Уполномоченный по правам ребенка в России правозащитные полномочия и проблемы их реализации. Учебное пособие

Глава 4. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В СУБЪЕКТАХ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

4.1.Модели учреждения должности уполномоченного по правам ребенка в субъектах России

Всоответствии с ч. 1 ст. 13 ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ законом субъекта РФ может учреждаться должностьуполномоченногопоправамребенкавсубъектеРФ вцеляхобеспечениядополнительныхгарантийэффективного

функционирования механизмов реализации, соблюдения изащитыправизаконныхинтересовдетейорганамигосударственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, образовательными и медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные и иные услуги детям и семьям, имеющим детей, и должностными лицами.

В субъектах РФ используются различные модели учреждения и деятельности уполномоченных по правам ребенка:

1)парламентская модель, при которой уполномоченный по правам ребенка утверждается законодательным органом субъекта РФ и является самостоятельным, независимым органом­ ;

2)уполномоченный по правам ребенка назначается органомисполнительнойвластисубъектаРФидействуетвего структуре, зачастую ему подотчетен;

61

3)уполномоченный по правам ребенка назначается главой субъекта РФ;

4)уполномоченный по правам ребенка назначается уполномоченным по правам человека в субъекте РФ и осуществляет деятельность в его аппарате.

Ранее, когда институт уполномоченного по правам ребенка только формировался в нашей стране, в большинстве регионов уполномоченные по правам ребенка были включены в систему исполнительной власти и назначались главами исполнительных органов субъекта России. С момента приданиялегального статусаданному институту посредством принятия специального федерального закона региональные детские омбудсмены назначаются, как правило, законодательным органом или с его согласия. Тем самым региональные уполномоченные по правам ребенка приобретают парламентский статус и имеют большую независимость от исполнительной власти, что повышает эффективность их работы.

Общепризнано, что учреждение должности уполномоченного по правам ребенка на основании закона субъекта РФ, регламентирующего принципы и гарантии деятельности детского омбудсмена, его полномочия, назначение законодательным (представительным) органом власти либо с согласия последнего, является наиболее приемлемой моделью.

Парламентский статус уполномоченного по правам ребенка в большей степени соответствует его правовой природе. Он предполагает независимость и неподотчетность, поскольку основная цель деятельности уполномоченных по правам ребенка — это обеспечение и защита прав несовершеннолетних от незаконных, неправомерных действий органов государственной власти (преимущественно органов исполнительной власти), их должностных лиц.

Вцеломспособынормативногорегулированиядеятельности уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ объединяют в три группы:

1)принятие специального закона об уполномоченном по правам ребенка (например, Новосибирская область);

62

2)внесение отдельной главы либо статьи, посвященной детскому омбудсмену в закон об уполномоченном по правам человека в субъекте РФ (например, Красноярский край);

3)регулирование института уполномоченного по правам ребенка в субъекте законом субъекта «О защите прав детей» (например, Тюменская область).

4.2.Требования к кандидату на должность уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации

и порядок его назначения

Федеральный закон «Об уполномоченных по правам ребенка» установил широкие пределы для правового регулирования института уполномоченного по правам ребенка в субъектах России. Так, в ч. 4 ст. 13 ФЗ от 27.12.2018 № 501ФЗ установлено, что правовое положение, основные задачи и полномочия уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ устанавливаются законом субъекта РФ с учетом положений настоящего закона.

Общие требования к лицу, претендующему на должность регионального детского омбудсмена, следующие:

1)гражданин РФ;

2)постоянно проживающий в РФ;

3)не имеющий гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства;

4)обладающий безупречной репутацией;

5)имеющий высшее образование и опыт работы по реализации и защите прав и законных интересов детей, восстановлению нарушенных прав и законных интересов детей либо опыт правозащитной деятельности.

Дополнительные требования могут быть установлены законом субъекта РФ. Так, возрастной ценз к кандидату на должность уполномоченного в 30 лет установлен в Ямало-

63

Ненецком автономном округе, в Республике Саха (Якутия),

вОрловской области, в Севастополе. Требования к возрасту отсутствуют в Карачаево-Черкесской Республике, Чукотском автономном округе.

ЗаконОренбургскойобласти«ОбУполномоченномпоправам ребенка в Оренбургской области» устанавливает к кандидату на должность требование наличия высшего образования и общественного авторитета. Закон Мурманской области «Об Уполномоченном по правам ребенка в Мурманской области» устанавливает к кандидату требование трехлетнего опыта работы в органах государственной власти, органах местного самоуправления, учреждениях и организациях Мурманской области, деятельность которых связана с осуществлением защиты прав детей.

ВЧелябинской области установлен ценз оседлости. Так,

всоответствии со ст.5 закона «ОбУполномоченном по правам ребенка в Челябинской области» на должность уполномоченного по правам ребенка может быть назначен гражданин РФ, постоянно проживающий на территории Челябинской области не менее пяти лет,не имеющий неснятой или непогашенной судимости.

Срок, на который назначается уполномоченный по правам ребенка в субъектах РФ, чаще всего установлен в пять лет (Брянская область, Еврейская автономная область, Хабаровский край, Ненецкий автономный округ). Во многих регионах установлена возможность заниматьдолжность неоднократно, но не более двух раз подряд (Ненецкий автономный округ, Забайкальский край, Еврейская автономная область).

Процедура назначения уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ различается.Например,в Ханты-Ман- сийском автономном округе, в соответствии с п. 12 ч. 4 ст. 29 Устава (Основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа—Югры,уполномоченный по правам ребенка назначается на должность путем издания постановления Думой.

Всоответствии со ст. 7 закона Ненецкого автономного округа «Об Уполномоченном по правам ребенка в Ненецком автономном округе» уполномоченный назначается на должность Собранием депутатов, предложение о кандидате

64

на должность уполномоченного после предварительных консультаций с окружным Собранием вносится в окружное Собрание губернатором Ненецкого автономного округа.

В Ярославской области уполномоченный по правам ребенка, в соответствии со ст. 5 закона Ярославской области «Об Уполномоченном по правам ребенка в Ярославской области», назначается на должность решением Ярославской областной думы по результатам согласования кандидата с Уполномоченным при Президенте РФ по правам ребенка.

4.3.Полномочия уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации

Как отмечалось выше, полномочия уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ устанавливаются субъектом РФ. Принятый закон «Об уполномоченных по правам ребенка» не наполнил единообразным содержанием правовой статус регионального детского омбудсмена.

В связи с этим в разных субъектах РФ компетенция уполномоченного закреплена по-разному. Выделяют следующие основные направления деятельности уполномоченных:

1) лоббирование законных прав и интересов детей в законодательных и исполнительных органах государственной власти.

Лоббирование предполагает взаимодействие детского омбудсмена с органами законодательной и исполнительной власти с целью разработки и принятия правовых актов и программ, отвечающих интересам детей, посвященных защите прав несовершеннолетних, способствующих предотвращению их нарушения;

2) анализ положения и проблемдетей на подведомственной территории.

Уполномоченный должен проводить объективный, независимый мониторинг проблем детства, степени соблюдения прав и интересов несовершеннолетних органами государственной власти, институтами гражданского общества, роди-

65

телями,законнымипредставителями.Подобныйанализпозволяет отразить реальную картину положения детей в обществе, способствует выработке омбудсменом мер и методик защиты прав детей и предотвращению нарушений их интересов;

3)прием несовершеннолетних и взрослых по вопросам защиты прав детей, а также рассмотрение обращений.

Данное направлениедеятельности наиболее продуктивно, поскольку живое общение с ребенком позволяет оценить сложившуюся ситуацию, понять, действительно ли нарушаются права несовершеннолетнего,вчем проявляютсяданные нарушения; быстро предпринять действия в защиту интересов ребенка (например, обратиться в суд, в компетентные органы

спросьбой о возбуждении дисциплинарного или административного производства в отношении должностных лиц, в действиях или бездействии которых усматривается нарушение прав несовершеннолетнего). Личные приемы позволяют уполномоченному по правам ребенка проводить просветительскую работу, разъяснять детям их права и обязанности, процедуру защиты нарушенных прав и интересов;

4)инициирование мероприятий по оказанию помощи семьям и детям,втом числе благотворительных,правозащитных и информационных,участие в их организации совместно

сгосударственными и общественными структурами.

Врамках указанных направлений деятельности в региональных законах закрепляются конкретные полномочия. Ряд регионов достаточно подробно регламентирует их в нормативных правовых актах (Республика Крым, Чукотский автономный округ, Свердловская, Самарская области), другие ограничиваются общими формулировками (Воронежская область,Алтайский край).

Анализ полномочий уполномоченных по правам ребенка

позволяет выделить как традиционные полномочия, так

испецифические.

Ктрадиционным полномочиям можно отнести:

1)рассмотрение жалоб граждан по вопросам нарушения прав ребенка;

2)запрос в установленном порядке сведений, документов, материалов и разъяснений от органов государственной власти;

66

3) проверку сообщений о фактах нарушения прав

изаконных интересов ребенка на территории субъекта РФ;

4)посещение органов государственной власти и органов местного самоуправления, учреждений, организаций и предприятий, независимо от их формы собственности;

5)направление в органы государственной власти региона и органы местного самоуправления заключения,содержащегорекомендацииотносительновозможныхинеобходимых мерповосстановлениюнарушенныхправизаконныхинтересов ребенка и по предотвращению подобных нарушений;

6)внесение в органы государственной власти региона, органы местного самоуправления предложений о совершенствовании механизма обеспечения и защиты прав и законных интересов ребенка;

7)участие в разработке нормативных правовых актов субъекта РФ по вопросам прав ребенка;

8)полномочия по просвещению населения в пределах собственной компетенции;

9)опубликование ежегодных докладов о результатах правозащитной деятельности.

Некоторые из вышеперечисленных полномочий закреплены в законах субъектов РФ именно в таком виде, некоторые находят более детальное отражение. Так, например,

взаконе Республики Хакасия «ОбУполномоченном по правам ребенка в Республике Хакасия» закреплен механизм рассмотрения обращений граждан, порядок направления рекомендательных заключений в органы государственной власти.

Закон Самарской области «ОбУполномоченном по правам ребенка в Самарской области» регламентирует порядок рассмотрения жалоб граждан, в том числе и несовершеннолетних,атакже порядок проведения уполномоченным по правам ребенка проверок в связи с поступившей жалобой.

Взаконе Свердловской области «Об Уполномоченном по правам ребенка в Свердловской области» закреплено право уполномоченного по правам ребенка по результатам рассмотрения жалобы предпринять следующее:

• обратиться с предложением в орган государственной власти, должностные лица которого уполномочены состав-

67

лятьпротоколыобадминистративныхправонарушениях;рассмотреть вопрос о привлечении к административной ответственности должностных лиц, в действиях (бездействии) или решенияхкоторыхуполномоченнымпоправамребенкаусматриваются нарушения прав и законных интересов ребенка (также это полномочие закреплено в Калужской, Кировской областях);

• предложитьработодателю,егопредставителю,представителю нанимателя рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц,в действиях (бездействии) или решениях которых уполномоченным по правам ребенка усматриваются нарушения прав и законных интересов ребенка.

Кроме того, закрепляется право уполномоченного по правам ребенка в Свердловской области опубликовать в «Областной газете» или на официальном сайте уполномоченного по правам ребенка сообщение о результатах рассмотрения жалобы гражданина при условии обязательного обезличивания персональных данных.

Полномочие направлять заключения, содержащие рекомендации по восстановлению прав ребенка, недопущению их нарушения, органам государственной власти, их должностным лицам закрепляется в большинстве нормативных актов об уполномоченном по правам ребенка в субъекте РФ. Однако практическивсеупоминанияданногополномочиянесодержат указаниянаконкретныйсрок,втечениекоторогодолжностные лица должны дать ответ по заключениям уполномоченного по правам ребенка. Существует и обратная практика законодательного регулирования данного вопроса в субъектах РФ.

Например, в законе Республики Крым «Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Крым» государственные органы Республики Крым, органы местного самоуправления, их должностные лица, получившие заключение, содержащее предложения и рекомендации уполномоченного, обязаны рассмотреть их в месячный срок и уведомить уполномоченногоопринятыхмерахвписьменнойформе.Еслирекомендации уполномоченного не выполнены, в ответе должно содержаться мотивированное обоснование причин их невыполне-

68

ния. Также в названной статье закреплена обязанность должностныхлицпредоставлятьвдвухнедельныйсрокпозапросам уполномоченного сведения, материалы и документы, необходимые для осуществления им своих полномочий.

К специфическим полномочиям уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ можно отнести:

1)назначение представителей уполномоченного по правам ребенка в муниципальных образованиях (ст. 21 закона Иркутской области «Об Уполномоченном по правам ребенка Иркутской области»). Данное право позволяет реализовывать правозащитнуюполитикууполномоченногопоправамребенка на местах посредством издания различных распоряжений для своих представителей. В соответствии с ч. 2 ст. 21 обеспечение деятельности представителей уполномоченного по правам ребенка в муниципальных образованиях аппарат уполномоченного по правам ребенка в Иркутской области осуществляет за счет средств, выделенных из областного бюджета на очередной финансовый год на обеспечение своей деятельности;

2)участие в осуществлении и развитии межрегионального и международного сотрудничества в области обеспечения прав, свобод и законных интересов ребенка (Томская область, Ненецкий автономный округ);

3)реализация права законодательной инициативы (Кемеровская область); такое полномочие необычно для рассматриваемого должностного лица, но наделение его таким правом является положительным примером взаимодействия

сзаконодательной властью.

Помимо законодательной инициативы, уполномоченный по правам ребенка в Кемеровской области наделен еще некоторыми правами в сфере законодательного процесса. Так, в целях совершенствования законодательства он вправе участвовать в рабочих группах для принятия законов по правам ребенка; получать планы законодательной деятельности Совета народных депутатов, а также проекты всех нормативных актов субъекта РФ, разработанных для обеспечения прав ребенка; участвовать в депутатских слушаниях и сессиях Совета народных депутатов по вопросам, относящимся к его компетенции;

69

4) обращение уполномоченного по правам ребенка

вправоохранительные и иные органы с предложением провести проверку фактов,изложенных в жалобе заявителя (ст.14 закона Республики Хакасия «Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Хакасия»). Данное полномочие само собой разумеющееся, поэтому подобная конкретизация не обязательна, но законодатель субъекта РФ посчитал нужным закрепить данное конкретное полномочие;

5)выступление по доверенности в суде в защиту прав и законных интересов детей (Томская область). Данное полномочие значимо и является большим достижением в статусе регионального уполномоченного по правам ребенка. Оно позволяет несовершеннолетним реализовать свое право на судебнуюзащиту,еслизаконныепредставителинемогутэтого сделать. Подобное полномочие наделяет дополнительным правозащитным механизмом, что повышает уровень доверия гражданского общества,потому что для каждого человека участие уполномоченного по правам ребенка в решении частной проблемы есть важный показатель эффективности деятельности рассматриваемого института.

Сравнительная характеристика полномочий уполномоченного по правам ребенка в субъектах России представлена

вприложении.

Вцелях обеспечения деятельности уполномоченного по правамребенкавнекоторыхсубъектахРоссиисоздаетсяаппарат, в некоторых — консультативно-совещательные органы. В соответствии со ст.15 закона Республики Крым «Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Крым» создается аппарат уполномоченного, который осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информаци- онно-справочное и иное обеспечение деятельности уполномоченного.

ВУльяновской области уполномоченный по правам ребенка не обладает собственным аппаратом, но в данном регионе создан постоянно действующий государственный орган — палата справедливости, членами которого являются

уполномоченный по правам человека, уполномоченный по правам ребенка, уполномоченный по противодействию

70