Правовое обеспечение социально-культурного сервиса и туризма. Курс лекций

также был в значительной степени забюрократизирован. С 1 июня 2007 года заниматься производством туристского прод укта (туроперейтингом) могли только хозяйствующие субъекты, которые выполнили это условие. Турфирма должна была подать документы в Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) на внесение в Единый реестр туроператоров, которое после рассмотрения заявки принимало положительное или отрицательное решение о включении заявителя в реестр.

В 2007 году в федеральное законодательство по туризму были внесены и другие новации. В Федеральном законе «Об основах туристской деятельности» уточнено легальное понятие «туристский продукт». Отныне таковым считается оказание двух видов услуг в «едином пакете», т. е. за одну плату: обеспечение временного проживания и транспортировка туриста до места временного проживания и обратно. Остальные виды туруслуг могут быть в комплексе, а могут и отсутствовать. К ним относятся питание туристов, экскурсионные услуги, трансферты и т. д.

При обсуждении еще не вступивших в силу новаций выражались предположения на предмет того, как их можно обойти на более-менее законных основаниях. Они сводились к тому, что реализовывать составные части турпродукта следует порознь, «россыпью» (рис. 5). Тогда это не будет операторской деятельностью, не придется получать гарантии и т. д.

Перевозка

Рис. 5. Схема организации туроператорской деятельности в обход закона (реализация турпродукта «россыпью»)

11

Принципиальный вопрос – насколько новая организация работы в туризме будет способствовать повышению эффективности этого вида экономической деятельности. Особенно важно решить две проблемы. Удастся ли а) оптимизировать структуру российской туристской индустрии в пользу внутреннего и въездного туризма и б) повысить защищенность интересов и прав потребителей туристских услуг – туристов? Практика применения новых методов работы это покажет.

13

Лекция 2. Правовое регулирование игорной деятельности, лотерей, публичных конкурсов

Мы обращаем внимание на правовое обеспечение этих несколько специфичных явлений по ряду причин. Во-первых, все названные виды деятельности по содержанию представляют собой социально-куль- турные услуги. Во-вторых, все эти явления «специфичны», так как еще пару десятилетий тому назад они либо вообще не были представлены в правовом поле в нашей стране, либо присутствовали на периферии Российского правового пространства. В советские времена легально у нас были представлены только тотализатор на конских бегах при ипподромах и три вида лотерей: государственная, ДОСААФ и «Спортлото»*. В-третьих, все названные виды деятельности получили в современной России широчайшее распространение**. По многим из них наша страна, к сожалению, занимает «лидирующие» позиции. В-чет- вертых, по своей общественной природе все вышеперечисленные явления в той или иной степени основаны на эксплуатации человеческих пороков. Следовательно, они нуждаются в специфическом регулировании со стороны общества и государства. И последнее, в отношении игорного бизнеса в РФ в последние 2,5–3 года приняты очень важные правовые решения. Сейчас они находятся в стадии реализации и требуют изучения.

Все названные явления основаны на использовании человеческих слабостей (страстей, пороков): азартности, тщеславия и корысти. В любой традиционной культуре действия подобного рода считаются предосудительными. С правовой точки зрения они либо полностью запрещены, либо жестко урегулированы. Даже в современных либеральных государствах вышеуказанные виды деятельности подвергаются значительным ограничениям. Хотя в данном случае значение имеет скорее не их аморальность, а то, что все они создают поле повышенной криминогенности. В большинстве стран мира эти виды деятельности контролируются прямо или косвенно криминальными структурами.

*Своеобразной формой лотереи можно считать широко практикуемые в

СССР розыгрыши облигаций госзаймов.

**В настоящее время ситуация существенно изменилась, о чем будет

сказано ниже.

14

Исходя из их правовой природы азартные игры, лотереи и публичные конкурсы могут быть объединены в один тип правоотношений. Все эти сделки имеют рисковый (алеаторный) характер. Интересы пострадавшего участника «честной» азартной игры не подлежат правовой защите, т. е. его ущерб нельзя возместить, к примеру, через суд. Правовым путем это можно сделать в том случае, если ущерб нанесен участнику азартной игры в результате неправомерных действий: обмана, насилия и т. п. Например, если в игру вовлекли недееспособного или частично дееспособного участника. Но доказать наличие неправомерных действий со стороны организаторов конкурса, лотереи или игры крайне сложно. И дело не только в технических деталях таких процедур. Конечно, существуют определенные правовые процедуры легализации этих видов деятельности (регистрация, лицензирование, сертификация), призванные минимизировать возможности злоупотреблений со стороны организаторов. Например, игровые автоматы проходят сертификацию только тогда, когда они запрограммированы на 75 %-ный выигрыш от суммы внесенных игроками денег. В коммерческой лотерее минимум 50 % внесенных участниками денег должны вернуться к ним в виде выигрыша. Однако надо учитывать, что нарушение организаторами мероприятия этих положений влечет для них наступление административной, а в худшем случае – уголовной ответственности. Но потерпевшему участнику лотереи или игры ущерб все равно не возместят. В азартных играх обман именуется шулерством. Но доказать его наличие весьма непросто. В азартных играх, конкурсах, пари, тотализаторах предметное содержание очень разное. В конкурсе результат зависит от действий участников*. В лотерее и при игре в рулетку результат не может зависеть от действий участников. В противном случае это будет мошенничество. Азартные игры, в частности карточные, бывают разные. Игра «Блэк Джек» (похожая на отечественную игру «в очко») построена на счастливой комбинации карт. А такие игры, как покер, преферанс или бридж – высокоинтеллектуальное занятие. Тот, кто лучше играет, имеет реальные шансы выиграть. Но если при этом игрок будет успешно применять некоторые специфические приемы, например блеф, то можно ли счесть это основанием для предъявления обвинений в неправомерности дейст-

* Хотя далеко не во всех. Особенно сейчас появилось множество «соревнований» (в виде ток-шоу), в которых победа определяется удачей, т. е. случайным стечением обстоятельств.

15

вий? По всей видимости, нет. Действительно, провести грань между правомерным и неправомерным в азартных играх и тому подобных действиях очень непросто.

В правовой природе вышеназванных видов деятельности есть одна общая черта: все они имеют характер односторонних сделок. То есть должниками, носителями обязательств являются организаторы конкурса, игры, лотереи.

Несколько подробнее рассмотрим правовое обеспечение публичных конкурсов. Они бывают закрытыми и открытыми. В последних, несмотря на их название (которое подразумевает, что в них могут принять участие все желающие, т. е. неопределенный круг лиц) есть свои ограничения на участие. Самый распространенный ограничитель – требования к участникам по степени дееспособности. В конкурсе должно быть не менее двух участников (конкурс с одним участником во многих случаях признается недействительным). Организаторы конкурса сами определяют его условия, на которые, разумеется, распространяются ограничения в соответствии с законом, моралью, добрыми нравами и т. д. Организаторы конкурса сами формируют жюри или другую конкурсную комиссию (здесь им никто не имеет право указывать). Критерии конкурсного отбора они также определяют по своему усмотрению. Однако, сформулировав условия конкурса и объявив их публично, организаторы конкурса связаны ими* и ограничены в их изменении. Они могут вводить только те изменения, которые улучшают условия (положение) участников, но не наоборот. Например, не имеют права изменить форму награды. Информация об изменении условий конкурса должна быть доведена до публики тем же путем (по тем же каналам), что и первоначальное объявление условий. Если при изменении условий конкурса (или его отмене) конкурсанты понесут какиелибо расходы и сумеют доказать это, то организаторы конкурса будут обязаны возместить эти расходы. И, разумеется, условия конкурса должны быть выполнены организаторами.

Игорный бизнес получил в постсоветской России невиданный размах. Сложилась нетерпимая со всех точек зрения ситуация. В последние несколько лет государственное руководство нашей страны предприняло серьезные шаги в целях наведения порядка в этой сфере. В самом конце 2006 года был принят специальный федеральный закон

* Публичный конкурс предполагает публичное обещание награды.

16

по данной отрасли деятельности*. До этого времени нормативной базой служил Гражданский и Налоговый кодексы РФ, некоторые региональные законы и подзаконные акты. Но они явно не могли закрыть нормативную брешь в таком деликатном и противоречивом деле, как игорная деятельность.

Всоответствии с данным федеральным законом к субъектам игорного бизнеса и их деятельности предъявляются довольно жесткие требования. С 1 июля 2009 года проведение азартных игр и пари

ввиде деятельности казино и залов игровых автоматов разрешается только на территории четырех игорных зон: в Алтайском крае, Приморском крае, Калининградской области, границе Краснодарского края и Ростовской области. Это законодательное решение в основном выполнено.

Всоздании специальных игорных зон очевидно влияние зарубежного опыта регулирования игорного бизнеса (на ум сразу приходит пресловутый американский Лас-Вегас в штате Невада). Однако такой

шаг имел целью решить несколько проблем. Во-первых, безбрежное развитие этого вида деятельности порождало ряд серьезнейших проблем национального масштаба. Во-вторых, настроения подавляющей части российского населения были отнюдь не в пользу каких-либо форм игорного бизнеса, что вылилось в определенную политику местных и региональных властей, направленную на полное искоренение игорного бизнеса на подведомственной территории. Иногда эта политика реализовывалась не совсем легальными средствами. Нужно было привести процесс в русло закона. В-третьих, можно заметить, что территории игорных зон тяготеют к периферии России. И так как в значительной степени клиентами станут иностранные туристы, что должно способствовать оптимизации структуры российского международного туризма в пользу въездного туризма. Не случайно территории игорных зон расположены рядом с создающимися особыми экономическими зонами туристско-рекреационного типа (Калининградская область, Республика Алтай, Северо-Кавказский туристский регион).

И, наконец, есть надежда, что через развитие игорного бизнеса, довольно трудоемкого и приносящего сравнительно быструю фискаль-

* Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ».

17

ную отдачу, указанные регионы смогут решить некоторые региональные проблемы*.

Всем субъектам игорного бизнеса необходимо получить специальное разрешение** на ведение данного вида предпринимательской деятельности. Создается специальный орган исполнительной власти для координации деятельности в игорных зонах.

Деятельность игорных заведений в виде букмекерских контор и тотализатора разрешается вне территории игорных зон. Всем желающим заниматься таким видом деятельности необходимо получить лицензию.

К игорным заведениям подобного рода предъявляются довольно жесткие требования. В частности, чистые активы казино или зала игровых автоматов (в специальной зоне игорного бизнеса) должны составлять не менее 600 млн рублей. Этот же показатель для букмекерских контор и тотализатора – минимум 100 млн рублей. Таково требование законодательства.

Необходимо отметить, что лотереи выведены из действия данного закона. И это разумное решение. Требуется специальное и хорошо проработанное регулирование различных видов лотерей. Они, особенно в виде маркетингового средства, получили широчайшее и неконтролируемое распространение в нашей стране. Это тем более необходимо, так как в ходе «подготовки» игорного бизнеса к 1 июля 2009 года, когда произошло закрытие игорных заведений на всей территории страны, недобросовестные дельцы «преобразовали» свои салоны (залы, павильоны) игровых автоматов в места розыгрыша лотерей.

Правовое регулирование игорной деятельности достаточно отчетливо демонстрирует социальную и моральную ответственность российских государственных властей в отдельном, но очень важном секторе общественной жизни. Практическая реализация государственной политики в этой сфере нашей жизни позволяет со сдержанным оптимизмом смотреть в будущее.

* Мотивация такая же, как у федеральных властей США, разрешающих игорный бизнес для коренного американского населения индейских резерваций. Хотя этот путь – не самый оптимальный, в частности, по моральным соображениям.

** По правовым функциям – это лицензия.

18

Лекция 3. Способы разрешения правовых конфликтов

всоциально-культурном сервисе и туризме

Вобыденном сознании и в солидных научных правовых теориях бытует представление, что право предназначено для улаживания кон-

фликтов. В данной лекции будут рассмотрены следующие вопросы: а) типология конфликтов в социально-культурной деятельности; б) классификация способов разрешения правовых конфликтов; в) средства разрешения конфликтов.

Конфликты неизбежно присутствуют в любом виде деятельности. В число наших задач не входит рассмотрение таких важных вопросов конфликтологии, как природа конфликтов, их функции и т. д. Они имеют больше прикладной, практический характер. Объект нашего изучения – только правовые конфликты, т. е. конфликты, которые возникают в правоотношениях и могут быть урегулированы правовыми средствами*. У каждого участника социально-культурной деятельности формируется целый комплекс правовых отношений. Если речь идет об организации, то у нее складываются как внешние, так и внутренние правовые отношения. И все они потенциально чреваты конфликтами. Цель правового регулирования – минимизировать возможность возникновения конфликтов и их негативные последствия с наименьшими издержками.

Конфликты внутри организации как субъекта социально-куль- турного сервиса могут возникать в социально-трудовых и корпоративных отношениях**.

Отношения на локальном (внутрифирменном) уровне будут рассмотрены в другой лекции. Нас интересуют конфликты, возникающие во внешних правоотношениях участников социально-культурной деятельности. В первую очередь это противоречие интересов исполнителей и потребителей социально-культурных услуг (туристов, постояльцев гостиниц, посетителей клубов и т. д.). Второй тип конфликтов возникает в среде исполнителей социально-культурных услуг (тур-

* Принципиально (теоретически) не исключается, что правовые конфликты могут быть разрешены способами, не имеющими отношения к праву (иррелевантными), например с помощью методов убеждения, морального принуждения и т. д. К ним же относятся контрправовые (криминальные) методы разрешения конфликтов.

** Мы не рассматриваем в данном случае межличностные, например психологические конфликты.

19

фирм, гостиниц, клубов, игорных заведений и т. д.). Поскольку соци- ально-культурная деятельность в значительной степени коммерциализирована, между исполнителями однотипных услуг существует конкуренция, которая, естественно, повышает ее конфликтогенность. Противоречие интересов, чреватое конфликтами, существует и между исполнителями разных, в том числе комплиментарных (взаимодополняющих) услуг: между туроператорами и турагентами, турфирмами и гостиницами, пассажироперевозчиками и турфирмами, а также организациями, оказывающими коммунально-бытовые, информационные, рекламные и прочие услуги. Отношения между названными участниками социально-культурной деятельности строятся, как правило, на договорной основе. Следовательно, конфликты возникают по поводу невыполнения договорных обязательств.

Необходимо учитывать, что каждое конкретное правоотношение может иметь модификации с точки зрения правового оформления. Например, насчитывается не менее десяти моделей правовых отношений туроператоров и турагентов.

У крупных туроператоров имеется собственная турагентская

сеть.

Крупные туроператоры могут работать с независимыми турагентскими сетями.

Туроператорская фирма может работать с агентами на основе франчайзинга (договора коммерческой концессии).

Отношения туроператора и независимых турагентов могут быть оформлены следующим образом:

а) агентский договор; б) договор комиссии;

в) договор поручения; г) массив турагентов может быть разделен на генеральных агентов

и субагентов.

Не менее разнообразны отношения туристских фирм и гостиничных предприятий. Их могут связывать следующие отношения:

–агентирование;

–аренда;

–комитмент;

–элотмент.

Существуют еще «мягкие» и «жесткие» блоки мест с различной квотой.

Предприятия социально-культурной сферы и организации, оказывающие коммунально-бытовые услуги, например электро-, газо-, теп-

20