Глобальный кодекс принудительного исполнения

Комментарий

ленных в Кодексе, реализовано в российском законодательстве об исполнительном производстве, поэтому представляется возможным с уверенностью утверждать, что нормативная база в данной области правоприменения отвечает всем необходимым международным стандартам и рекомендациям. Вместе с тем некоторые принципы, например обращение к альтернативным способам исполнения судебных решений и иных юрисдикционных актов, не нашли своего отражения в российской системе принудительного исполнения. Однако, принимая во внимание непрерывное развитие в Российской Федерации данной области права и законодательства, можно предположить, что и нереализованные на сегодняшний день рекомендации Кодекса будут положены в основу дальнейшего совершенствования российского исполнительного производства.

Часть 2

ЛиЦа, УПоЛноМоЧеннЫе на ПринУдиТеЛЬное иСПоЛнение

При анализе части второй Глобального кодекса принудительного исполнения прежде всего следует отметить, что создание положений, регламентирующих организационно-правовой статус лиц, осуществляющих принудительное исполнение судебных актов, стало для разработчиков Кодекса весьма непростой задачей, поскольку им необходимо было учесть существование в мировой практике различных моделей организации профессии судебного исполнителя, что несколько затрудняет выработку общего подхода, который мог бы быть воспринят всеми без исключения государствами.

В настоящее время в мире выделяют публично-правовую, частноправовую и смешанную модели организации профессии судебного исполнителя. При публично-правовой модели, которая действует в Российской Федерации, судебные исполнители состоят на государственной службе. Частноправовая модель характеризуется тем, что лица, уполномоченные на принудительное исполнение, являются свободными профессионалами, самостоятельно организующими свою деятельность и несущими имущественную ответственность за результаты своей работы. Смешанная модель предполагает реализацию судебным исполнителем своих полномочий на публично-правовой ос-

191

Комментарий

нове, но при этом в процесс принудительного исполнения допускаются организации, действующие на различных организационно-правовых началах1. Специфика каждой из моделей предполагает свои особенности, существенно различается правовой статус лиц, отвечающих за исполнение судебных актов, что, как было указано, в определенной степени затрудняет поиск универсального пути развития. Несмотря на это, разработчики Кодекса предприняли попытку сконструировать такие принципы, которые могли бы служить фундаментом усовершенствования и продвижения профессии судебного исполнителя и его правового статуса во всех правопорядках независимо от способа организации деятельности лица, уполномоченного на принудительное исполнение, поэтому нормы носят довольно общий характер, но вместе с тем охватывают широкий круг аспектов.

Так, основополагающее правило, закрепленное в Кодексе, состоит в следующем: только судебный исполнитель или иное лицо, уполномоченное государством на реализацию подобных функций, вправе осуществлять принудительное исполнение судебных решений и актов иных юрисдикционных органов. Лицо, отвечающее за принудительное исполнение исполнительного документа, связано профессиональной тайной, должно обладать регламентированным профессиональным статусом, соответствовать высокому уровню квалификации, а также проходить начальную подготовку и обучение на протяжении всего периода осуществления им своей профессиональной деятельности. Кроме того, Кодекс устанавливает обязанность государств по определению правил профессиональной этики, условий привлечения судебных исполнителей к дисциплинарной ответственности и санкций за совершение дисциплинарных нарушений. Также Кодекс наделяет судебных исполнителей правом осуществлять дополнительную деятельность, совместимую с их статусом. Что особенно актуально для Российской Федерации, так это содержащиеся в пояснительных замечаниях рекомендации тем странам, где судебные исполнители состоят на государственной службе, в соответствии с которыми таким лицам должны быть обеспечены адекватное вознаграждение и надлежащие условия труда. Все положения Кодекса, закрепленные в данной части, призваны обеспечить независимый статус лиц, уполномоченных на принудительное исполнение, повышение престижа профессии судеб-

1 Ярков В.В. Основные мировые системы принудительного исполнения // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов. М.: Статут, 2008. С. 465–504.

192

Комментарий

ного исполнителя, а также исключить допущение злоупотреблений в ходе исполнительного производства, гарантируя соблюдение прав взыскателя, должника и иных заинтересованных лиц.

ВРоссийской Федерации действует отдельный закон, регламентирующий статус судебного пристава-исполнителя, – Федеральный закон «О судебных приставах», который определяет задачи, права

иобязанности судебных приставов, гарантии их правовой и социальной защиты, а также требования, предъявляемые к лицу, назначаемому на указанную должность.

Вроссийской системе принудительного исполнения судебные приставы в зависимости от исполняемых ими обязанностей подразделяются на судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и судебных приставов-исполнителей (ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О судебных приставах»). В контексте рассмотрения Кодекса непосредственный интерес представляет правовой статус судебных приставов-исполнителей.

Вкачестве основных задач, стоящих перед судебными пристава- ми-исполнителями, Закон называет, во-первых, осуществление принудительного исполнения судебных актов, а также предусмотренных Федеральным законом «Об исполнительном производстве» актов других органов и должностных лиц и, во-вторых, исполнение законодательства об уголовном судопроизводстве по делам, отнесенным уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к подследственности Федеральной службы судебных приставов (ст. 1 Федерального закона «О судебных приставах»).

Вцелях осуществления указанных задач за судебным приставомисполнителем законодатель закрепляет следующие обязанности (ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О судебных приставах»):

●принятие мер по своевременному, полному и правильному исполнению исполнительных документов;

●предоставление сторонам исполнительного производства или их представителям возможности знакомиться с материалами исполнительного производства, делать из них выписки, снимать с них копии;

●рассмотрение заявлений сторон по поводу исполнительного производства и их ходатайств, вынесение соответствующих постановлений, разъяснение сроков и порядка их обжалования;

●получение и обработка персональных данных при условии, что они необходимы для своевременного, полного и правильного исполнения исполнительных документов, в объеме, необходимом для этого;

193

Комментарий

●объявление розыска должника по исполнительному документу, его имущества или розыска ребенка по исполнительному документу, содержащему требование об отобрании или о передаче ребенка, порядке общения с ребенком, требование о возвращении незаконно перемещенного в Российскую Федерацию или удерживаемого в Российской Федерации ребенка или об осуществлении в отношении такого ребенка прав доступа на основании международного договора Российской Федерации, и осуществление такого розыска в соответствии

сзаконодательством Российской Федерации;

●осуществление на основании судебного акта по гражданскому делу розыска гражданина-ответчика и (или) ребенка в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов;

●осуществление производства по делам об административных правонарушениях в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях;

●при выявлении признаков преступления составление сообщения об этом и направление его начальнику органа дознания (старшему судебному приставу) для принятия решения в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством.

От судебного пристава-исполнителя требуется быть беспристрастным при реализации своей деятельности, о чем говорит его обязанность взять самоотвод в случае, если он заинтересован в ходе исполнительного производства либо имеются иные обстоятельства, вызывающие сомнения в его беспристрастности (ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О судебных приставах», ст. 63 Федерального закона «Об исполнительном производстве»).

Российский законодатель наделяет судебного пристава-исполните- ля целым комплексом полномочий в рамках принудительного исполнения юрисдикционных актов. Так, судебный пристав-исполнитель вправе (ч. 2 ст. 12 Федерального закона «О судебных приставах»):

●получать при совершении исполнительных действий необходимую информацию, в том числе персональные данные, объяснения и справки;

●проводить у работодателей проверку исполнения исполнительных документов на работающих у них должников и ведения финансовой документации по исполнению указанных документов;

194

Комментарий

●давать гражданам и организациям, участвующим в исполнительном производстве, поручения по вопросам совершения конкретных исполнительных действий;

●входить в помещения и хранилища, занимаемые должниками или принадлежащие им, производить осмотры указанных помещений

ихранилищ, при необходимости вскрывать их, а также на основании определения соответствующего суда совершать указанные действия в отношении помещений и хранилищ, занимаемых другими лицами или принадлежащих им;

●арестовывать, изымать, передавать на хранение и реализовывать арестованное имущество, за исключением имущества, изъятого из оборота в соответствии с законом;

●налагать арест на денежные средства и иные ценности должника, находящиеся на счетах, во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, в размере, указанном в исполнительном документе;

●использовать нежилые помещения при согласии собственника для временного хранения изъятого имущества, возлагать на соответствующих лиц обязанность по его хранению, использовать транспорт взыскателя или должника для перевозки имущества с отнесением расходов за счет должника;

●в случае неясности положений исполнительного документа, способа и порядка его исполнения обратиться в суд, другой орган или к должностному лицу, выдавшим исполнительный документ, с заявлением о разъяснении способа и порядка его исполнения;

●вызывать граждан и должностных лиц по исполнительным документам, находящимся в производстве;

●при совершении исполнительных действий проверять документы, удостоверяющие личность, у лиц, участвующих в исполнительном производстве;

●при производстве розыска должника, его имущества, розыска ребенка или при производстве на основании судебного акта по гражданскому делу гражданина-ответчика и (или) ребенка проводить ис- полнительно-розыскные действия: запрашивать из банков данных оперативно-справочной, розыскной информации и обрабатывать необходимые для производства розыска персональные данные, в том числе сведения о лицах и об их имуществе, проверять документы, удостоверяющие личность гражданина, если имеются основания полагать, что он и (или) его имущество находятся в розыске или он удерживает

195

Комментарий

ребенка, находящегося в розыске, осуществлять отождествление личности, опрашивать граждан, наводить справки, изучать документы, осматривать имущество, обследовать помещения, здания, сооружения, участки местности, занимаемые разыскиваемыми лицами или принадлежащие им, а также транспортные средства, принадлежащие указанным лицам;

● при исполнении служебных обязанностей обращаться за содействием к сотрудникам органов внутренних дел, органов миграционного учета, органов федеральной службы безопасности, органов, уполномоченных в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, иных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также к военнослужащим внутренних войск.

Перечень приведенных полномочий не является исчерпывающим, судебный пристав-исполнитель вправе также совершать иные действия, предусмотренные Федеральным законом «Об исполнительном производстве».

Стоит признать, таким образом, что в Российской Федерации судебный пристав-исполнитель обладает достаточно широким кругом прав в целях эффективного осуществления деятельности по принудительному исполнению судебных решений и актов иных юрисдикционных органов. При этом судебный пристав-исполнитель обязан использовать возложенные на него полномочия в соответствии с законом и не допускать в своей деятельности ущемление прав и законных интересов граждан и организаций (ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О судебных приставах»).

В целях защиты сторон исполнительного производства от потенциальных злоупотреблений со стороны судебного пристава-испол- нителя российское законодательство устанавливает возможность как обжалования всех постановлений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя вышестоящему должностному лицу, так и оспаривания их в суде (ч. 1 ст. 441 Гражданского процессуального кодекса РФ, ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О судебных приставах», ст. 121, 128 Федерального закона «Об исполнительном производстве»). При этом обращение сторон или иных заинтересованных лиц с жалобой к вышестоящему должностному лицу службы судебных приставов не является препятствием для обращения в суд. Сроки и порядок обжалования действий и постановлений судебного пристава-исполнителя регламентированы в гл. 18 Федерального закона «Об исполнительном производстве».

196

Комментарий

Также в российской системе принудительного исполнения предусмотрена ответственность судебного пристава-исполнителя за проступки и правонарушения, которую он несет в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 19 Федерального закона «О судебных приставах»). В случае причиненного ущерба гражданам и организациям он подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации (ч. 3 ст. 19 Федерального закона «О судебных приставах»).

За деятельностью судебных приставов-исполнителей предусмотрены координация и контроль, осуществление которых возложено на следующие органы государственной власти. Во-первых, координация со стороны Министерства юстиции РФ, в чьем ведении находится Федеральная служба судебных приставов, которое также реализует функции по принятию нормативных правовых актов, относящихся к сфере деятельности указанной Службы (ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О судебных приставах»). Во-вторых, надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры (ч. 4 ст. 19 Федерального закона «О судебных приставах»). В-третьих, за деятельностью судебного пристава-исполнителя предусмотрен судебный контроль, выражающийся в санкционировании отдельных видов исполнительных действий и рассмотрении жалоб, поданных в ходе исполнительного производства на действия (бездействие) и постановления судебного пристава-исполнителя1.

Российское законодательство, так же как и Глобальный кодекс принудительного исполнения, содержит требование к судебным при- ставам-исполнителям о неразглашении государственной и иной охраняемой законом тайны, сведений, ставших им известными в связи с исполнением должностных обязанностей и затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан, а также другой конфиденциальной информации. Судебный пристав-исполнитель обязан не разглашать сведения, составляющие личную и семейную тайну (ч. 2 ст. 4, ч. 2 ст. 13 Федерального закона «О судебных приставах»).

Законом также предусмотрена необходимость прохождения судебными приставами-исполнителями соответствующей профессиональной и специальной подготовки в соответствии со своими служебными

1 О судебном контроле см. комментарий к части третьей Глобального кодекса.

197

Комментарий

обязанностями (ч. 4 ст. 4 Федерального закона «О судебных приставах»). Детальная регламентация и разъяснение указанной правовой нормы нашли отражение в Положении об организации профессиональной подготовки государственных гражданских служащих Федеральной службы судебных приставов, утв. приказом Федеральной службы судебных приставов от 20 декабря 2007 г. № 643.

Что касается требований, которым должен соответствовать кандидат, претендующий на должность судебного пристава-исполнителя, то Законом установлены следующие критерии (ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О судебных приставах»): гражданство Российской Федерации, достижение возраста 21 года, среднее общее или среднее профессиональное образование. Также оценивается способность лица по своим деловым и личным качествам, а также по состоянию здоровья исполнять возложенные на него обязанности. Дополнительные требования

ввиде наличия высшего юридического образования предъявляются к старшему судебному приставу и его заместителю. На должность судебного пристава не может быть назначен гражданин, который был осужден за преступление по приговору суда, вступившему в законную силу, имеет судимость либо имел судимость, которая снята или погашена, в отношении которого осуществляется уголовное преследование либо прекращено уголовное преследование за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, вследствие акта об амнистии или в связи с деятельным раскаянием (ч. 3 ст. 3 Федерального закона «О судебных приставах»).

Ксожалению, следует признать, что в настоящий момент законом устанавливается не такой высокий уровень квалификации судебного пристава-исполнителя, как того требует характер выполняемой им деятельности, в частности возражение вызывают те положения, которые касаются образования судебного пристава-исполнителя. Хотя

вч. 1 ст. 3 Федерального закона «О судебных приставах» и содержится требование о наличии высшего экономического или юридического образования, действие указанной нормы приостановлено до 1 января 2018 г., что обусловлено необходимостью предоставить время всем судебным приставам-исполнителям, не отвечающим данному критерию, получить высшее образование. В противном случае неизбежно сложилась бы ситуация, при которой лица, не соответствующие занимаемой должности, составили бы очень высокий процент, и Федеральная служба судебных приставов столкнулась бы с еще более острой нехваткой кадрового состава. Вместе с тем неоправданно откладывать

198

Комментарий

введение в действие требования о необходимости получения судебным приставом-исполнителем высшего образования на долгий срок, поскольку возложенные на него функции не ограничиваются выполнением технической работы, напротив, в ходе внесения изменений

взаконодательство об исполнительном производстве к компетенции судебного пристава-исполнителя регулярно относят новые вопросы, круг его полномочий расширяется, выполнение поставленных перед ним задач требует наличия специальных знаний, поэтому к реализации данной деятельности должны привлекаться действительно высококвалифицированные специалисты.

Всвязи с этим следует также отметить, что на сегодняшний день разработан законопроект «Закон о Федеральной службе судебных приставов и порядке прохождения государственной службы на должности судебного пристава», одна из основных новелл которого связана с установлением дополнительных квалификационных требований, среди которых названо и обязательное наличие высшего экономического или юридического образования. Согласно данному законопроекту судебным приставом-исполнителем может быть гражданин, достигший возраста 21 года, имеющий высшее юридическое или экономическое образование, по направлению профессиональной деятельности, способный по своим деловым и личным качествам, а также по состоянию здоровья исполнять возложенные на него обязанности (ч. 3 ст. 23 законопроекта). Отдельно законопроектом устанавливается должность судебного при- става-дознавателя, требования к которому дублируют предъявляемые к судебному приставу-исполнителю, с той разницей, что кандидат на позицию дознавателя должен обладать высшим юридическим образованием, экономическое образование не позволяет претендовать на указанную должность (ч. 4 ст. 23 законопроекта). Для лиц, не имеющих высшего образования, законопроектом предлагается установить новую должность – помощник судебного пристава (ч. 2 ст. 5 законопроекта), к компетенции которого отнесено выполнение технических задач. Введение подобной должности помогло бы решить существующую

внастоящее время проблему крайне высокой загруженности судебного пристава-исполнителя. К сожалению, указанный законопроект еще не внесен в Государственную Думу, поэтому квалификационные требования к лицу, назначаемому на должность судебного приставаисполнителя, на сегодняшний день остаются прежними.

С вопросом квалификации судебных приставов-исполнителей неразрывно связана проблема надлежащего финансирования, мате-

199

Комментарий

риального и технического обеспечения деятельности лиц, осуществляющих принудительное исполнение судебных и иных подлежащих исполнению актов. Российское законодательство содержит нормы о гарантиях правовой и социальной защиты (гл. 4 Федерального закона «О судебных приставах») и о финансовом и материально-техническом обеспечении деятельности службы судебных приставов (гл. 5 Федерального закона «О судебных приставах»). Вместе с тем проблема адекватного вознаграждения судебного пристава-исполнителя по сей день не получила целесообразного решения. Существенно пополняя государственную казну за счет взыскания исполнительского сбора, судебные приставы-исполнители не обеспечены ни надлежащим техническим оснащением, ни подобающей заработной платой, что значительно влияет и на кадровый состав службы судебных приставов: редкий специалист, обладающий действительно высоким уровнем квалификации, согласится работать за низкую заработную плату при очень высоком уровне нагрузки. В конечном счете нерешенные проблемы в области финансирования судебных приставов влияют на эффективность исполнения судебных решений и иных подлежащих исполнению актов. Поэтому представляется крайне важным в данном случае обратить внимание на рекомендации, предложенные Глобальным кодексом в части обеспечения судебных приставов-исполнителей адекватным вознаграждением и надлежащими условиями труда.

Также очень интересным положением, закрепленным в Кодексе, но не отраженным в российском законодательстве об исполнительном производстве, является возможность осуществления судебным исполнителем дополнительной деятельности, совместимой с его статусом. Вопрос о том, насколько указанная норма может быть актуальной для России, является дискуссионным, поскольку, как было указано, нагрузка судебных приставов-исполнителей в рамках реализации ими непосредственных задач по исполнению судебных и иных актов настолько высока, что сложно представить их занимающимися, например, наукой или преподавательской деятельностью. А если принять во внимание еще и не всегда высокий уровень квалификации судебных приставов, то данный вопрос совершенно теряет какое-либо значение для российской системы принудительного исполнения. Вместе с тем очевидно, что отечественное исполнительное производство будет развиваться в том числе и в направлении совершенствования профессии судебного пристава-исполнителя, поэтому каждое положение Глобального кодекса может в перспективе

200