Уполномоченный по правам ребенка в России правозащитные полномочия и проблемы их реализации. Учебное пособие

дого человеческого существа до достижения им 18-летнего возраста,если по закону,применимому кданному ребенку,он не достигает совершеннолетия ранее.

Деятельность уполномоченного по правам ребенка существенно отличается от иных государственных органов, поскольку он занимается защитой прав и законных интересов только одного социального слоя — детей, причем всех без исключения. Уполномоченный по правам ребенка отстаивает права детей во взаимоотношениях со всеми социальными институтами и организациями, а также осуществляет деятельность по обеспечению прав ребенка в семье.

Задачи, стоящие перед уполномоченным по правам ребенка, можно объединить в пять групп:

1.Сбор, анализ и обобщение информации о положении

детей.

2.Подготовка докладов и аналитических материалов

оположении детей и основных причинах нарушения их прав.

3.Пропагандистская работа, направленная на распространение знаний о Конвенции о правах ребенка (причем не только среди государств-участников).

4.Влияние на политику государства в интересах детей.

5.Реальная деятельность по разрешению жалоб детей и восстановлению их нарушенных прав1.

Институт уполномоченного по правам ребенка в каждой стране имеет свои особенности, но его деятельность подразумевает выполнение следующих общих функций:

1.Защита прав конкретного ребенка и представительство его интересов.

2.Расследование дел по индивидуальным жалобам

детей.

3.Наблюдение за осуществлением законодательства, касающегося защиты интересов детей.

4.Внесение рекомендаций в государственные органы по изменению законодательства в области охраны прав детей.

1 Додонова А. Д. Становление института уполномоченного по правам ребенка в зарубежных странах // Ученые записки Орлов. гос. ун-та. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2013. № 4. С. 24–26.

31

5.Содействие повышению информированности о правах ребенка как самих детей,так и взрослых.

6.Действие в качестве посредника в случаях возникновения конфликтов между детьми и родителями.

7.Представление докладов о проделанной работе и о положении дел в вопросе соблюдения прав ребенка1.

Итак, уполномоченный по правам ребенка — независимое государственное должностное лицо, не наделенное властными полномочиями, но осуществляющее контроль за соблюдением прав ребенка органами государственной власти, их должностными лицами, исходя из требований закона, принципов справедливости, гуманизма; обладающее высоким уровнем правовой культуры. При этом уполномоченный по правам ребенка реализует ряд обязательных полномочий: рассмотрение жалоб несовершеннолетних и их законных представителей; продвижение интересов детей в деятельности органов государственной власти; пропаганда ценности закона, прав человека, достоинства личности; участие в международной правозащитной деятельности в рамках глобализации прав ребенка.

Отличие уполномоченного по правам ребенка от уполномоченного по правам человека состоитвтом,что его деятельность направлена на защиту наиболее уязвимой категории — детей, которые в силу возраста, ограниченной дееспособности, недостаточности жизненного опыта не могут самостоятельно отстаивать нарушенные права. Более того, ребенок не всегда знает о наличии своих прав, не всегда может оценить, нарушаются они или нет. Поэтому именно уполномоченный по правам ребенка как независимый арбитр должен осуществлять контроль со стороны общества за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, детских учреждений в части обеспечения прав детей; а также защиту ребенка,чьи права нарушены органами государственной власти.

1Ивлева Т. В. История становления института детского омбудсмена

вРоссииизарубежом//Вестн.Башкир.ун-та.2013.Т.18,№2.С.589–591.

32

Контрольные вопросы

1.Когда и в какой стране впервые появилась должность уполномоченного по правам человека?

2.На основании какого нормативного правового акта функционируетуполномоченныйпоправамчеловекавнашей стране?

3.Какие выделяют виды специализированных уполномоченных по правам?

4.Назовите плюсы и минусы появления специализированных уполномоченных по правам.

5.Назовите функции Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей.

6.Какой нормативный акт впервые закрепил права ребенка?

7.Какие органы публичной власти в России обеспечивают защиту прав несовершеннолетних?

8.Назовите функции прокуратуры в сфере обеспечения прав несовершеннолетних.

9.Какой орган уполномочен рассматривать дела об административных правонарушениях,совершенных несовершеннолетними?

10.Назовите модели учреждения должности уполномоченного по правам ребенка.

11.Назовите особенности уполномоченного по правам ребенка,учрежденногонеправительственнымиорганизациями.

12.Какие полномочия детского омбудсмена являются традиционными?

13.Приведите примеры классификации функций уполномоченного по правам ребенка, выделяемых современными авторами.

14.В чем отличие уполномоченного по правам ребенка от других органов и организаций, защищающих права ребенка?

15.Кто такой школьный омбудсмен?

16.Каким нормативным актом впервые учреждена должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка?

17.Почему учреждение должности уполномоченного по правам ребенка в структуре органа исполнительной власти менее предпочтительно?

33

Глава 2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1.Конституционно-правовые принципы и нормы функционирования института уполномоченного по правам ребенка в России

ВКонституции РФ отсутствуют специальные нормы, посвященные Уполномоченному при Президенте РФ по правам ребенка. Однако в Основном законе обозначены консти- туционно-правовые положения, которые регулируют правовой статус семьи, ребенка, и соответственно, в своей правозащитной работе детский омбудсмен обязан руководствоваться данными нормами.

Часть 2 ст. 7 Конституции РФ закрепляет, что в России обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства. Данная поддержка осуществляется посредством финансирования сфер здравоохранения, образования, жилищного хозяйства; принятия и реализации государственных программ (например, «Жилье для российской семьи», «Молодая семья», «Дети России»), введения адресной поддержки нуждающимся семьям; социальных выплат и пособий семьям, имеющим детей. Деятельность всего государственного аппарата России, в том числе и института уполномоченного по правам ребенка, направлена на исполнение социальных функций государства.

34

Там же в ч. 1 ст. 17 сказано: в РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции,общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы России. Уполномоченный по правам ребенка обязан обеспечивать исполнение органами публичной власти Россиитребований Конвенции по правам ребенка, требований федерального законодательства, регламентирующего правовой статус несовершеннолетнего.

Статья 38: материнство и детство, семья находятся под защитой государства, забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей. В России данное полномочие находится в совместном ведении России и ее субъектов (п.«ж.1» ч.1 ст.72 Конституции).Уполномоченный по правам ребенка, осуществляя правозащитную деятельность в рамках межведомственного взаимодействия с иными органами власти, органами местного самоуправления, должен стараться обеспечивать семейное воспитание каждому ребенку, оказывать поддержку неблагополучным семьям, инициировать проверки условий воспитания детей в семьях и интернатных учреждениях.

Часть 4 ст. 43: основное общее образование обязательно, родители или лица,их заменяющие,обеспечивают получение детьми основного общего образования. Данная норма выступает основой для взаимодействия уполномоченного по правам ребенка с органами и организациями сферы образования.

Указанные конституционные положения выступают фундаментом для федерального законодательства, распространяя непосредственное действие на всей территории России, в отношении всех лиц, органов, организаций, находящихся на территории нашего государства, детализируются в нормах текущего законодательства России и ее регионов.

Кроме того, не стоит забывать о конституционно-право- вых принципах как руководящих началах конституционноправового регулирования, обладающих высшей степенью нормативной обобщенности и предопределяющих развитие всей системы правового регулирования.

35

Принципы, которыми в своей правозащитной деятельности обязан руководствоваться уполномоченный по правам ребенка:

•приоритет прав и свобод человека и гражданина;

•разделение властей;

•правовое государство;

•равенство перед законом и судом;

•идеологическое многообразие;

•социальное государство;

•светский характер государства;

•равноправие субъектов РФ.

2.2.Федеральный закон «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ как основной законодательный акт, регулирующий деятельность уполномоченных по правам ребенка в России

В2018 г. Президентом РФ были внесены законодательные инициативы в связи с объявлением Десятилетия детства (2018–2027). Правительство РФ утвердило план мероприятий, который включал более 130 пунктов и содержал 15 разделов, предусматривающих различные меры и направления работы для обеспечения дополнительных гарантий по защите прав детей. Одна из мер — это совершенствование правового статуса института уполномоченных по правам ребенка.

Врезультате реализации предложенных законодатель-

ных инициатив был принят специальный ФЗ «Об уполномочен- ных по правам ребенка в Российской Федерации» от 27 декабря 2018 г.№ 501-ФЗ,который легально закрепил правовой статус уполномоченных по правам ребенка в России. Закон определил особенности правового положения, основные задачи, полномочия Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, а также основы правового статуса уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ.

36

Закон состоит из 15 статей, тематически он разделен на два раздела: первый раздел (ст.1–12) посвящен уполномоченному по правам ребенка в РФ, второй (ст. 13–14) — детским омбудсменам в регионах, статья 15 посвящена переходным положениям.

Первый раздел определяет: общие положения; деятельностьуполномоченного;назначениенадолжность,прекращение полномочий уполномоченного; требования к уполномоченному; полномочия и основные задачи уполномоченного; рассмотрение обращений; ежегодный доклад; ведомственное взаимодействие; общественных представителей; место постоянного нахождения и финансовое обеспечение деятельности уполномоченного; ответственность за вмешательство в деятельность уполномоченного.

Второй раздел регламентирует статус уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ, а также раскрывает полномочия данного регионального института.

Статус уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ регламентирован достаточно сжато, регионам дана большая свобода в определении правового статуса детского омбудсмена.

В соответствии со ст. 2 рассматриваемого закона уполномоченный содействует:

1)восстановлению нарушенных прав и законных интересов детей;

2)совершенствованию законодательства РФ в части, касающейся защиты прав и законных интересов детей;

3)развитию международного сотрудничества в области защиты прав и законных интересов детей;

4)совершенствованию форм и методов защиты прав

изаконных интересов детей.

Согласно закону на Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка возлагается функция по обеспечению гарантий государственной защиты прав и законных интересов детей, реализации и соблюдению прав и законных интересов детей государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. В законе особо отмечено, что деятельность уполномоченного дополняет

37

существующие средства обеспечения защиты прав и законных интересов детей, не отменяет полномочий государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и законных интересов детей, и не влечет за собой пересмотра таких полномочий.

Федеральный уполномоченный назначается на должность Президентом РФ сроком на пять лет. Порядок назначения уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ устанавливается законом субъекта РФ.

Таким образом, данный федеральный закон закрепил правовой статус рассматриваемого должностного лица, определил его компетенцию, регламентировал базовые положениядеятельности уполномоченных по правам ребенка в субъектах России.

2.3.Нормативно-правовые акты федерального уровня, регламентирующие деятельность уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации

Кнормативным актам, регулирующим институт уполномоченного по правам ребенка в России, можно отнести ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ, ст. 16.1 которого предусматриваетдолжности Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка и уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ.Указанная статья внесена ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации”» от 27 декабря 2018 № 562-ФЗ.

ГражданскийпроцессуальныйкодексРФ(от14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ) был дополнен положениями п. 5.1 ч. 4 ст. 69, касающейся закрепления права уполномоченных по правам ребенка отказаться от дачи свидетельских показаний в отношении сведений, ставших известными в связи с исполнением

38

обязанностей. Данная норма выступает правовой гарантией защищенности несовершеннолетнего при обращении его к уполномоченному.

Кроме того, в ст. 40 Кодекса административного судопро-

изводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ внесены изменения, согласно которым за уполномоченным по правам ребенка закрепляется право обращаться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов публичной власти в целях защиты прав и законных интересов детей,если уполномоченный полагает, что оспариваемые решения не соответствуют нормативному правовому акту РФ, нарушают права и законные интересы детей, создают препятствия к реализации их прав и законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со ст. 333.36 Налогового кодекса РФ (часть вторая) (от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ) Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка освобожден от государственной пошлины при обращении в суд с административным исковым заявлением (иском) в целях защиты прав и свобод человека и гражданина (в том числе неограниченного круга лиц), нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, муниципального органа, организации, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

Следующий законодательный акт, который отчасти регулирует правовой статус уполномоченного по правам ребенка в России, — ФЗ «Об основах системы профилактики безнад- зорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г.№ 120-ФЗ1,который в п.3 ст.4 называетУполномоченногоприПрезидентеРФпоправамребенка,уполномоченного по правам ребенка в субъектах России в ряду органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Однако предусматривает, что

1 Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: федер. закон от 24 июня 1999 № 120-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

39

участие в названной деятельности осуществляется в порядке, установленном в законодательстве.

Также п. 8.1 ст. 15 и п. 7.1 ст. 22 указанного закона закрепляют возможность переписки несовершеннолетнего, находящегося в центре временного содержания, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, с уполномоченным по правам ребенка. При этом цензуре данная переписка не подвергается,а направленное сообщение несовершеннолетнего передается уполномоченному не позднее одних суток. Рассмотрение уполномоченным по правам ребенка указанных сообщений представляет собой косвенную форму контроля за содержанием несовершеннолетних в специализированных учреждениях.

Уголовно-исполнительное законодательство наделяет уполномоченного по правам ребенка контрольными полномочиями относительно деятельности персонала учреждений

иорганов, исполняющих уголовные наказания в отношении несовершеннолетних осужденных, осужденных беременных женщин, осужденных женщин, имеющих детей в домах ребенкаисправительныхучреждений.Согласноп.«е»ч.1ст.24 Уголовно-исполнительного кодекса РФ (от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ) уполномоченный по правам ребенка при исполнении служебных обязанностей вправе посещать учреждения

иорганы, исполняющие наказания, без специального разрешения. Аналогичное положение закреплено в п. 9 ч. 4 ст. 38

закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказанияввиделишениясвободы»от21июля1993г.№5473-1.

Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ в п. 2 ст. 20 закрепляет право уполномоченного по правам ребенка выступать в роли инициатора общественной проверки. Под проверкой понимается деятельность по сбору и анализу информации, установлению фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов

иорганизаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также

40