Новая Зеландия. Государственное устройство, судебная и правовая системы

1.1. Государство Новая Зеландия: исторические особенности развития

тана и рингату, учение которых представляет смесь туземных и христианских верований.

Новая Зеландия создала уникальную национальную самобытность как многонациональная страна в южной части Тихого океана, состоящая из общин европейцев, маори, выходцев с тихоокеанских островов, азиатских народов, африканцев и американцев. Это разнообразие представлено в Парламенте Новой Зеландии и формирует взгляды на развитие общества, предоставляющего всем равные возможности — «возможности беспрепятственно преуспеть», что отражает в какой-то степени как национальную самобытностьНовойЗеландии, так и подходк вопросуоправах человека намеждународнойарене7.

Английский язык, язык маори и новозеландский жестовый язык — официальные языки страны. C 1987 г. язык маори принят в качестве второго государственного, а новозеландский жестовый язык — в качестве третьего государственного языка в 2006 г. Заметим, что в стране пользуются австралийским вариантом английского языка, на который повлияли язык маори, шотландский и ирландский языки.

Надо сказать, что маори постепенно утрачивают свой язык8. За последние 20 лет дети коренных народов все меньше желают учиться языку предков, не хотят разговаривать на нем дома. По данным последней переписи населения, лишь 23 % маори могут свободно говорить на родном языке и делают это ежедневно, в то время как 41 % аборигенов не знают его вообще.

Как заявил Иосиф Уильямс, председатель трибунала Вайтанги, правительству не удалось заинтересовать аборигенов изучать родной язык, известный как «те рео». Чтобы способствовать его возрождению, Иосиф Уильямс предложил активизировать усилия по подготовке учителей, владеющих

7 URL: http://lib. ohchr. org/HRBodies/UPR/Documents/Session5/NZ/ A_HRC_WG6_5_NZL_1_R. pdf

8 Benton R. Who Speaks Maori in New Zealand? Wellington: New Zealand Council for Educational Research, 1979.

11

Глава 1. Принципы государственного устройства Новой Зеландии

языком маори, включить его в обязательную школьную программу и провести дополнительные консультации с общинами маори. В свою очередь, федеральный министр по делам маори Пита Шарплз подчеркнул, что власти пытаются решить проблему, но ответственность за сохранение языка должна лечь на плечи самих маори. «Правительство может обеспечить финансирование программ или организовать дни культуры, способствующие пробуждению интереса со стороны местного населения к языку, — отметил министр. — Однако ни один чиновник не может заставить говорить маори на языке их предков»9.

Как отмечено в Национальном докладе, представленном Рабочей группой по универсальному периодическому обзору на пятой сессии Комитета по правам человека в 2009 г.10, к основным достижениям стратегии в отношении возрождения языка маори относятся создание программы языковых инициатив на базе общин и фонда проектов развития языка маори. Радиотрансляции на языке маори по-прежнему получают поддержку, в 2004 г. началось телевизионное вещание на языке маори; в 2008 г. был создан еще один телеканал. Проводимые правительством обследования свидетельствуют о хороших перспективах языка маори в связи с ростом численности маори, которые могут говорить на родном языке и понимать его. Отношение к родному языку среди маори и других этнических групп становится более позитивным.

1.2. Государственное устройство Новой Зеландии

Новая Зеландия — унитарное государство, основанное на принципах конституционной монархии и парламентской демократии.

В 1854 г. стране было предоставлено внутреннее самоуправление, в 1907 г. — статус доминиона. По Вестминстер-

9URL: http://www. tass-ural. ru/urfofacts/133454.html.

10URL: A/HRc/WG.6/5/Nzl/1

12

1.2. Государственное устройство Новой Зеландии

скому статуту 1947 г., принятому английским парламентом, Новая Зеландия получила право на полную самостоятельность во внутренних и внешних делах.

В административном отношении государство делится на

10провинций и 109 графств11. Местные органы самоуправления советы графств, графских городских территорий и сельских округов фактически подчинены центральным органам управления.

Главой государства исторически является британский монарх. Ныне правящая Ее Величество Королева Великобрита-

нии Елизавета II (Queen Elisabeth II, Elizabeth Alexandra Mary Windsor) носит титул Королевы Новой Зеландии и является официальным главой государства.

Интересы монарха на территории страны представляет ге- нерал-губернатор, который наделен высшей исполнительной властью, срок его полномочий — пять лет. С 1960-х гг. этот пост занимают граждане Новой Зеландии. В то же время королева не имеет реальной власти в стране, и функции генерал-гу- бернатора ограничены наблюдательными и представительскими советами. Тем не менее последний имеет формальное право снять с поста премьер-министра и распустить парламент.

Первоначально он сам принимал все решения и был ответственен только перед королевой и правительством Великобритании. Однако по решению Имперской конференции 1926 г. генерал-губернатор был лишен права действовать самостоятельно; ныне все свои функции он может осуществлять только «по совету министров Новой Зеландии». Генерал-губернатор назначает премьер-министра (им должен быть лидер победившей на выборах партии), высших должностных лиц, обладает правом помилования, является верховным главнокомандующим, назначает послов и других дипломатических работников. Генерал-губернатор обладает важными правомочиями

11См.: Правовые системы стран мира: энциклопедический справочник / авт. кол.: Ф. М. Решетников [и др.]; отв. ред. А. Я. Сухарев. М.:

Норма-Инфра-М, 2000. С. 826—828.

13

Глава 1. Принципы государственного устройства Новой Зеландии

по отношению к законодательной власти: созывает парламентские сессии, вправе прервать их или продлить. Акты, изданные парламентом, не могут вступить в силу без одобрения генерал-губернатора (однако он не вправе их не одобрить). В свою очередь генерал-губернатор имеет право издавать различные акты, которые нуждаются в министерской контрасигнации. Формально генерал-губернатор осуществляет свои полномочия с помощью Исполнительного совета. Однако на деле Совету принадлежат практически все функции, возложенные на генерал-губернатора. Сконцентрировав в своих руках наиболее важные полномочия по государственному управлению, этот орган определяет всю внутреннюю и внешнюю политику страны. Кабинет является коллегиальным органом, решения принимаются им единогласно. В него помимо генерал-губернатора входят премьер-министр и министры. Министры, которые назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра, руководят работой соответствующих министерств и контролируют деятельность правительственных департаментов (таких, как департамент внутренних доходов, законодательный департамент, департамент научных исследований). Помимо руководства государственным аппаратом Исполнительный совет осуществляет нормотворческую деятельность в соответствии с законодательными полномочиями, делегированными ему парламентом. Нормативные акты, издаваемые советом, должны быть впоследствии утверждены парламентом, однако эта процедура носит чисто формальный характер. Исполнительный совет распоряжается финансами государства и составляет бюджет. За свою деятельность он отвечает перед парламентом.

Основной конституционный публичный закон Новой Зеландии 1986 г. (в редакции 3 сентября 2007 г.) исполняет роль конституции и закрепляет принципы устройства, разделения властей, полномочия и способы избрания, а также о действии законов Соединенного королевства на территории Новой Зеландии и все существенные поправки, внесенные в конституционное законодательство за предшествующие пятьдесят лет.

14

1.2. Государственное устройство Новой Зеландии

Новая Зеландия является неизменным членом Содружест-

ва наций (The Commonwealth of Nations).

Политическая власть в Новой Зеландии принадлежит однопалатному парламенту, демократически избираемому сроком на три года, который возглавляет премьер-министр, избираемый, в свою очередь, представителями либо партийного, либо коалиционного большинства в парламенте. Премьерминистр является председателем Кабинета министров — административного органа управления страной. Парламент собирается на сессии, которые длятся почти год с перерывом на летние каникулы. Заседания в парламенте проходят под председательством спикера. Он следит за ходом дебатов, устанавливает регламент выступлений, подписывает документы, издаваемые Палатой. До 1947 г. полномочия парламента были ограничены: он не мог принимать акты, противоречащие законам британского парламента. С принятием Вестминстерского статута 1947 г. эти ограничения были сняты, и в настоящее время Палата представителей может принимать любые законы. Право законодательной инициативы юридически принадлежит депутатам, однако фактически подавляющее большинство законопроектов готовит правительство. Они проходят три чтения. Первое — внесение законопроекта в Палату и распространение его среди депутатов. Во время второго чтения депутаты обсуждают основные положения законопроекта, и затем он передается в комитет. По окончании работы комитет докладывает о законопроекте в Палате. Депутаты проводят постатейное обсуждение, предлагают свои дополнения и поправки. Третье чтение — голосование по законопроекту. Если законопроект принимается, его отсылают генерал-губернатору для одобрения. Помимо законодательных правомочий парламент обладает исключительным правомочием принятия бюджета и введения налогов; за ним также закреплен контроль деятельности правительства — формально правительство находится у власти, пока пользуется доверием Палаты представителей. Если Палата примет резолюцию недоверия, правительство будет вынуждено уйти в отставку.

15

Глава 1. Принципы государственного устройства Новой Зеландии

1.3. Местное самоуправление в Новой Зеландии

До 1876 г. Новая Зеландия была федерацией, включавшей девять провинций — Окленд, Хокс-Бей, Таранаки и Веллингтон на Северном острове и Марлборо, Нельсон, Уэстленд, Кентербери и Отаго — на Южном. Эти исторически сложившиеся провинции сохранились и сейчас, однако в 1876 г. функции местного управления были переданы руководству графств и округов; кроме того, ряд административных вопросов находился в ведении таких местных властей, как больничные советы, управления портов и даже управления по борьбе с кроликами. В 1989 г. в результате коренной реорганизации органов местного самоуправления было уменьшено число ад- министративно-территориальных единиц, а функции местного самоуправления возложены на 74 совета городских и сельских округов и 12 региональных советов12. Члены совета избираются жителями раз в три года. Компетенция органов местного самоуправления определена Актом о местном самоуправлении (1974 г.), Актом о здравоохранении (1956 г.) и рядом постановлений; в частности, в обязанности окружных советов входит организация вывоза бытовых отходов, водоснабжение, канализация, а также содержание парков и заповедников. Функции региональных советов более жестко регулируются законодательными органами; на них возлагается в основном охрана окружающей среды, планирование развития транспортной системы и организация гражданской обороны.

Следует подчеркнуть, что местное самоуправление в Новой Зеландии восприняло основные черты британской системы за счет вековой колониальной зависимости от Великобритании. Как и во многих других колониях, система управления в стране более централизована, чем в метрополии; такое положение сохранилось и после приобретения независимости. Связь с британским правом прочная и сегодня: многие реше-

12 Для статистических целей страна разделена на 13 районов.

16

1.3. Местное самоуправление в Новой Зеландии

ния британских судов могут иметь силу убеждающего преце-

дента, а редких случаях — обязательны для новозеландских судов13.

Внастоящее время в Новой Зеландии действует закон о местном управлении (Local Government Act, 1974 г.), который устанавливает систему местного управления, органы и их полномочия. Он многократно изменялся и дополнялся. Наиболее существенные изменения внесены законом о поправках

(Local Government Amendements Act, 1989 г.). Кроме того, ста-

тус местных властей регулируется другими законами (например, о местных выборах, налоговых полномочиях, общественных работах и т. д.); достаточно развито и частное законодательство.

Новозеландская система местного управления двухуровневая: нижний уровень формируют округа (district; 60) и города (city; 14); каждый округ и город входит в территорию админи- стративно-территориальной единицы второго уровня — региона (region; 13). Существующее административно-террито- риальное деление возникло в конце 1980-х гг., когда произошла унификация системы местного управления и были сокращены муниципалитеты и территориальные образования второго уровня путем их объединения: количество местных органов власти в стране уменьшилось с 800 до 87.

Округа создаются преимущественно в сельской местности. Округможетполучитьстатусгородапри следующихусловиях:

• численность населения превышает 50 тыс. человек;

• округ достаточно урбанизирован и представляет собой центр деловой или общественной активности, заметный на региональном уровне.

Вгородах и округах население избирает раз в три года муниципальный совет и мэра. Выборы проходят по мажоритарной системе относительного большинства. Мэр одновременно является руководителем местной администрации и председателем совета.

13 См.: Старцев Я. Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. М., 2005. С. 172.

17

Глава 1. Принципы государственного устройства Новой Зеландии

Региональный совет избирается раз в три года, как и муниципальный. Из своего состава члены регионального совета выбирают председателя, который руководит его работой. Решением большинства членов совета, председатель может быть досрочно отправлен в отставку; в этом случае новый председатель должен быть избран на том же заседании совета.

В некоторых округах и городах организуются территориальные образования, не имеющие статуса, сравнимого с муниципальным, но выполняющие некоторые местные функции, — общины (community). Создание общин разрешено с 1991 г. и на сегодняшний день их сравнительно немного. Чтобы организовать общину, требуется соблюдение двух условий: 1) инициатива населения (не менее 15 % избирателей, проживающих на территории потенциальной общины); 2) решение правительства (община создается либо декретом совета министров, либо решением местного представительного органа, которое должно быть утверждено правительственной Комиссией по местному управлению). В общине формируется управляющий комитет (community board), в который может входить от 6 до 12 человек, причем не менее 6 членов комитета должны быть избраны населением, а не более 4 из числа членов городского (окружного) совета — назначены советом округа или города. Руководит работой комитета председатель, избираемый им из своего состава. Община не имеет собственных полномочий и бюджета: территориальный совет может делегировать ей какие-то функции и финансовые средства. Не могут передаваться общине полномочия по установлению налогов и сборов, по назначению или отставке служащих, по владению и распоряжению собственностью.

Интересно отметить, что лишь в немногих странах, как и в Новой Зеландии, документы о дисциплинарных взысканиях

остаются в личном деле служащего в течение всего периода службы14.

14 См.: Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. А. Н. Козырина, М.А. Штатиной. М., 2003. С. 126—127.

18

1.3. Местное самоуправление в Новой Зеландии

Традиционно местные органы власти рассматриваются в Новой Зеландии как исполнители решений правительства. Новозеландское право знает только обязательные полномочия местных властей. Список этих полномочий формируется в рамках разрозненных законов, относящихся к разным сферам, но он в равной степени применим ко всем местным органам, что не мешает им получать значительную часть бюджетных поступлений от собственных налогов (в основном имущественный налог). Налоговые поступления составляют в среднем около 56 %, но власти округов, городов и регионов не могут распоряжаться ими по своему усмотрению.

19

Глава 2. Правовая система Новой Зеландии

Глава 2. ПРАВОВАЯ СИСТЕМА НОВОЙ ЗЕЛАНДИИ

2.1. Эволюция правовой системы Новой Зеландии

Новая Зеландия входит в семью английского общего права. Ее современная правовая система в основных чертах начала складываться с 1840 г., когда страна стала английской колонией. На ее территорию было распространено действие как статутов — законов, принятых британским парламентом, так и общего права — совокупности норм, выработанных в решениях судов первоначально в Англии, а затем и в ее заморских владениях15. Хотя с 1947 г. Новая Зеландия стала полностью самостоятельным государством, в ней сохраняют действие британские законы, принятые в 1840—1947 гг., если при их издании было оговорено, что они распространяются на Новую Зеландию. Единственным источником дальнейшего развития законодательства с 1947 г. служат акты учрежденного еще в 1852 г. новозеландского парламента, заменившего многие из ранее действовавших английских законов. Вместе с тем система общего права по-прежнему остается важным и самостоятельным источником права. При этом новозеландские юристы и судьи исходят из положения, что существует некая система общего права, единая для всех государств, где оно применяется, и поэтому признают силу убеждающего судебного прецедента за решениями, вынесенными высшими судебными инстанциями Великобритании, Австралии, Канады и др.16 Что касается решений вышестоящих новозеландских судов, то они

15См.: Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 596.

16McDowell М., Webb D. The New Zealand legal system: structures, process and legal theory. 2d ed. Wellington, 1998.

20