Новая Зеландия. Государственное устройство, судебная и правовая системы

3.1. Специфика судебной системы Новой Зеландии

Все профессиональные судьи назначаются на свои должности генерал-губернатором по представлению министра юстиции из числа адвокатов, имеющих не менее семи лет стажа практической деятельности. Они занимают свои должности до

72лет (судьи высших инстанций) или до 68 лет (магистраты) и, как правило, не переводятся в вышестоящие или другие суды. Мировые судьи тоже назначаются генерал-губернатором (часто по представлению депутатов парламента).

Наряду с системой общих судов в Новой Зеландии имеется большое число иных судебных учреждений с разнообразной компетенцией.

Так, земельный суд маори рассматривает судебные дела, относящиеся к жизни коренного населения страны, и прежде всего споры о праве собственности на землю, о разделе земельных участков, наследовании имущества маори, а также некоторые вопросы неимущественного характера, например об усыновлении детей семьями маори, и др. Жалобы на реше-

ния этого суда рассматриваются специально учрежденным для этого апелляционным судом маори40.

Споры между предпринимателями и работниками по всем вопросам трудовых отношений (условия труда, заработная плата и др.) подлежат разбирательству в Суде по трудовым делам, в чью задачу входит прежде всего примирение сторон и которому принадлежит весьма важная роль в регулировании трудовых отношений и разрешении классовых конфликтов. Отдельно от него функционирует Компенсационный суд (состоит из одного судьи), который рассматривает иски работников к нанимателям в связи с несчастными случаями на производстве.

Претензии в связи с невыполнением или ненадлежащим выполнением контрактов и иных обязательств подлежат рассмотрению в трибуналах по спорам. В соответствии с Законом

отрибуналах по спорам 1988 г. к их компетенции отнесено также разбирательство исков, связанных с разрушением, по-

40Boast R. at al. Maori land law. Wellington, 1999.

41

Глава 3. Система юстиции Новой Зеландии

вреждением или утратой имущества либо с истребованием имущества из чужого владения.

Суды по делам несовершеннолетних, возглавляемые платными магистратами, рассматривают дела о правонарушениях (кроме дел об убийстве) лиц в возрасте до 17 лет, а также о родителях, оставляющих детей без надзора. Дела о разводе, выплате средств на содержание детей, об установлении отцовства входят в компетенцию судов по разбирательству семейных споров, также возглавляемых платными магистратами.

Вкачестве органов административной юстиции выступают трибуналы по авторскому праву, по радиопередающим стан-

циям, по «нарушающим приличия» публикациям, спорам, связанным с эксплуатацией автомобилей, и др.41. Согласно Закону о компенсациях, выплачиваемых пострадавшим от некоторых уголовных преступлений или их близким, принятому в 1963 г., соответствующие претензии рассматривает специально созданный трибунал, который и принимает решения о выплате компенсации и ее размерах. В некоторых случаях жалобы на решения административных органов подлежат рассмотрению в магистратских судах, например при отказе в выдаче лицензий или разрешений на занятие определенной деятельностью.

В1962 г. в Новой Зеландии (первой среди стран Содружества) была учреждена должность омбудсмена, которому поручено контролировать законность решений, принимаемых отдельными правительственными органами, и выступать в случае необходимости с «рекомендациями» об их отмене. Его компетенция постепенно распространяется на более широкий круг ведомств. В 1975 г. былавведенадолжностьглавногоомбудсмена.

Омбудсмен является независимым следователем, который ведет расследование в отношении жалоб на административные действия и решения центральных и местных государственных учреждений. Он также играет важную роль в ведении расследования в отношении жалоб на решения министров и цен-

41 Joseph Ph. A. Constitutional and administrative law in New Zealand. 2 ed. Wellington, 2002.

42

3.1. Специфика судебной системы Новой Зеландии

тральных и местных государственных учреждений в связи с запросами об официальной информации в соответствии с Законом об официальной информации 1982 г.

Управление Уполномоченного по вопросам невмешательства в частную жизнь было создано в 1993 г. Оно наделено большим рядом функций, включая ведение расследования в отношении жалоб на вмешательство в частную жизнь, а также организацию учебных программ. Это Управление также изучает законопроекты и то, как они могут отразиться на частной жизни частных лиц42.

Должность Уполномоченного по правам детей была создана в 1989 г. для оказания содействия благосостоянию всех детей и молодежи в возрасте до 18 лет, включая содействие их участию в процессе принятия решений, привлечения большего внимания к интересам, правам и благополучию детей и для контроля за соблюдением КПР в государственных учреждениях и организациях.

Комиссия по делам семьи организована в 2003 г. Закон определяет семью как группу из двух или более людей, живущих вместе. Это широкое определение помогает Комиссии по делам семьи поддерживать интересы всех семей независимо от семейного положения, пола или обстоятельств.

Должность уполномоченного по вопросам здравоохранения и инвалидности создана в 1994 г. для защиты прав потребителей, услуг, предлагаемых службами здравоохранения, оказания помощи инвалидам, урегулирования жалоб. Эти права закреплены в Кодексе прав потребителей услуг, предоставляемых службами здравоохранения и помощи инвалидам, которые должны соблюдаться всеми, кто их оказывает. Жалобы на нарушение этого Кодекса могут также подаваться в трибунал директором процессуального отдела или самим пострадавшим.

42 Fenton R. T. Garrow and Fenton's law of personal property in New Zealand. 6 ed. Wellington, 1998; Widdup L., Mayne L. Personal Property Securities Act: a conceptual approach. Wellington, 2002.

43

Глава 3. Система юстиции Новой Зеландии

В соответствии с Законом о независимом органе по рассмотрению жалоб на действия полиции, принятом в 1988 г., был создан Независимый орган по рассмотрению жалоб на действия полиции как гражданский контрольный орган, занимающийся вопросами нарушений или неисполнения долга полицией. Он также проводит расследования инцидентов, при которых была причинена смерть либо серьезные телесные повреждения в ходе выполнения полицией своих обязанностей, и расследует обвинения в серьезных нарушениях, о которых сообщает Уполномоченный по вопросам полиции. Этот орган действует независимо от полиции.

Для расследования причин смерти при подозрительных обстоятельствах, а также в местах лишения свободы созывается суд коронеров. Обвинение в суде по уголовным делам, преследуемым по обвинительному акту, поддерживает генеральный атторней*, солиситор** Короны или назначенные ими представители Короны из числа адвокатов; по другим уголовным делам — служащие полиции, а в некоторых случаях — частные граждане.

3.2. Административные трибуналы как основа административной юстиции

В настоящее время в Новой Зеландии наряду с системой общих судов имеется большое число других судебных учреждений с разнообразной компетенцией. Наиболее важными элементами структуры административной юстиции Новой

*Генеральныйатторней— одно извысшихдолжностныхлицюстиции.

*Солиситор́ (англ. solicitor) — категория адвокатов в Великобритании, ведущих подготовку судебных материалов для ведения дел барристерами — адвокатами высшего ранга. Солиситоры также работают юрисконсультами в различных организациях и имеют право вести судебные дела в судах низших инстанций (магистратных судах графств и городов-графств).

44

3.2. Административные трибуналы как основа административной юстиции

Зеландии являются суды, трибуналы, институты расследования и пересмотра и омбудсмены43.

Известно, что в странах общего права трибуналом называют только те органы, которые выходят за рамки обычной судебной системы. Очевидно, что трибуналы как «альтернативы судебному процессу» следует считать неотъемлемой составной частью системы административной юстиции, а не просто неким дополнением к существующей системе судопроизводства, и не временным этапом, предшествующим расширению использования судебной системы44.

Административные трибуналы в Новой Зеландии появились в критический момент установления британского господства над страной в результате прецедента и предназначались для рассмотрения определенных дел, но не в соответствии с какой-либо конкретной моделью. Заметим, что не только в Новой Зеландии, но и в других странах англо-саксонской системы существует подобная ситуация.

В странах общего права трибуналом называют только те органы, которые выходят за рамки обычной судебной системы. Трибуналы стали первой альтернативой судам, появившейся в рамках британской системы административной юстиции и в других системах общего права. Первые административные трибуналы были учреждены в Соединенном Королевстве в 1911 г. с принятием первого Акта о национальном страховании 1911 г.

Трибуналы можно разделить на три основные категории: административные трибуналы, трибуналы, замещающие суды, и дисциплинарные трибуналы.

43См.: Шмелев И.В. Омбудсмены в структуре административной юстиции в Новой Зеландии//Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом: сб. науч. тр. М.; Калининград, 2009.

С. 253—258.

44См.: Human Rights and Labour Law: Essays for Paul O’Higgins (под ред. K.D. Ewing, C.A. Gearty и B.A. Hepple) (Mansell 1994).

45

Глава 3. Система юстиции Новой Зеландии

Административные трибуналы занимаются рассмотрением жалоб граждан на действия государственных чиновников и структур: например, трибуналы по вопросам социального обеспечения или трибуналы по вопросам налогообложения (генеральные уполномоченные по подоходному налогу, специальные уполномоченные по подоходному налогу и трибунал по вопросам НДС).

Административные трибуналы фактически являются судами первой инстанции для граждан в новозеландском административном праве. В этой связи важно подчеркнуть, что их необходимо рассматривать в тандеме с другими элементами системы административной юстиции Новой Зеландии, а не с другими трибуналами. Отметим также, что в отличие от административных трибуналов трибуналы, замещающие суды, и дисциплинарные трибуналы в своей процессуальной деятельности используют более формальный и собственный судебный подход.

В настоящее время получила широкое признание точка зрения, что трибуналы должны возглавлять лица, имеющие высшее юридическое образование, хотя эта практика и не имеет всеобщего распространения. Во многих трибуналах есть специалисты в отдельных областях, например в области медицины или бухгалтерского учета. Но часто в их составе могут быть обычные граждане без специального образования. Некоторые члены трибуналов уже обладают определенными знаниями и квалификацией, другие же приобретают их в процессе работы.

Во многих трибуналах сохраняется традиционный трехчленный состав. Большинству трибуналов законом предоставлены полномочия по разрешению споров по определенным вопросам.

Большинство административных трибуналов в своей работе не придерживаются строгих процессуальных правил — конкретный порядок рассмотрения дела определяется для ка-

46

3.2. Административные трибуналы как основа административной юстиции

ждого случая председателем трибунала. Лишь в некоторых трибуналах требуется приносить присягу при даче свидетельских показаний, во многих же эта процедура необязательна. Некоторые трибуналы правомочны присуждать судебные издержки в конце слушаний, в особенности если есть мнение, что одна из сторон вела себя некорректно, но в большинстве случаев они не имеют таких полномочий. Для начала производства в трибунале обычно достаточно письменного заявления заполненной формы или в виде письменной жалобы.

Как правило, заседания административных трибуналов не носят истинно состязательного характера, поскольку в большинстве случаев апеллянты представляют себя сами без профессионального юридического представительства. В то же время административные трибуналы нельзя с полным основанием назвать следственными, хотя многие из них обладают полномочиями привлекать доказательства по делу, они сами не начинают расследование, необходимое для прояснения вопросов, которые могут возникнуть по тому или иному делу. Объем решения, которое принимает трибунал, в большинстве случаев задается самим апеллянтом, вне зависимости от того, как составлена его апелляция.

Для некоторых трибуналов обычная форма производства

— это устные слушания. Другие же отговаривают апеллянтов от личного присутствия при рассмотрении дела и всячески склоняют их отдавать свои дела на письменное рассмотрение без устных слушаний, но все же предусматривая такую возможность, если апеллянт захочет ею воспользоваться.

Отметим также, что способы рассмотрения апелляций на решения различных трибуналов в общих судах различаются. Например, в некоторых случаях у них нет права рассмотрения апелляции (существует Апелляционный суд по делам о выплате студенческих пособий), в то время как в других случаях предоставляется право на апелляцию в окружной и высшие суды.

47

Глава 3. Система юстиции Новой Зеландии

Апелляционный трибунал по делам социального обеспечения определяет объем прав апеллянта-истца на социальные выплаты и льготы, которые должно обеспечить Агентство по социальным пособиям. Но это не всегда так. Например, апелляционные трибуналы по делам душевнобольных, рассматривая апелляцию от человека, задержанного по постановлению уголовного суда, могут только давать рекомендации, окончательное решение по которым принимает Министерство внутренних дел45.

Мы согласны с мнением профессора Мартина Партингтона46, который утверждает, что суть производства в рамках трибунала — это гибкость, которая позволяет рассматривать дела таким образом, чтобы стороны имели возможность сказать всё, что они хотят сказать, не заботясь о строгом следовании формальному процедурному порядку.

Законодательная комиссия Новой Зеландии выявила свыше 100 специализированных трибуналов, которые были созданы в стране с согласия государственных органов и в соответствии с законом «Об управлении ресурсами 1991 (RMA) в Новой Зеландии»47. Они несут ответственность за рассмотрение споров по широкому кругу вопросов, в том числе и «споров между гражданами и государственными ведомствами» в сферах экологического планирования, иммиграции, социального обеспечения и льгот и налогообложения.

Определяя пути административной реформы, Законодательная комиссия в 2004 году представила свое заключение под названием «Отправление правосудия для всех», в котором предложила реформу для всей судебной системы Новой Зе-

45http://www. justice. govt. nz/tribunals

46См.: Партингтон М. Рассмотрение жалоб и претензий граждан — альтернативы судебному процессу в контексте системы общего пра-

ва. URL: www. csr. ru/document/original_651.stm

47A New Zealand legal history, 2nd ed by Peter Spiller, Jeremy Finn and Richard Boast, Wellington, Brookers, 2001

48

3.2. Административные трибуналы как основа административной юстиции

ландии, в частности, и для системы трибуналов. Она рекомендовала объединить трибуналы в единую систему и ввести для них единый порядок работы. В 2006 г. Законодательная комиссия подготовила проект совместно с Министерством юстиции, который определял природу реформы и общие направления реформирования.

Приведем важнейшие ключевые предложения данной реформы:

•во-первых, это «объединенная» структура трибунала;

•во-вторых, введение должности «основного» судьи трибуналов;

•в-третьих, определение руководящих принципов для создания новых трибуналов;

•в-четвертых, унификация законодательных процедур (рамок) для всех трибуналов;

•в-пятых, конкретизация полномочий свидетелям вызова, требование исследования доказательств;

•в-шестых, автоматическое право обжалования от всех трибуналов до системы судопроизводства.

Однако, как подчеркивают ведущие новозеландские адми-

нистративисты-практики, реформа административных трибуналов была успешной только отчасти48.

Обратим внимание на то, что использование технических процессуальных норм обусловливает потребность в юридической экспертизе и привлечении адвокатов. Но введение серьезных процедурных требований приведет к увеличению операционных затрат.

В этой связи следует заметить, что существует достаточное число правовых механизмов, обеспечивающих достижение справедливости в урегулировании административных споров, но трибуналы в дореформенный период как дискретные структуры не использовали данные механизмы.

48 http://www. justice. govt. nz/publications/justice-system

49

Глава 3. Система юстиции Новой Зеландии

Относительно формальный подход к проблеме реформы трибуналов, в соответствии с которым различные трибуналы «группировались» бы в единственный набор учреждений, оказал большое влияние на заключительные предложения по реформе в целом и вызвал значительное число критических замечаний.

Действительно, некоторые новозеландские ученые и прак- тики-административисты высказывали сомнение в отношении использования термина «система» касаемо совокупности многочисленных трибуналов Новой Зеландии, в силу того, что они появились и функционируют вне формальной судебной структуры в прошлом и нынешнем столетиях, и назвали юридическим мифом веру в единство юридической структуры Новой Зеландии.

Доктор Дж. Хопкинс в своих исследованиях, посвященных проблеме реформирования административных трибуналов, отмечает, что, «несмотря на регулярный поток отчетов и предложений за прошлые пятьдесят лет, структура трибуналов в Новой Зеландии в значительной степени осталась «непослушной кузиной в семье административного права»49. Разумеется, в структуре новозеландских трибуналов должна быть какая-то рациональность, но для этого требуется долгосрочная экспертиза их действия и эффективности.

Мы полагаем, что необходимо усовершенствовать систему критериев, которая может быть использована для оптимизации структуры специализированных трибуналов50, а также выработать более четкие определения различных форм альтернативного разрешения административных споров.

49http://www. justice. govt. nz/publications/justice-system

50См.: Шмелев И.В. Административные трибуналы в Новой Зеландии: история возникновения и развития // Вестник Калининградского юридического института. Вып. 2. Калининград, 2010. С. 116—118.

50