случае он имеет большую независимость от исполнительной власти, что повышает продуктивность его работы.

Первоначально должность Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка была учреждена на основании Указа Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986. Указ неод-

1 См.: Институт уполномоченных по правам ребенка. ЮНИСЕФ, 1997. С. 4–6.

29

нократно подвергался критике, поскольку не регулировал правовой статус федерального уполномоченного по правам ребенка, не содержал конкретные права, обязанности, требования к кандидату на данную должность.

В данном нормативном акте не раскрыты цели учреждения должности детского омбудсмена, однако очевидно, что они не отличаются от целей, стоящих перед уполномоченным по правам человека в России: обеспечить гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Разница лишь в том, что Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка приоритетное внимание уделяет защите прав и свобод несовершеннолетних граждан.

Указанный акт скорее играл роль программного, подготовившего почву для дальнейшего нормативного развития института.

Впоследствии был принят закон «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ, который наполнил правовой статус уполномоченных по правам ребенка в России единообразным содержанием.

Таким образом, в настоящий момент в нашей стране использована смешанная модель учреждения должности уполномоченного по правам ребенка: ондействуетна основании законодательного акта,но на федеральном уровне назначается Президентом РФ.

Уполномоченный по правам ребенка является независимым государственным органом (должностным лицом), не наделенным властными полномочиями, но не относящимся ни к одной ветви власти втрадиционном понимании системы разделения властей, основная функция которого — контроль за соблюдением прав ребенка властью, ее органами.

Основной целью деятельности уполномоченного по правам ребенка является обеспечение и защита прав детей, а именно, согласно ст. 1 Конвенции о правах ребенка1, каж-

1 Конвенция о правах ребенка…

30