Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспр
.pdf
ɋɭɳɧɨɫɬɶ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨ-ɸɪɢɫɞɢɤɰɢɨɧɧɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɈȼȾ |
11 |
В литературе существуют разные точки зрения на соотношение данных понятий. В частности, выделяются такие формы юридиче- ского конфликта, как административное правонарушение и адми- нистративно-правовой спор1. Некоторые авторы дополнительно выделяют также дисциплинарный проступок2. Однако встречаются и совершенно иные точки зрения. В частности, некоторые авторы рассматривают административный спор, как разновидность административного правонарушения3. По мнению А. Зеленцова, рассмотрение дела об административном правонарушении, по сути, представляет собой спор об ответственности, являющийся разновидностью спора об обязанности (если рассматривать ответственность не как наказание, а как обязанность правонарушителя претерпеть определенные ограничения)4. Другими авторами указывается на то, что спор лежит в основе конфликта5. Н.Ю. Хаманева счи- тает, что в административном праве конфликт всегда выражается в форме спора6. Аналогичной точки зрения, видимо, придерживаются авторы, полагающие, что факт обращения в суд по делу, вытекающему из публичных правоотношений, всегда свидетельствует о наличии спора7.
Данные утверждения могут быть признаны верными лишь от- части, поскольку не каждый конфликт перерастает в спор. Безусловно, в большинстве дел, возникающих из публичных правоотношений и рассматриваемых по правилам глав 23, 24, 26, § 2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации8
1Надольская Ю.В. Административное судопроизводство (теоретические, правовые и организационные аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8.
2Чекалина О.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 8, 12.
3Петухов А.П. Административный процесс в юрисдикционной деятельности органов советского государственного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1981. С. 8—9. Цит. по: Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: Теоретико-методологические подходы к исследованию // Правоведение. 2000. ¹ 1. С. 68—79.
4Зеленцов А. Административное судопроизводство в России: проблемы правового регулирования // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. ¹ 2. С. 95.
5Комлев С.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 23.
6Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. ¹ 12. С. 30.
7Арбитражный процесс: Учебник / Отв. ред. В.В. Ярков. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Инфотропик Медиа, 2010. С. 23.
8Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. ¹ 95-ФЗ (в ред. от 06.04.2015) // Собрание законодательства РФ. 2002. ¹ 30. Ст. 3012.
12 |
Ƚɥɚɜɚ 1 |
(АПК), подраздела III раздела II1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации2, имеет место спор о праве (например, в делах об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов). Однако в рамках производства по привлечению лиц к ответственности административно-правового характера не всегда имеет место спор, но всегда в наличии административно-правовой конфликт.
Как представляется, в рамках рассмотрения дела о привлечении
êадминистративной ответственности само правонарушение выступает как конфликт делинквента с государством, охраняющим и защищающим законность и правопорядок в обществе. Данный конфликт возникает в результате противоречия между деянием делинквента и интересами общества в связи с несоблюдением первым административных законоположений императивного характера.
Результатом данного конфликта является возбуждение дела о правонарушении с его последующим рассмотрением в целях привле- чения виновного лица к административной ответственности и предотвращения новых правонарушений. При этом лицо, привлекаемое
êответственности, может и не иметь разногласий с позицией по его делу органа, возбудившего производство по делу об административном правонарушении, по существу предъявленного ему «обвинения» и признавать факт совершения им правонарушения. В таком случае спор на стадии рассмотрения дела по существу отсутствует. Однако может возникнуть и обратная ситуация, когда лицо, привлекаемое к ответственности, уже на стадии рассмотрения дела по существу не согласно даже с самим фактом возбуждения в отношении его дела об административном правонарушении, например, по причине отсутствия, по его мнению, состава правонарушения.
1 В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации находится проект Федерального закона ¹ 246960-6 «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, а также ряд взаимосвязанных с ним законопроектов, в том числе законопроект ¹ 246965-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» (внесение изменений в федеральные законы в связи с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Данными законопроектами предлагается рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений и разрешаемых в настоящее время по правилам подраздела III раздела II Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, рассматривать по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с одновременным исключением рассмотрения данных дел из сферы регулирования Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
2 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. ¹ 138-ФЗ (в ред. от 6 апреля 2015 г.) // СЗ РФ. 2002. ¹ 46. Ст. 4532.
ɋɭɳɧɨɫɬɶ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨ-ɸɪɢɫɞɢɤɰɢɨɧɧɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɈȼȾ |
13 |
При этом спор всегда возникает на этапе обжалования вынесенного по делу решения, когда один из участников производства по делу (или административный орган в порядке ч. 1 ст. 30.1, ч. 5 и 6 ст. 30.9, ч. 1, 4 и 5 ст. 30.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1), несогласный с указанным решением, инициирует его пересмотр. В процессе указанного пересмотра данное лицо отстаивает свою позицию, отличную от позиции, выраженной в постановлении (решении) по делу и удовлетворяющей интересы других участников производства и (или) разделяемой ими. Например, спор может возникнуть, в том числе, в слу- чае, если лицо, в отношении которого ведется производство по делу, не имевшее возражений на стадии рассмотрения дела, не согласно с назначенной ему мерой ответственности.
3.В порядке административного процесса происходит рассмотрение конфликтов (в том числе споров), имеющих административ- но-правовой характер.
Конфликт, разрешаемый в рамках административного процесса, всегда носит административно-правовой характер, и в этом его отличие от сходных явлений в других областях права. Для признания конфликта (спора) административным необходимо, чтобы характер материально-правового отношения, являющегося его предметом, был административно-правовым, т.е. был связан с властными полномочиями и их реализацией.
4.Административный процесс имеет определенную цель. Как было сказано выше, в рамках административного процесса происходит рассмотрение административно-правовых конфликтов и споров. Данная деятельность осуществляется в целях их легального разрешения, в ходе которого рассматривается вопрос о законности
è(или) обоснованности действий или решений участвующих в указанном конфликте (споре) лиц и возложении на лицо, чьи действия (решения) признаны незаконными и (или) необоснованными, в предусмотренных законом случаях установленной законом обязанности, в том числе претерпеть меру ответственности администра- тивно-правового характера.
Достижением указанной цели административный процесс способствует защите и охране прав, свобод и интересов общества и государства, реализации принципа верховенства закона, поддержанию нормального функционирования общества и его институтов, правомерности и эффективности реализации государством своих полномочий.
1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. ¹ 195-ФЗ (в ред. от 8 июня 2015 г.) // СЗ РФ. 2002. ¹ 1 (ч. 1). Ст. 1.
14 |
Ƚɥɚɜɚ 1 |
5.В административном процессе разрешение конфликта (спора) между сторонами осуществляется так же, как и в других видах процесса с участием органа (лица), уполномоченного на его разрешение.
Как правомерно отмечается в литературе, именно наличие двух сторон в деле, а также «арбитра», уполномоченного на разрешение дела, является показателем наличия именно процесса, а не процедуры1. Для процесса, и в частности административного, необходимо наличие «арбитра», общеобязательность решений которого обеспе- чена возможностью применения государством принудительных мер по их исполнению. Арбитр — незаинтересованная сторона в разрешаемом им конфликте. Примеры преобладания внутриведомственных интересов при разрешении административными органами ад- министративно-правовых конфликтов, полагаем, следует относить к «эксцессу исполнителя».
6.В административном процессе лицом, уполномоченным на разрешение дела, — арбитром — может быть как суд, так и административный орган.
Позиция законодателя относительно содержания административного процесса косвенно уже отражена в положениях глав 29—30 КоАП, согласно которым дела об административных правонарушениях рассматриваются как судьями, так и административными органами по единым правилам производства, установленным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Та точка зрения, что производство по делам об административных правонарушениях является составной частью административного процесса, поддерживается всеми учеными, независимо от того, какой концепции административного процесса они придерживаются. Ввиду этого представляется сомнительным вывод, что административный процесс является прерогативой только судебных органов, поскольку иначе необходимо прийти к утверждению, что одно и то же производство, осуществляемое по идентичным правилам, в одних случаях является процессом, а в других — нет, в зависимости от органа, рассматривающего по этим правилам дело.
Осуществление административного процесса должно происходить по единым унифицированным правилам с равным объемом прав участников, независимо от того, в каком органе (судебном или административном) происходит рассмотрение дела. Данное правило
позволит заинтересованным в исходе рассмотрения дела лицам
1 Демин А.А. Материальное и процессуальное в административных правоотношениях // Административное право и процесс. 2007. ¹ 2.
ɋɭɳɧɨɫɬɶ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨ-ɸɪɢɫɞɢɤɰɢɨɧɧɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɈȼȾ |
15 |
быть уверенными в «полноценности» производства по рассмотрению их дела и в конечном итоге увеличить процент конфликтов и споров, разрешаемых без передачи дела в суд, и тем самым быстро и экономично.
Отказ от включения в понятие «административный процесс» деятельности административных органов по рассмотрению админи- стративно-правовых конфликтов и споров, как предлагается рядом исследователей1, фактически означает признание того, что данная деятельность не нуждается в увеличении объема и совершенствовании гарантий прав участников административно-правового дела, рассматриваемого административными органами, и может осуществляться не по единым унифицированным правилам ведения административного процесса, установленным федеральным законодателем, а по внутриведомственным правилам рассмотрения дел без вызова сторон, участия защитника, с усеченными возможностями по предоставлению доказательств и т.д., что представляется недопустимым.
Полагаем, что указанные выше признаки являются достаточными для отграничения административного процесса от сходных явлений, имеющих процедурный характер2.
Таким образом, придерживаясь узкого подхода к пониманию административного процесса, отметим, что указанный подход может быть назван юрисдикционным только в совокупности с пониманием термина «юрисдикция» как деятельности административных органов или суда по рассмотрению конфликтов (споров) в ка- честве не заинтересованной в исходе дела третьей стороны. В таком случае весь административный процесс по своему характеру должен быть признан юрисдикционным, и термин «административноюрисдикционный процесс» становится синонимом узкого понимания административного процесса, в противовес управленческому (широкому) пониманию административного процесса. Именно в рамках такого понимания административно-юрисдикционного процесса возможно его выделение в качестве подвида административ-
1Казанцев П. Место административного права в системе российского права // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. ¹ 11. С. 40—42.
2Существуют, безусловно, и иные точки зрения. Так, М.Я. Масленников указывает в качестве критерия «детальную регламентированность процесса» (Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Административный процесс: теория и практика / Отв. ред. А.С. Дугенец. М.: Витязь, 2008. С. 47—56). Однако, по нашему мнению, данная характеристика с полным правом может быть распространена и на все иные, помимо процесса, процедуры, урегулированные нормами права.
16 |
Ƚɥɚɜɚ 1 |
ного процесса в рамках управленческой концепции, как иногда предлагается в литературе1, имея в виду стремление сторонников указанной концепции отграничить как минимум правоприменительную деятельность от нормотворчества.
Однако в случае, когда весь административный процесс признается процессом юрисдикционным, выделение в его составе отдельных видов невозможно и, следовательно, следует признать, что структуру административного процесса составляют только производства, его составляющие2.
Âслучае же понимания юрисдикции как компетенции какоголибо органа использование понятия «юрисдикционный» с термином «административный процесс» ведет к расширительному толкованию последнего и, по сути, автоматически приводит к тому, что вся деятельность, включаемая сторонниками широкого подхода в понятие «административный процесс» (т.е. в том числе и нормотвор- чество), может быть названа административно-юрисдикционным процессом, что представляется неверным.
Âтеории права под юрисдикцией обычно понимают установленную законом (или нормативным актом) совокупность правомочий государственных органов разрешать правовые споры и решать дела
îправонарушениях, то есть оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям3.
Многие правоведы, занимающиеся разработками общетеорети- ческих проблем права, юрисдикцию определяют как «деятельность компетентных органов, управомоченных на рассмотрение юриди- ческих дел и на вынесение по ним юридически обязательных решений»4.
А.Ф. Виноградов административную юрисдикцию рассматривает как вид государственной, подзаконной, правоприменительной, правоохранительной, административной деятельности специальной системы государственных органов исполнительной власти, выражающейся в компетенции по рассмотрению и разрешению по су-
1Бахрах Д.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 3—4.
2Например, В.Д. Сорокин, будучи приверженцем широкого подхода к пониманию административного процесса, также полагал, что административный процесс не имеет подвидов, а состоит исключительно из составляющих его видов производств (Сорокин В.Д. Óêàç. ñî÷. Ñ. 29).
3Ñì.: Юридическая энциклопедия. М., 1998. С. 504.
4Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1994. С. 148.
ɋɭɳɧɨɫɬɶ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨ-ɸɪɢɫɞɢɤɰɢɨɧɧɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɈȼȾ |
17 |
ществу дел об административных правонарушениях, жалоб и протестов по ним в установленных законом формах и порядке1.
А.П. Шергин административную юрисдикцию определяет как вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и других компетентных органов, охватывающих рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним в установленном законом формах и порядке2.
С.В. Комлев административную юрисдикцию также определяет как особый вид государственной правоприменительной правоохранительной деятельности, носящей процессуальный характер, осуществляемой специально уполномоченными на то органами в судебном и внесудебном порядке и состоящей в рассмотрении дел об административных правонарушениях и принятии решений по ним, а также в исполнении этих решений3.
Односторонние исследования юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти привели к отсутствию в науке общепризнанного понятия «юрисдикция». Под юрисдикцией также подразумевают подведомственность, подсудность разрешаемых дел, полномочия разрешать дела и применять санкции4; также ее отождествляют с правоохранительной (праворазрешительной) деятельностью государства и общественности5.
Неоднозначному толкованию понятия «юрисдикция» способствовал и не совсем удачный перевод этого термина с латинского языка (jurisdictio — суд, судопроизводство), хотя на латыни этому понятию соответствует слово justitio6.
В советских энциклопедических словарях, юридических словарях (юридических энциклопедиях) юрисдикция определялась как круг полномочий суда или административных органов по правовой оценке конкретных фактов, в том числе по разрешению споров и применению предусмотренных законом санкций7. Из такой трактовки юрисдикции просматривается неоправданно расширенное ее содержание, в связи с чем становится неясным отличие юрисдикционной деятельности от неюрисдикционной.
1Виноградов А.Ф. Административная юрисдикция органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 21.
2Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 45.
3Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс: Автореф. дис. ...
êàíä. þðèä. íàóê. Ì., 2008. Ñ. 9.
4Краткий словарь иностранных слов. М., 1952. С. 472.
5Александров Н.Г. Теория государства и права. М., 1968. С. 491.
6Поникаров В.А. Основы административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе. М., 2007. С. 11.
7Юридическая энциклопедия... С. 504.
18 |
Ƚɥɚɜɚ 1 |
Существует и та точка зрения, что термин «юрисдикция» образован от сочетания латинских слов «jus» и «dicere» и переводится как разрешение конфликта или применение подлежащей властью установленных правил1.
Âоснове юрисдикционной деятельности лежат рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения тех или иных лиц, применение в необходимых случаях при негативной оценке поведения данных лиц предусмотренных действующим законодательством мер государственного (юридического) принуждения.
Âтеории административного права юрисдикция рассматривается большинством ученых-административистов в качестве самостоятельного вида правоохранительной деятельности органов государственного управления, охватывающим рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним.
Вместе с тем неверно рассматривать административную юрисдикцию только как деятельность по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях.
Ïîä административной юрисдикцией следует понимать:
1) рассмотрение и разрешение индивидуальных дел в случае возникновения спора о праве в сфере государственного управления (исполнительной власти);
2) рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях.
Более точное название юрисдикционного производства по делам об административных правонарушениях — административноделиктная юрисдикция.
Âнаучной литературе существует точка зрения, согласно которой в составе административной юрисдикции выделяют:
ξ производство по жалобам; ξ производство по делам об административных правонарушениях;
ξ согласительное производство.
О.В. Чекалина в содержании административной юрисдикции выделяет:
ξ производство по делам об административных правонарушениях;
ξ производство по административно-правовым спорам; ξ дисциплинарное производство2.
1Перетерский И.С. Всеобщая история государства и права. М., 1945. С. 74.
2Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 19.
ɋɭɳɧɨɫɬɶ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨ-ɸɪɢɫɞɢɤɰɢɨɧɧɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɈȼȾ |
19 |
А.Ф. Виноградов отождествляет административную юрисдикцию лишь с производством по делам об административных правонарушениях и в содержании названного производства выделяет:
ξобычное (полное) производство;
ξускоренное (упрощенное) производство;
ξрасширенное производство;
ξпроизводство, связанное со случаями отказа в возбуждении уголовного дела, прекращения уголовного дела при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения;
ξпроизводство по возмещению имущественного ущерба;
ξпроизводство в органе второй инстанции1.
И.М. Серебрякова в содержание административно-юрисдик- ционной деятельности включает:
ξпроизводство по делам об административных правонарушениях;
ξразрешение административно-правовых споров;
ξприменение мер административно-юрисдикционного обеспе- чения2.
По мнению В.А. Поникарова, в содержание административной юрисдикции входят производства:
ξпо делам об административных правонарушениях;
ξпо дисциплинарным проступкам;
ξпо жалобам;
ξматериальное производство3.
Охранительная функция административной юрисдикции реализуется применением санкции, предусмотренной действующим законодательством за совершение того или иного административного проступка. Охранительная функция административной юрисдикции неразрывно связана с ее воспитательной функцией. Последняя проявляется не только в применении административного взыскания, целью которого является и воспитание лица, совершившего административное правонарушение, а также предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, но и в особых организационно-правовых формах ее осуществления, способствующих воспитанию граждан в духе соблюдения законов.
1Виноградов А.Ф. Óêàç. ðàá. Ñ. 21.
2Серебрякова И.М. Административно-юрисдикционная деятельность милиции Республики Беларусь: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Минск, 1998. С. 4.
3Поникаров В.А. Óêàç. ðàá. Ñ. 11.
20 |
Ƚɥɚɜɚ 1 |
Правовую основу административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (полиции) составляют Конституция РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Федеральный закон «О полиции», законы субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты (приказы, инструкции).
Административную юрисдикцию органов внутренних дел (полиции) отличает от юрисдикционной деятельности органов территориальной подсистемы единоличный порядок рассмотрения и разрешения дел о правонарушениях.
Своеобразие административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (полиции) заключается также в наличии юрисдикционных полномочий у относительно широкого круга должностных лиц органов внутренних дел. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 3.3 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания от имени органов внутренних дел вправе начальники территориальных и транспортных органов внутренних дел и их заместители, начальники и заместители начальников отделений полиции и др.
Особенностью административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел является участие в ее осуществлении сотрудников полиции, не наделенных полномочиями по разрешению дела об административном правонарушении по существу и наложению административных взысканий. Так, оперативные дежурные, участковые уполномоченные полиции, сотрудники других служб полиции выясняют обстоятельства совершаемых административных правонарушений, квалифицируют содеянное правонарушителем, составляют протоколы об административных правонарушениях, выполняют иные процессуальные действия, обеспечивающие рассмотрение и разрешение дела полномочным должностным лицом или органом.
Основные юрисдикционные полномочия органы внутренних дел реализуют в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности. Такое положение обусловлено тем, что в соответствии с законодательством охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности являются одной из важнейших задач, стоящих перед органами внутренних дел (полицией). Бесспорно, административно-правовая охрана в названных сферах осуществляется с использованием и неюридических форм и методов, направленных на предупреждение и выявление нарушений установленных правил (предупредительных действий сотрудников патрульно-постовой и дорожно-патрульной службы, участковых уполномоченных полиции; различного рода разъяснений, консуль-