Участок недр как объект регулирования законодательства о недрах

Объявление размещается не менее чем за 90 дней до дня проведения конкурса на право пользования участками недр или не менее чем за 45 дней до дня проведения аукциона на право пользования участками недр.

Решение о проведении аукционов на право пользования участками недр оформляется приказами Роснедр или его территориальных органов. Данный приказ включает:

Порядок и условия проведения аукциона на право пользования участками недр в зависимости от вида пользования недрами, степени изученности участка недр и других факторов включают:

–дату, время (в часах, минутах по месту проведения аукциона), место проведения такого аукциона и подведения его итогов;

–наименование, общие сведения об участке недр с указанием его местонахождения;

–краткую геологическую характеристику участка недр;

–основные условия пользования участком недр;

–требования к заявке на участие в аукционе и материалам, предоставляемым заявителем;

–размер сбора за участие в аукционе;

–основания для отказа в приеме заявки на участие в аукционе;

–стартовый размер разового платежа за пользование участком недр и шаг аукциона; и др.

Аукцион на право пользования участком недр проводится в открытой форме посредством объявления участниками аукциона своих предложений по величине разового платежа за пользование недрами. Величина шага аукциона устанавливается в порядке и условиях проведения аукциона на право пользования участком недр

42 Глава 1. Основные правовые понятия

в процентном соотношении от стартового размера разового платежа.

Победителем аукциона признается участник аукциона, предложивший наибольшую величину разового платежа за пользование недрами.

Решение о проведении конкурсов на право пользования участками недр также оформляется приказами Роснедр или его территориальных органов.

Процедура проведения конкурса состоит из нескольких этапов. Сначала поданные заявки на участие в конкурсе принимаются конкурсной комиссией, затем заявитель, представляет в запечатанном виде технико-экономические предложения с приложением документов, подтверждающих оплату задатка, и запечатанный конверт с предложением размера разового платежа за пользование недрами.

После принятия указанных документов заявитель становится участником конкурса.

Конкурс на право пользования участком недр проводится конкурсной комиссией, созданной приказом Роснедр или его территориальным органом. Конкурсная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя и других членов комиссии. В состав конкурсной комиссии включаются представители Роснедр, его территориальных органов, органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Всостав конкурсной комиссии по отдельным конкурсам по поручению Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации могут включаться представители Минприроды России.

Всостав конкурсной комиссии по представлению заинтересованного федерального органа исполнительной власти могут включаться также представители Министерства энергетики Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в случае, если выставляемый на конкурс участок недр содержит крупное месторождение полезных ископаемых.

Всостав конкурсной комиссии также могут включаться представители подведомственных Роснедрам организаций и учреждений, иных государственных научных организаций.

Конкурсная комиссия на первом заседании, оценивает представленные заявочные материалы на соответствие порядку и условиям проведения конкурса на право пользования участком недр и прини-

мает решение о приеме (отказе в приеме) заявки на участие в конкурсе.

На итоговом заседании члены конкурсной комиссии:

–заслушивают в закрытом заседании представителей участников конкурса по основным предложениям освоения участка недр, изложенных в технико-экономических предложениях;

–обсуждают без участия представителей участников конкурса технико-экономические предложения и результаты заслушивания;

–голосованием принимают решение об участнике конкурса, технико-экономические предложения которого признаны лучшими;

–голосованием принимают решение о победителе конкурса на право пользования участком недр.

Вслучае если технико-экономические предложения, представленные двумя и более участниками конкурса, признаны конкурсной комиссией равноценными по основным критериям, конкурсная комиссия в присутствии участников конкурса вскрывает запечатанные конверты этих участников, в которые вложены обязательства по выплате определенной суммы разового платежа, и объявляет победителем конкурса участника, предложившего наибольшую сумму разового платежа.

Итоги конкурса на право пользования участком недр подводятся конкурсной комиссией и оформляются протоколом о результатах конкурса на право пользования участком недр.

Сроки пользования участками недр

Сроки пользования участками недр определены статьей 10 Закона «О недрах». При этом данной статьей предусматривается возможность предоставления в пользование участков недр как с указанием срока пользования, так и без ограничения срока пользования.

Без ограничения срока могут предоставляться только участки недр, пользование которыми не предусматривает осуществление деятельности, связанной с добычей полезных ископаемых (например, участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей).

Закон «О недрах» устанавливает, что на определенный срок предоставляются участки недр для:

–геологического изучения - на срок до 5 лет, или на срок до 7 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр, расположенных полностью или частично в границах Республики Саха (Якутия), Камчатского края, Красноярского края, Хабаровского края, Иркутской области, Магаданской области, Сахалинской области, Ненецкого автономного округа, Чукотского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, или на срок до 10 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации;

–добычи полезных ископаемых - на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр;

–добычи подземных вод - на срок до 25 лет;

–добычи полезных ископаемых на основании предоставления

краткосрочного права пользования участками недр – на срок до 1 года.

Как правило, участок недр для добычи полезных ископаемых предоставляется в пользование на срок 20 лет. Срок пользования участком недр для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых (по совмещенной лицензии) формируется, как правило, исходя из срока, отведенного для добычи полезных ископаемых (20 лет), и срока, определенного в Законе для геологического изучения (5, 7, 10 лет в зависимости от месторасположения участка).

Закон «О недрах» определяет, что срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий. Однако такое продление возможно только при условии отсутствия нарушений условий лицензии пользователем недр.

При этом в случае, если нарушение было зафиксировано уполномоченными органами государственного геологического надзора, и впоследствии устранено, сроки пользования участками недр могут быть продлены. Подобное решение было принято судами по делу № А40-120935/10-21-727 по иску (заявлению) ОАО «Первая горнорудная компания» к Федеральному агентству по недропользова-

нию о признании незаконным решения об отказе в продлении срока пользования участком недр, принятого в связи с нарушениями природоохранного законодательства. Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2011 данное решение Арбитражного суда г. Москвы оставлено без изменения. Кассационная жалоба Федерального агентства по недропользованию Федеральным арбитражным судом Московского округа (постановление от 11 июля 2011 г. № КА-А40/6476-11) оставлена без удовлетворения, поскольку на момент принятия ответчиком оспариваемого решения заявитель устранил нарушения условий пользования недрами и представил в Федеральное агентство по недропользованию соответствующие доказательства.

Следует отметить, что на практике недропользователи часто обращаются в уполномоченные государственные органы за продлением сроков пользования недрами и переносом сроков отдельных этапов работ, установленных в лицензиях. При этом недостаточность правового регулирования в данной сфере приводит к различной трактовке положений законодательства, исходя из интересов субъектов применения этих положений.

Рассмотрим несколько таких примеров.

Первый пример касается продления сроков геологического изучения в совмещенной лицензии на пользование недрами.

Исходя из Закона «О недрах», участки недр могут предоставляться одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых по совмещенной лицензии.

Статья 12 Закона «О недрах» предусматривает, что лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать, в т.ч. сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу). Лицензия также может дополняться иными условиями, не противоречащими настоящему Закону.

В этой связи Федеральное агентство по недропользованию в лицензиях на пользование недрами, помимо общего срока действия совмещенной лицензии, устанавливает сроки для проведения работ, в том числе для этапа геологического изучения недр. При этом при установлении данных сроков Роснедра руководствуется сроками, определенными для пользования участками недр статьей 10 Закона «О недрах» (5, 7, 10 лет в зависимости от территории расположения участка недр). В продлении данного срока Роснедра, как правило, отказывает.

В данном случае позиция государственных органов сводится к тому, что максимальные сроки пользования участками недр по видам пользования недрами установлены в статье 10 Закона «О недрах» и ими надо руководствоваться.

Позиция недропользователей, подающих заявки на изменение данного срока в условиях лицензии, заключается в том, что статья 10 Закона «О недрах» определяет лишь общий срок пользования участком недр, а не сроки проведения отдельных этапов работ, установленных в лицензии, и применение статьи 10 Закона «О недрах» в этом случае нецелесообразно.

Для того, чтобы ответить на вопрос возможности продления сроков геологического изучения в совмещенной лицензии, на наш взгляд, необходимо рассмотреть все положения законодательства, связанные с актуализацией лицензий.

Так, согласно статье 12 Закона «О недрах» условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

Пользователь недр имеет право обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена (пункт 7 статьи 22 Закона «О недрах»).

Срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия нарушений условий лицензии данным пользователем недр (статья 10 Закона «О недрах»).

Таким образом, представляется, что заявки недропользователей на продление срока геологического изучения при работе по совмещенной лицензии должны удовлетворяться уполномоченными государственными органами при наличии обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена (например, появление новых данных о геологическом строении; сложные климатические условия, препятствующие проведению работ в установленные сроки, и др.), и при условии, что общий срок пользования участком недр не изменяется.

Если же предполагается изменение срока пользования недрами, то в силу положений статьи 10 Закона «О недрах» это возможно в

случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия нарушений условий лицензии пользователем недр.

Второй пример касается изменения условий лицензий на пользование недрами, сроки выполнения которых истекли.

Позиция государственных органов сводится к тому, что сроки выполнения условий с истекшими сроками не переносятся. Это объясняется совокупностью следующих положений Закона «О недрах».

Лицензия является специальным государственным разрешением. Данное разрешение удостоверяет право его владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Таким образом, пользователь недр, получая участок недр в пользование, соглашается со всеми указанными в лицензиях условиями, в т.ч. сроками их выполнения. Срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия нарушений условий лицензии данным пользователем недр. В случае невозможности выполнения данных условий в установленный срок, пользователь недр должен заранее инициировать внесение изменений в лицензию (то есть до того момента, когда произошло нарушение условия лицензии).

Недропользователи, в свою очередь, подавая заявки на перенос истекших сроков выполнения условий лицензий, ссылаются на тот факт, что законодательством о недрах не установлен прямой запрет на внесение таких изменений, а положения статьи 10 Закона «О недрах» об отсутствии нарушений условий лицензии распространяются только на внесение изменений в лицензию, связанную с продлением срока пользования участком недр.

В данном случае следует согласиться с позицией государственных органов в части требования заблаговременного обращения за актуализацией условий лицензии на пользование недрами – специального государственного разрешения.

Однако необходимо принимать во внимание, что в некоторых ситуациях недропользователь по объективным причинам не может своевременно исполнить данное требование. Такая ситуация возникает, например, при переоформлении лицензии с уже истекшими сроками выполнения обязательств.

По нашему мнению, в этом случае целесообразно удовлетворять заявки новых недропользователей по актуализации просроченных предыдущим пользователем недр условий пользования недрами.

Также на практике встречаются случаи, когда недропользователь при своевременно поданной заявке на внесение изменений в условия пользования недрами может получить отказ в изменении этих условий, поскольку сроки исполнения лицензионных обязательств истекли за время рассмотрения заявки в Роснедрах или его территориальных органах. Представляется, что данная позиция требует корректировки, поскольку обращение недропользователя было направлено своевременно, а длительность административных процедур не должна влиять на возможность актуализации лицензионных обязательств.

В подтверждение данной позиции можно привести решение Верховного Суда Российской Федерации от 04.10.2012 № АКПИ12-1108, признающее недействующим абзац первый пункта 42 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденного приказом Минприроды России от 29.09.2009 № 315, ограничивающий срок подачи заявки на внесение изменений и дополнений в лицензии по вопросу продления срока пользования участком недр в территориальный орган Роснедр шестью месяцами до окончания срока действия лицензии.

Определением Верховного Суда РФ от 27.12.2012 № АПЛ12-706 указанное решение оставлено без изменения.

Отсутствие четкого правового регулирования вопросов актуализации условий лицензии, в частности продления сроков пользования участками недр, приводит к различной трактовке положений законодательства. В целях исключения разночтений норм законодательства требуется совершенствование Закона «О недрах», в части установления четких оснований для внесения изменений в лицензии на пользование недрами, а также условий, при которых возможно внесение таких изменений, и перечня оснований для отказа во внесении изменений в лицензии.

1.3.Понятия горного и геологического отводов и принципы их установления

Статья 7 Закона «О недрах» определяет, что участки недр предоставляются в пользование в виде горного или геологического отвода.

При этом законодательство о недрах не содержит прямых определений понятий «горный отвод», «геологический отвод», а устанавливает случаи, при которых участкам недр придается статус того или иного отвода, определяет особенности их правового режима.

Рассмотрим нормы Закона «О недрах» и Положения о порядке лицензирования пользования недрами, регулирующие данные вопросы в целях выявления сущностных характеристик как одного, так и другого титулов.

Участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа придается статус геологического отвода.

Границы геологического отвода в этом случае совпадают с границами участка недр. При предоставлении участка недр в виде геологического отвода устанавливается площадь этого участка с ограничением по глубине или без такого ограничения. Ограничение по глубине может устанавливаться в метрах, исчисляемых от поверхности, или привязываться к определенному геологическому контакту (литологическому, возрастному, тектоническому и другим).

Учитывая, что в рамках геологического изучения осуществляются только поисковые работы без существенного нарушения целостности недр, в границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.

В виде горного отвода участок недр предоставляется пользователю в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья.

Горный отвод, как и участок недр, Законом определяется как геометризованный блок недр. Однако горный отвод, как правило, меньше размеров участка недр, в пределах одного участка недр могут существовать несколько горных отводов. Горный отвод должен иметь ограничение по глубине.

Согласно статье 7 Закона «О недрах» пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

В соответствии с пунктом 3.7 Положения о порядке лицензирования пользования недрами пользователь недр, получивший участок недр в виде горного отвода, имеет исключительное право в его границах осуществлять деятельность в соответствии с предоставленной лицензией. Деятельность других лиц, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия владельца лицензии, закрепляемого в договоре между ним и другими лицами.

Таким образом, даже государство не вправе без такого согласия осуществлять какие-либо действия в границах горных отводов. Учитывая, что любая без исключения деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен, то, исходя из буквального прочтения данного положения, государственным структурам также необходимо получать согласие недропользователя, в том числе при проведении контрольно-надзорных функций в границах горных отводов. Представляется, что существующие положения законодательства требуют соответствующей корректировки.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Учитывая, что не всегда при предоставлении участка недр в пользование известны контуры месторождения и другие перечислен-