Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспр

вносить руководителям и должностным лицам организаций обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений (п. 12).

Практическая реализация деятельности субъектов органов исполнительной власти в сфере внутренних дел по производству по делам об административных правонарушениях представляет собой процессуальную деятельность, состоящую из нескольких стадий, которые, в свою очередь, складываются из определенных этапов:

Первая стадия — возбуждение дела об административном правонарушении, включает в себя следующие этапы.

1)принятие должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, решения о необходимости возбуждения дела на основании имеющейся информации (поводов, установленных ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ);

2)сбор и анализ информации, имеющей отношение к делу, — доказательств;

3)вынесение процессуального акта, с момента вынесения которого, дело об административном правонарушении, считается возбужденным (протокола об административном правонарушении, протокола осмотра места совершения преступления, протокола о применении мер обеспечения производства, определения о возбуждении дела об административном правонарушении, вынесения постановления по делу об административном правонарушении (ч. 4, ст. 28.1 КоАП РФ);

4)принятие решения о подведомственности дела и направление материалов (ст. 28.8 КоАП РФ).

Вторая стадия — непосредственное рассмотрение дела, включа- ет в себя:

1)подготовку к рассмотрению дела об административном правонарушении (ст. 29.1 КоАП РФ);

2)непосредственное рассмотрение дела и вынесение постановления по делу (ст. 29.7 КоАП РФ).

Факультативная стадия, следующая за рассмотрением дела — пересмотр постановления по делу об административном правонарушении, не вступившего в законную силу (ст. 30.1 КоАП РФ) включает в себя:

1)подачу жалобы (принесение протеста) (ст.30.2 КоАП РФ);

2)подготовку к рассмотрению жалобы (протеста) (ст. 30.4 КоАП РФ);

3)рассмотрение жалобы (протеста) (ст. 30.6 КоАП РФ);

4)вынесение решения по жалобе (протесту) (ст. 30.7 КоАП РФ);

5)оглашение решения по жалобе (протесту) (ст. 30.8 КоАП РФ);

6) пересмотр решения, вынесенного по жалобе (протесту) на постановление по делу об административном правонарушении (ст. 30.9 КоАП РФ).

Завершающая стадия производства — исполнение постановления по делу об административном правонарушении (ст. 31.3 КоАП РФ), включает в себя:

1)этап приведения постановления в исполнение (ст. 31.4 КоАП

ÐÔ);

2)этап окончания производства по исполнению (ст. 31.10 КоАП РФ);

3)факультативный этап, на котором разрешаются вопросы об отсрочке, рассрочке, приостановлении или прекращении исполнения постановления, а также о взыскании административного штрафа, наложенного на несовершеннолетнего, с его родителей или иных законных представителей (ст. 31.5, 31.6, 31.7, 31.7, 31.8 КоАП РФ).

Рассмотрим каждую стадию производства по делам об административных правонарушениях с точки зрения особенностей реализации субъектами органов внутренних дел (полиции) норм административного законодательства, регламентирующего порядок производства по делам об административных правонарушениях.

1. Возбуждение дела. Органы внутренних дел (полиции) осуществляют широкие полномочия по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, прежде всего путем реализации деятельности в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, которая в основном характеризуется наличием противоправных деликтов, в том числе и административных. Та, с января по декабрь 2014 г. подразделениями полиции было пресечено 76 577 620 административных правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (без учета правоприменительной деятельности подразделений Государственной инспекции безопасности дорожного движения — 6,6 млн); в первом полугодии 2015 г. их количество составило более 41,8 млн.

Административные правонарушения, как показали исследования1, представляют собой серьезную угрозу общественной безопас-

1 Ñì., íàïð.: Позднышев А.Н. Институт государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности (теоретико-методологические проблемы): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2004; Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и админист- ративно-правовые средства ее обеспечения: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1998; Варгузова А. А. Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005; и др.

ности, «вопреки распространенному в литературе мнению об отсутствии признака общественной опасности данных правонарушений, они причиняют значительный вред интересам личности, общества и государства»1, для защиты которых осуществляют свою деятельность подразделения, организации и службы полиции.

Основной деятельностью полиции в сфере охраны общественного порядка является деятельность контрольно-надзорная, которая осуществляется преимущественно в форме наблюдения, патрулирования строевыми подразделениями патрульно-постовой службы, выставления постов дорожно-патрульной службы полиции. Так, за 2014 г. патрульно-постовой службой полиции было пресечено 4 722 799 административных правонарушений, подразделениями ГИБДД 64 843 926.

Âходе непосредственного наблюдения за поведением граждан в общественных местах, за поведением участников дорожного движения сотрудники полиции обнаруживают достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Такими достаточными данными могут быть разнообразные деяния, образующие объективную сторону административного правонарушения, например поведение гражданина, нарушающее общественный порядок и выражающее явное неуважение к обществу, сопровождающееся нецензурной бранью в общественных местах, оскорбительным приставанием к другим гражданам (ч. 1 ст. 20.1 КоАП РФ); распитие алкогольной и спиртсодержащей продукции на улицах, стадионах, в скверах, парках, в транспортном средстве общего пользования, в других общественных местах (ч. 1 ст. 20.20 КоАП РФ); управление транспортным средством с установленными на нем устройствами для подачи специальных световых или звуковых сигналов, когда есть основание полагать, что такие устройства установлены без положенного разрешения (ч. 2 ст. 12.4 КоАП РФ); проезд на запрещающий сигнал светофора (ст. 12.12 КоАП РФ) и др. В некоторых случаях для обнаружения указанных достаточных данных необходимо использование специальных технических средств, например, средств фото-видео-фиксации (п. 4, ч. 1, ст. 28.1 КоАП РФ).

Âходе осуществления контрольно-надзорной административной деятельности сотрудники полиции обязаны не только выявлять факт нарушения общественного порядка, но и применять меры реагирования, в виде различных мер государственного принуждения.

1 Шергин А.П. Административная политика: проблемы формирования и реализации // Актуальные проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Сб. науч. тр. / Под общ. науч. ред. В.Г. Татаряна. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002. С. 94.

Федеральный закон «О полиции» уполномочивает сотрудника полиции применять следующие меры реагирования:

1)требование прекращения противоправных действий;

2)проверку документов, удостоверяющих личность у граждан, если имеется повод к возбуждению в отношении их дела об административном правонарушении;

3)проверку у физических и юридических лиц разрешений (лицензий) на совершение определенных действий или занятие определенной деятельностью, надзор за которыми возложен на полицию;

4)применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5)временное ограничение или запрещение дорожного движения на отдельных участков дорог;

6)остановку транспортных средств и проверку документов предусмотренных Правилами дорожного движения;

7)применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия;

8)составление протоколов об административных правонарушениях и др.

Меры реагирования, применяемые сотрудниками полиции в отношении противоправного поведения граждан, должны оформляться актом, имеющим юридическое значение, — протоколом, предусмотренным КоАП РФ. Например: применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях — протоколом доставления, задержания, досмотра, осмотра, изъятия, отстранения от управления транспортным средством, направления на медицинское освидетельствование, задержания транспортного средства, ареста товаров, транспортных средств, иных вещей. Составление протокола о применении меры обеспечения производства по делу — промежуточный этап, за которым следует составление протокола об административном правонарушении.

Административный процесс на стадии возбуждения дела об административном правонарушении протекает в зависимости от того повода, на основании которого возможно принять решении о возбуждении дела об административном правонарушении. Рассмотрим возможные варианты.

Первый вариант — случай, когда событие административного правонарушения непосредственно обнаружено лицом, уполномо- ченным составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (или закон субъекта Российской

Федерации об административных правонарушениях) предусматривает возможность в случае выявления события административного правонарушения должностным лицом полиции, уполномоченным возбуждать и рассматривать дело об административном правонарушении установленного состава, санкцией за совершение которого предусмотрено назначение наказания в виде предупреждения или административного штрафа, правонарушитель является физическим лицом, и не оспаривает события административного правонарушения и назначенного ему наказания, стадия возбуждения дела об административном правонарушении заканчивается одновременно с вынесением окончательного решения по делу (в форме постановления по делу об административном правонарушении ст. 28.6, 29.10 КоАП РФ).

Второй вариант — осуществляется производство по делу об административном правонарушении, за которое КоАП РФ или закон субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривают наказание в виде административного штрафа; протокол составлен сотрудником полиции, в компетенцию которого входит рассмотрение такого дела; имеются достаточные доказательства, удостоверяющие событие правонарушения и виновность лица, в отношении которого осуществляется производство по делу, стадия возбуждения дела заканчивается составлением протокола об административном правонарушении, после чего немедленно может быть вынесено постановление по делу об административном правонарушении, копия которого вручается непосредственно правонарушителю.

Третий вариант — осуществляется производство по делу об административном правонарушении, за которое КоАП РФ или закон субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривают наказание в виде административного штрафа или иного наказания; протокол составлен сотрудником полиции, в компетенцию которого не входит рассмотрение такого дела; имеются достаточные доказательства, удостоверяющие событие правонарушения и виновность лица, в отношении которого осуществляется производство по делу, стадия возбуждения дела заканчивается составлением протокола об административном правонарушении, копия которого вручается лицу, в отношении которого осуществляется производство по делу об административном правонарушении. Указанному лицу сообщается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении.

Четвертый вариант — случаи, когда имеются лишь достаточные основания полагать, что событие правонарушения имеет место, но

необходимы указанные в законе доказательства (например, акт медицинского освидетельствования или иные заключения экспертиз), стадия возбуждения дела начинается с момента составления протокола о применении мер обеспечения производства по делу. Момент окончания данной стадии наступает в момент составления протокола об административном правонарушении после получения сотрудником полиции, уполномоченным составлять протоколы, соответствующих необходимых доказательств по делу. В соответствии с ч. 2 ст. 28.5 КоАП РФ в рассматриваемом случае протокол об административном правонарушении может быть составлен в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. Однако, как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 24 марта 2005 г. ¹ 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», нарушение указанного срока не препятствует рассмотрению дела, поскольку сроки, установленные ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ не являются пресекательными.

Рассмотрим течение стадии возбуждения дела об административном правонарушении, за которое КоАП РФ предусматривает административное наказание в виде административного ареста или административного выдворения. Особенность возбуждения дела в таких случаях заключается в том, что лица, в отношении которых осуществляется производство по делам об административных правонарушениях, как правило, подвергаются административному задержанию на срок до 48 часов, в течение которых дело должно быть рассмотрено судьей. Решение о применении административного задержания принимается сотрудником полиции, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, либо начальником дежурной смены дежурной части территориального органа МВД России, куда доставляется правонарушитель, до завершения стадии возбуждения дела и материализуется в форме протокола об административном задержании.

Пятый, самый продолжительный по времени вариант течения стадии возбуждения дела об административном правонарушении — проведение в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ административного расследования. Органы внутренних дел (полиция) правомочены возбуждать дела об административных правонарушениях и назна- чать административное расследование при производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения и в других случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ,

за исключением дел о нарушениях таможенного законодательства, дел о легализации (отмывании) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, дел о нарушении валютного законодательства и актов органов валютного регулирования.

Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. Административное расследование по делу об административном правонарушении, возбужденному должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, проводится указанным должностным лицом, а по решению начальника органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, или его заместителя — другим должностным лицом этого органа, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях.

Административное расследование может быть назначено только в тех случаях, когда осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат. Такими процессуальными действиями могут быть направление поручений и запросов по делу об административном правонарушении, истребование сведений в соответствии со ст. 26.10 КоАП РФ. Кроме того, значительных временных затрат может потребовать осуществление практически любого из процессуальных действий, предусмотренных главой 26 КоАП РФ, поскольку законодатель не требует немедленного их проведения по факту выявленного правонарушения1. При этом проведение ревизий, документальных проверок, инвентаризаций, контрольных закупок в рамках производства по делу об административных правонарушениях носит контрольнопроверочный, а не административно-процессуальный характер, и по этой причине не может быть признано основанием для принятия решения о проведении административного расследования, поскольку КоАП РФ не предусматривает возможности проведения указанных действий ни при решении задач формирования доказательственной базы (гл. 26 КоАП РФ), ни в целях обеспечения производства по делам об административных правонарушениях2. Как постановил Пленум Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г., не являются административным расследованием процессуальные действия, совершенные в соответствии с нормами УПК РФ в рамках предва-

1Ñì., íàïð.: Зрелов А. Административное расследование // Право и экономика. 2004. ¹ 7; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищевой, Е.Н. Сидоренко, А.Ю. Якимова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 800.

2Зрелов А. Óêàç. ñî÷.

рительного расследования по уголовному делу, возбужденному в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, и впоследствии прекращенному.

Административное расследование не может быть назначено, если нет веских оснований для этого. Административное расследование должно состоять из реальных действий, направленных на полу- чение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности. Установив, что административное расследование фактически не проводилось, судье районного суда при подготовке дела к рассмотрению следует принять решение

îего передаче мировому судье на основании п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ. В соответствии с той же нормой в случае проведения административного расследования по делу об административном правонарушении в отраслях законодательства, не указанных в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, судья также выносит определение о передаче дела на рассмотрение мировому судье.

Срок проведения административного расследования не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца. По оконча- нии административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление

îпрекращении дела об административном правонарушении. Стадия возбуждения дела об административном правонарушении заканчивается в момент составления одного из указанных актов.

Таким образом, стадия возбуждения дела об административном правонарушении органами внутренних дел (полицией) представляет собой процессуальное решение, принимаемое уполномоченным должностным лицом как установленное законом мера реагирования государства на противоправное поведение граждан. Момент начала стадии возбуждения дела об административном правонарушении определен в ч. 4, ст. 28.1 КоАП РФ и заключается в принятии одного из следующих процессуальных решений:

ξсоставления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

ξсоставления первого протокола о применении мер обеспече- ния производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ;

ξсоставления протокола об административном правонарушении;

ξвынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ;

ξвынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае назначения административного наказания без составления, протокола, предусмотренного ч. 1 и 3 ст. 28.6 КоАП РФ.

2. Рассмотрение дела об административном правонарушении —

является главной в производстве по делам об административных правонарушениях. На этой стадии решаются наиболее важные вопросы: устанавливается состав административного правонарушения; выясняются обстоятельства, исключающие производство по делу; решается вопрос о достаточности, относимости и допустимости имеющихся доказательств; принимается решение о виновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу, выясняются обстоятельства, смягчающие и обстоятельства, отяг- чающие административную ответственность; устанавливается размер и характер ущерба, причиненного административным правонарушением; выясняются причины и условия совершения административного правонарушения; назначается административное наказание, предусмотренное главой 4 КоАП РФ; выносится и объявляется постановление по делу.

Возникшее на стадии возбуждения дела об административном правонарушении охранительное административно-процессуальное правоотношение претерпевает изменения, связанные с изменением субъектного состава. Если невластный субъект данного правоотношения остается прежним, его статус и наименование не меняется, то властный субъект зачастую меняется. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов внутренних дел (полиции) вправе лишь отдельные категории должностных лиц, круг которых существенно уже круга лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, определенного приказом МВД России от 5 мая 2012 г. ¹ 403 «О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию».

По общему правилу, сформулированному в ч. 1 ст. 22.2 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, от имени федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов уполномочены рас-

сматривать руководители федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, их заместители; руководители структурных подразделений и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их заместители и иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации надзорные или контрольные функции. В отношении органов внутренних дел (полиции) это означает, что субъектами административной юрисдикции являются: министр внутренних дел Российской Федерации, его заместители, руководители учреждений (ВНИИ МВД России, образовательные учреждения и др.) и их заместители, руководители структурных и территориальных органов МВД России (начальники главных управлений МВД России в федеральных округах, министры внутренних дел республик в составе Российской Федерации, на- чальники ГУ МВД России, У МВД России иных субъектов Российской Федерации, начальники иных органов внутренних дел, в том числе линейных и создаваемых на закрытых территориях и режимных объектах), а также все сотрудники подразделений полиции, осуществляющие надзорные полномочия. К последним относится и довольно широкий круг рядового и начальствующего состава пат- рульно-постовой службы полиции.

В то же время в ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ установлен иной круг должностных лиц органов внутренних дел (полиции), уполномо- ченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Высшим должностным лицом органов внутренних дел, наделенным юрисдикционными полномочиями является начальник территориального (линейного) управления (отдела, отделения) внутренних дел и его заместители. Следовательно, министры МВД России (Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации), начальники структурных подразделений центрального аппарата МВД России, аппаратов МВД, ГУ МВД, У МВД субъектов Российской Федерации не имеют полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Не наделены такими полномочиями начальники и сотрудники учреждений системы МВД России, начальники и сотрудники дежурных смен дежурных частей территориальных органов МВД России, рядовой и начальствующий состав патрульно-постовой службы, сотрудники подразделений лицензионно-разрешительной работы, подразделений по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделений исполнения административного законодательства. В отличие от них начальники дежурных смен дежурных частей ли-