Новая Зеландия. Государственное устройство, судебная и правовая системы

Глава 3. Система юстиции Новой Зеландии

Court), означает прекращение всех формально незарегистрированных прав на большинство земель маори, если эти права не были ранее прекращены путем конфискации, сомнительных или добросовестных сделок и актов дарения52. Эта точка зрения получила подкрепление и в нескольких недавних судебных решениях. Окажется ли такой подход продуктивным, покажет время.

Договор Вайтанги (The Treaty of Waitangi (англ.), Te Tiriti o Waitangi (маори)) получил свое название по имени местечка Вайтанги в Заливе Айлендс (Waitangi, Bay of Islands).

В соответствии с данным Договором Новая Зеландия переходила под управление Великобритании, получала статус британской колонии и покровительство Британской короны. В обмен на это племена маори обязались передать Великобритании исключительные права на покупку у них земель. При этом

сами они сохраняли свои имущественные и неимущественные права53.

Договор Вайтанги содержал три положения, согласно которым маори признали верховную власть королевы Виктории, получив от нее обещание защиты и подтверждение их прав собственности на владение своей землей, лесами, рыбными промыслами и сокровищами (предметами, имеющими духовную и культурную ценность для маори). Подразумевалось, что они могут продавать земли только английской короне. В свою очередь, правительственный агент мог продать эти земли поселенцам на равноценных условиях. Кроме того, маори получали полную защиту Британии, а также все привилегии, права и обязанности, связанные с обладанием гражданством Англии.

Договор Вайтанги — один из основополагающих конституционных документов Новой Зеландии. Но в то же время он

52Дело Faulkner v Tauranga District Council, [1996] 1 NZLR 357.

53См.: Шмелев И.В. Историческая ретроспектива Договора Вайтанги // Современная юриспруденция: тенденции развития: материалы Международной заочной научно-практической конференции. Ново-

сибирск, 2011. С. 70—74.

52

3.3. Трибунал Вайтанги в системе административной юстиции

содержит ряд неточностей и противоречий, а также серьезные расхождения между двумя его версиями — на английском языке (прил. 2) и языке маори, из-за чего между британцами и маори постоянно возникали споры и разногласия относительно толкования его положений, это было связано с тем, что на язык маори документ был переведен неточно. Плохой перевод привел к неоднозначным толкованиям положений об управлении страной, прав собственности, права продажи земли и не учитывал разности восприятий этих понятий европейцами и маори. Например, идея суверенитета в соглашении передана при помощи таких слов, как “kāwanatanga” (governorship) и “rangatiratanga” (chieftainship), в то время как для маори наи-

более близкие понятия «власть» и «престиж» обозначаются словом “mana”. Некоторые ученые-историки в связи с этим высказывают сомнения, что маори понимали суть соглашения, которое подписывали. Впрочем, другие спорят с этим, высказываясь в том ключе, что даже если бы в Договоре было употреблено слово “mana”, не факт, что маори в этом случае поняли бы его суть правильно. Так как, во-первых, “mana” отнюдь не синоним слову “sovereignty” — «независимость» «суверенитет» (в языке маори вообще нет такого понятия), а вовторых, свою “mana” невозможно кому-либо передать, поэтому использование слова в требуемом контексте также было бы некорректным. Так или иначе, но именно расхождения между оригиналом Договора на английском языке и текстом перевода, который подписали вожди маори, всегда допускало двойные толкования текстов европейцами и маори. Кроме того, маори, не имеющие традиций письменной культуры, придавали большее значение словам, произнесенным лейтенантгубернатором Гобсоном, нежели непосредственно тексту соглашения.

Договор Вайтанги так и не был ратифицирован Великобританией. Хотя колониальное управление, а позднее и новозеландское правительство всегда с достаточным уважением относились к его исполнению. Однако, получив полный контроль и над маори, и над европейскими переселенцами, а главное, контроль над возможностью продажи земли в стране,

53

Глава 3. Система юстиции Новой Зеландии

со временем власти страны перестали считать документ скольлибо важным. Ряд судебных решений во второй половине XIX века даже признали договор ничтожным, а его положения недействительными. Противоречия усугублялись вооруженными восстаниями маори, считающих попранными свои права, полученные по Договору, что, в свою очередь, давало основания поселенцам и администрации утверждать, что маори не выполняют условия соглашения.

Споры по поводу Договора Вайтанги особенно обострились в 60—70-х гг. XX века54. В результате в 1975 г. был принят государственный Указ, определивший положение Договора в социальной и законодательной системе государства. Тогда же был создан трибунал Вайтанги (Waitangi Tribunal), разбирающий споры и определяющий компенсации за ущербы, причиненные народу маори, в период начиная с земельных войн. Именно с этого момента Договор вновь “заработал”.

Однако отношение новозеландцев к данному документу по-прежнему остается противоречивым. В 2008 г. был проведен опрос 2,7 тыс. жителей Новой Зеландии, в ходе которого выяснилось, что 37,4 % опрошенных предпочли бы, чтобы Договор Вайтанги был исключен из числа законодательных актов Новой Зеландии; 19,7 % относятся к нему нейтрально; 36,8 % считают, что Договор должен оставаться в силе; 39,7 % согласны с тем, что маори заслуживают компенсаций, установленных Договором; 15,7 % относятся к выплате компенсаций нейтрально; 41,2 % не согласны с тем, что компенсации, выплачиваемые маори, справедливы.

В настоящее время Договор Вайтанги считается одним из определяющих документов социального устройства Новой Зеландии. Хотя он и не вносит какие бы то ни было законодательные указания, он тем не менее регулирует положение маори в новозеландском обществе и фиксирует принципы современного новозеландского государства: принцип руководства (государство имеет право и обязанность создавать зако-

54 Fisher R. Conflict and collaboration in Maori-Pakeha relationships (Occasional paper № 20). Hamilton, 1984.

54

3.3. Трибунал Вайтанги в системе административной юстиции

ны и определять их исполнение); принцип самоуправления (маори имеют право на самоорганизацию и свободное распоряжение всеми принадлежащими им ресурсами); принцип равноправия (все новозеландцы имеют равные права); принцип разумного сотрудничества (все стороны должны руководствоваться доброй волей в решении совместных вопросов); принцип возмещения (государство должно принимать разумные меры и в соответствии со своими возможностями компенсировать ранее нанесенные маори ущербы).

В 1997 г. ЮНЕСКО включило Договор Вайтанги в реестр «Память мира»55.

Итак, трибунал Вайтанги был основан в 1975 г. в соответствии с Договором Вайтанги и в настоящее время это постоянно действующая комиссия, проводящая расследования и дающая рекомендации по заявлениям народа маори, касающимся действий или бездействий Короны в отношении обещаний, закрепленных в Договоре Вайтанги. Деятельность трибунала регулируется также Актом о следственных комиссиях 1908 г. и Актом о государственных корпорациях 1988 г.

Трибунал состоит из постоянно действующих 20 членов, которые назначаются на три года генерал-губернатором по рекомендации министра по делам маори, в соответствии с опытом и знанием тех дел, которые им предстоит расследовать. Все члены трибунала должны иметь семилетний юридический стаж работы в качестве барристера* или солиситора в Верховном суде.

Председатель трибунала — действующий либо экс-судья Верховного суда, либо же главный судья Земельного суда маори; заместителем председателя также является судья Земельного суда маори. Важно отметить, что приблизительно половину состава трибунала Вайтанги составляют члены из племени маори.

55 Treaty of Waitangi Act 1975 No 114 (as at 16 December 2010), Public Act // New Zealand Legislation: Acts. URL: www.legislation.govt.nz/ pdfLink.aspx?id=DLM435367

*Барристер (англ. barrister) — категория адвокатов в Великобритании, которые ведут дела.

55

Глава 3. Система юстиции Новой Зеландии

Дела рассматриваются трибуналом коллегиально. Для рассмотрения конкретного дела председатель письменным распоряжением назначает семь членов трибунала.

Заявление, поданное в трибунал, рассматривается на предмет соответствия требованиям, указанным в Договоре Вайтанги. Ему присваивается индивидуальный номер и оно регистрируется, что не всегда означает, что подано оно надлежащим лицом и соответствует форме. Затем дела группируются по районам, в которых будут проводить расследования, и по вопросам, которые будут рассматриваться. В заявлении должны быть указаны действия Короны, нарушившие Договор Вайтанги и конкретные права населения и приведшие к ущербу. Заявления должны содержать все фактические обстоятельства и основания, а также доказательства тех аргументов, которые в нем изложены.

Трибуналу оказывает помощь и поддержку Министерство юстиции Новой Зеландии, а именно специально созданное подразделение по трибуналу Вайтанги, которое имеет право консультировать по административным вопросам и вопросам, связанным с расследованием. Офис председателя и его заместителя расположен отдельно от офиса подразделения по трибуналу Вайтанги, что подчеркивает независимость и объективность судей трибунала.

Роль и назначение трибунала прописаны в секции 5 Договора Вайтанги, подразумевают проведение расследований, формулировку рекомендаций по заявлениям, надлежащим образом поданным в трибунал, изучение и предоставление отчетов по вопросам действующего законодательства, адресованным министром Короны или палатой представителей парламента, а также подготовка рекомендаций или вынесение определений относительно конкретных земель Короны, железнодорожных земель, земель, находящихся в собственности государственных корпораций, и земель, переданных высшим учебным заведениям.

В 1985 г. права трибунала Вайтанги были расширены, и он получил право рассматривать любые претензии, связанные с нарушением договора начиная с 1840 г. до наших времен и

56

3.3. Трибунал Вайтанги в системе административной юстиции

давать рекомендации. Трибунал часто заседает в домах общественных собраний в поселениях маори, где заседание проходит в соответствии с принятыми у маори обычаями. В своих расследованиях трибунал опирается и на устные показания, которые даются в соответствии с местной традицией, на свидетельства экспертов и на большой объем документальных материалов, часто подготовленных профессиональными историками; трибунал также заслушивает разнообразные юридические доводы. Трибунал подготовил доклады по поводу наиболее значительных претензий, возникших в прошлом, таких, как дело Нгаи Таху (Ngai Tahu) на Южном острове, в материалах которого имелись ссылки и свидетельства принципиального характера о допущенных в прошлом нарушениях прав маори. Этот доклад послужил основой для переговоров, которые привели в 1998 г. к соглашению между кланом Нгаи Таху и государством.

Клаузулы (условия, оговорка или отдельное положение), требующие от правительства соблюдать принципы Договора Вайтанги, были включены в основные законодательные акты, в частности в Закон о государственных предприятиях 1986 г., который законодательно реализует курс властей на передачу значительных ресурсов, принадлежащих государству, государственным коммерческим корпорациям. В прецедентном по своему значению решении Апелляционного суда говорится, что данная клаузула лишает государство возможности простым решением правительственных органов освободить земли от потенциальных исков о возмещении со стороны коренного населения и что принципы договора устанавливают партнерские отношения между коренным населением и государством, обязывающие власти консультироваться с населением и поступать с ним добросовестно56. За последние несколько лет суд на предварительных стадиях слушаний издал приказы, относящиеся к таким предметам споров, как права маори на долю в двухсотмильной экономической зоне, преобразование

56 Дело New Zealand Maori Council v A-G, [1987] 1 NZLR 641.

57

Глава 3. Система юстиции Новой Зеландии

лесного хозяйства, требования клана Тайнуи на залежи угля. В этих приказах суд предварительно очертил характер и границы обязательств государства с тем, чтобы стимулировать прямые переговоры и определить некоторые их параметры57. В результате переговоров и принятия законодательства маори теперь принадлежит значительная доля в коммерческом рыболовстве (хотя распределение этой доли среди самих маори было драматичным и далеко не бесспорным); претенденты из числа маори могут получить контроль над отдельными лесными угодьями и, возможно, — доступ к значительным средствам из Государственного фонда аренды лесов (Crown Forests Rental Trust), а клан Тайнуи добился от государства извинений за незаконное изъятие земель Вайкато в 60-е гг. XIX века и примерно 170 млн долларов — частично в виде земельных участков. Договор недвусмысленным образом защищает язык маори, но спорным остается вопрос, подразумевает ли эта защита определенные имущественные права, например право на определенную часть диапазона частот FM в эфире58 и на другую собственность нетрадиционного характера.

Суды Австралии, Канады и Новой Зеландии вели между собой диалог, который привел к усилению позиций всех судебных систем и более точному определению подходов и границ регулирования. Договорные органы ООН эпизодически участвовали в данном диалоге в рамках системы докладов государств о соблюдении прав человека, помогая странам увязать нововведения в их юридических системах. Работа над текстом Декларации ООН по правам коренных народов стимулировала обмен идеями и формулировку общих позиций

57Дела Te Runanga o Muriwhenua v A-G) [1990] 2 NZLR 641 (рыболовство); Te Runanga o Wharekauri Rekohu v A-G, [1993] 2 NZLR 301 (рыболовсто); New Zealand Maori Council v A-G, [1989] 2 NZLR 142 (лесное хозяйство); Tainui Maori Trust Board v A-G, [1989] 2 NZLR

513(иск Тайнуи).

58Radiocommunications Act 1989 No 148 (as at 07 July 2010), Public Act.

58

3.3. Трибунал Вайтанги в системе административной юстиции

движений коренных народов59. В ходе этой работы в процессы формирования общей межведомственной политики были вовлечены министерства иностранных дел; она стимулировала также постоянно расширяющуюся практику консультаций между правительствами и представителями коренного населения. Нормы, касающиеся прав коренного населения и других вопросов, содержащиеся в Конвенции МОТ № 169 от 1989 г. (странами-участниками Конвенции № 169 являются 13 стран: Боливия, Колумбия, Коста-Рика, Эквадор, Дания, Фиджи, Гватемала, Гондурас, Мексика, Норвегия, Нидерланды, Парагвай и Перу), повлияли на земельную политику в странах Латинской Америки, на Филиппинах, в некоторых Скандинавских странах и в других, где группы представителей коренного населения придают этим вопросам большое значение, однако ни Австралия, ни Новая Зеландия не готовы ее ратифицировать. В Новой Зеландии это отчасти объясняется тем, что коренное население не настаивает на ратификации Конвенции.

Следует отметить, что для решений по делам национальных меньшинств, являющихся также коренными жителями как Новой Зеландии, так и Австралии, характерна определенная специфика административно-правовых отношений. Яркий пример этого — судебный прецедент, созданный Верховным судом Австралии по делу о рыбной ловле коренных жителей в прибрежных водах, так называемых Северных территориях60. В данном решении этот малочисленный народ (племя мабу) назван аборигенами, законные интересы которого всегда были спорными и противоречивыми практически во всех административных делах, рассматриваемых Верховным судом Австралии. Отметим, что лишь один из членов коллегии по этому делу высказал мнение, что в данном случае национальная идея была подвергнута разложению, как и судебная сис-

59Проект этой Декларации был подготовлен рабочей группой ООН по коренному населению в 1993 г.

60Nothern Territory of Australia v Arnbem Land Aboriginal Land Trust. HCA 29.30 July 2008.

59

Глава 3. Система юстиции Новой Зеландии

тема Австралии в целом. Тем не менее еще в 1976 г. был принят Акт по правам аборигенов на земли, который также оказал влияние на административное производство в Новой Зеландии по данным вопросам.

Главы стран содружества, сознавая необходимость разделения земель коренных жителей и переселенцев, своими решениями выделили около 90 тыс. кв. метров для проживания аборигенов. Это решение затронуло и племя маори. С тех пор земельные трибуналы Новой Зеландии и суды Вайтанги защищают земельные права исконных обитателей от посягательств переселенцев. Данные решения касались гарантий сохранности туземных земель от застроек и включали подробные планы и границы этих земель, больше похожие на границы соседних государств. Вот одна из причин создания трибунала Вайтанги в Новой Зеландии.

В 1976 г. вступило в силу новое законодательство, в котором данные земли прямо поименованы землями аборигенов, и административное законодательство Новой Зеландии пополнилось новым составом правонарушения: лицам, не владеющим вышеописанными землями, запрещается на них находиться. Эти правовые последствия наступили в результате рассмотрения дел о выдаче лицензий директором рыбной промышленности на ловлю рыбы в Северных землях любому желающему. Необходимо отметить, что аборигены существуют за счет рыбопромысловой отрасли и любое вторжение на их территорию с целью ловли рыбы будет иметь неблагоприятные последствия, которые могут наступить в случае нарушения земельных прав коренных жителей, а это, в свою очередь, закреплено в императивных нормах соответствующего статута. Статуты, как известно, трактуются не только исходя из смысла конкретных фраз и предложений, но и из общего значения текста (намерения законодателя) и структуры.

Таким образом, Верховный суд Новой Зеландии определил, что Акт о рыбной ловле в прибрежных водах (Северных землях) распространяется на все правоотношения, сопутствующие добыче рыбы на данной территории, что определяет его расширительное толкование. Суд исходил из исторических

60