Участок недр как объект регулирования законодательства о недрах

совокупность залежей углеводородного сырья, выделенных для промышленной разработки в соответствии с проектной документацией на разработку, согласованной в установленном порядке. В свою очередь, залежью углеводородного сырья является объект учета запасов одного из видов полезных ископаемых, указанных в подпункте 3 пункта 2 статьи 337 данного Кодекса (за исключением попутного газа)1, в государственном балансе запасов полезных ископаемых на конкретном участке недр, в составе которого не выделены иные объекты учета запасов.

Вопрос отнесения полезных ископаемых к углеводородам толкуется неоднозначно в отношении угля: рядом специалистов высказывается точка зрения, что уголь надлежит относить к углеводородам одновременно с нефтью, природным газом и газовым конденсатом, аргументируя это физическими и химическими характеристиками данного полезного ископаемого, другими – что к твердым полезным ископаемым. Авторы работы разделяют позицию о том, что уголь следует относить к твердым полезным ископаемым, исходя из специфики требований при проведении геологического изучения, разведки и добычи.

Характеристика месторождений твердых полезных ископаемых приводится в Классификации запасов и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых, утвержденной приказом МПР России от 11.12.2006 № 278. В соответствии с данным документом месторождения полезных ископаемых по степени их изученности подразделяются на разведанные и оцененные.

Кразведанным относятся месторождения (участки недр), запасы которых, их качество, технологические свойства, гидрогеологические и горнотехнические условия разработки изучены по скважинам и горным выработкам с полнотой, достаточной для техникоэкономического обоснования их вовлечения в промышленное освоение в установленном порядке.

Коцененным относятся месторождения, запасы которых, их качество, технологические свойства, гидрогеологические и горнотехнические условия разработки изучены в степени, позволяющей обосновать целесообразность дальнейшей разведки и разработки.

1 Углеводородное сырье: нефть обезвоженная, обессоленная и стабилизированная; газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья, прошедший технологию промысловой подготовки в соответствии с техническим проектом разработки месторождения до направления его на переработку; газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, за исключением попутного газа; метан угольных пластов.

Характеристика месторождений подземных вод приводится в Классификации запасов и прогнозных ресурсов питьевых, технических и минеральных подземных вод, утвержденной приказом МПР России от 30.07.2007 № 195. Данный документ устанавливает, что месторождения питьевых, технических и минеральных подземных вод по степени их изученности также подразделяются на две группы

-разведанные и оцененные.

Кразведанным относятся месторождения, эксплуатационные запасы которых по количеству и качеству подземных вод, а также водохозяйственным, экологическим и горно-геологическим условиям изучены по данным геологоразведочных и других видов работ с полнотой, достаточной для проектирования и строительства водозаборных сооружений по добыче подземных вод.

Коцененным месторождениям относятся месторождения, запасы которых по степени изученности геолого-гидрогеологических условий, качества подземных вод, источников формирования запасов изучены в степени, позволяющей обосновать целесообразность предоставления в пользование участков недр для дальнейшей разведки и добычи подземных вод.

Таким образом, рассмотрев приведенные понятия, можно сделать вывод, что для всех месторождений независимо от вида полезных

ископаемых, в них содержащихся, базовыми признаками являются:

–наличие запасов полезных ископаемых, поставленных на государственный баланс;

–наличие возможности промышленного освоения, исходя из рентабельности и технико-технологических возможностей.

В законодательстве Российской Федерации о недрах также используется понятие «часть месторождения». Это связано с тем, что некоторые месторождения полезных ископаемых (как правило, крупные и уникальные) предоставляются для разработки частями.

Возможность выдачи лицензии на разработку всего месторождения полезного ископаемого или его отдельной части закреплена в пункте 6.3 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 № 3314-1 (далее – Положение о порядке лицензирования пользования недрами). При этом особо оговорено, что разработка одного месторождения полезного ископае-

мого разными пользователями недр должна проводиться по согласованной технологической схеме, исключающей нерациональное использование недр.

Подсчет и учет запасов в случае освоения части месторождения должен осуществляться также по части месторождения полезных ископаемых, предоставляемой в пользование (Классификация запасов и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых, утвержденная приказом МПР России от 11.12.2006 № 278, Классификация запасов и прогнозных ресурсов теплоэнергетических и промышленных подземных вод, утвержденная приказом Минприроды России от 01.09.2011 № 718, и др.).

Понятие «участка недр» было подробно рассмотрено в предыдущем разделе настоящей работы, исходя из которого участок недр можно определить как блок недр, в границах которого проводятся или предполагаются к проведению работы, связанные с пользованием недрами (геологическое изучение, разведка, добыча минерального сырья, либо осуществление деятельности, не связанной с добычей полезных ископаемых).

Таким образом, можно сделать вывод, что участок недр является основным объектом лицензирования, в пределах которого проводятся работы, как связанные с геологическим изучением, разведкой и добычей полезных ископаемых, так и не связанные с проведением геологоразведочных и добычных работ (сбор минералогических коллекций, образование особо охраняемых геологических и т.д.), а месторождение полезных ископаемых – объектом скопления минерального сырья, пригодного для промышленного освоения. Наличие полученных в установленном порядке прав на пользование участком недр является необходимым элементом для осуществления любой деятельности, связанной с пользованием недрами, возможность начала планирования проведения добычных работ на участке недр возникает после постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс.

Порядок выделения участков недр и определения его границ

Для того, чтобы предоставить участок недр в пользование, необходимо идентифицировать его в пространстве, определив его границы. Описание границ участка недр включается в лицензию на пользование недрами в качестве неотъемлемой составной части.

Пунктом 3.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами определено, что границы должны иметь подробное описание и координаты. Участки недр должны быть максимально компактными и по возможности ограничены прямыми линиями.

Порядок установления границ участков недр закреплен в Положении об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 03.05.2012 № 429.

Вданном Положении предусмотрена специфика установления границ различных участков (расположенных на суше или на море; с правом добычи или только для геологического изучения и др.), однако общим для всех участков является то, что границы участка недр

обозначаются с помощью географических координат.

Рассмотрим основные различия, существующие при установлении границ участков недр.

Так, при предоставлении участка недр в пользование с правом до-

бычи полезных ископаемых указываются верхняя и нижняя границы в контуре месторождения полезного ископаемого.

Вотношении участков недр, предоставляемых в пользование для геологического изучения, как правило, ограничений по глубине не предусмотрено, то есть осуществлять поиски и оценку месторождений полезных ископаемых на таком участке недр можно на всю глубину, доступную для изучения и освоения на современном уровне развития техники и технологии.

При описании границ участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации указываются площадь морского дна с географическими координатами

ееграниц и глубина недр.

Существует также специфика и при описании границ участков недр, предоставляемых в пользование для добычи подземных вод, –

в данном случае указываются границы зон округа санитарной охраны

(зон строгого режима) и контуры размещения проектных водозаборных сооружений.

При этом для определения границ любых участков недр анализируются:

а) геологическая и иная информация о недрах, имеющая отношение к участку недр, границы которого устанавливаются;

б) данные государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации об участках недр (в случае, если такая экспертиза проводилась), имеющие отношение к участку недр, границы которого устанавливаются;

в) границы особо охраняемых природных территорий (режим которых не позволяет осуществлять пользование недрами);

г) предложения Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, а также Федерального агентства по рыболовству (в случае установления границ участка недр внутренних морских вод, территориального моря или континентального шельфа Российской Федерации), представляемые ими при подготовке в установленном порядке проектов решений о предоставлении права пользования участками недр, - в отношении участков недр федерального значения.

Границы участков недр устанавливаются органами государственной власти, а именно:

–в отношении участков недр местного значения – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

–в отношении иных участков недр – Федеральным агентством по недропользованию или его территориальными органами (распределение полномочий происходит в зависимости от

объема балансовых запасов или прогнозных ресурсов месторождений полезных ископаемых).

Порядок изменения границ участка недр как в сторону их увеличения, так в сторону уменьшения в любом пространственном направлении (по площади и глубине) также регулируется в Положении об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 03.05.2012 № 429.

1.2.Виды (категории) участков недр, механизмы предоставления участков недр в пользование и сроки пользования участками недр

Виды (категории) участков недр

В законодательстве о недрах правовой режим предоставления участков недр и пользования ими определяется в зависимости от вида (категории) участка недр.

Закон «О недрах» выделяет следующие виды (категории) участков недр, для которых предусматривается самостоятельный (специфичный) режим правового регулирования:

1)участки недр федерального значения (статья 2.1),

2)резервные участки недр (статья 2.2),

3)участки недр местного значения (статья 2.3),

4)иные участки недр, так называемые, участки недр с общим правовым режимом. Указанный вид (категория) участков недр не поименована в законодательстве о недрах и ее предлагается формировать путем отсечения участков недр, подпа-

дающих в иные категории.

Рассмотрим более подробно каждый вид (категорию) участков недр.

У ч а с т к и н е д р ф е д е р а л ь н о г о з н а ч е н и я

Статья 2.1 Закона «О недрах» определяет, что в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства отдельные участки недр относятся к участкам недр федерального значения.

Кучасткам недр федерального значения относятся участки недр:

1)содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы;

2)расположенные на территории субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года:

–извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн;

–запасы газа от 50 миллиардов кубических метров;

–запасы коренного золота от 50 тонн;

–запасы меди от 500 тысяч тонн;

3)внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации;

4)при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.

В соответствии с Законом «О недрах» перечень участков недр федерального значения официально опубликовывается федеральным органом управления государственным фондом недр в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в официальном издании Российской Федерации.

Порядок официального опубликования перечня участков недр федерального значения в официальном издании Российской Федерации установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2008 № 823. Согласно данному Порядку перечень участков недр федерального значения подлежит официальному опубликованию Федеральным агентством по недропользованию в «Рос-

сийской газете». Официальное опубликование перечня участков недр федерального значения включает сведения о местоположении и наименовании участка недр, а также о виде полезного ископаемого, содержащегося в соответствующем участке недр.

Участки недр федерального значения, перечень которых официально опубликован в соответствии с частью второй статьи 2.1 Закона «О недрах», сохраняют статус участков недр федерального значения независимо от изменения требований, установленных настоящей статьей (т.е., например, на участке недр федерального значения, содержащем месторождение меди, при полной выработке запасов меди участок недр будет оставаться участком недр федерального значения).

Необходимо отметить, что перечень участков недр федерального значения не подлежит утверждению каким-либо органом государственной власти.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

участки недр федерального значения имеют соответствующий статус в силу норм Закона «О недрах», дополнительных решений тех или иных органов государственной власти для придания таким участкам недр данного статуса не требуется;

перечень участков недр, относимых к участкам недр федерального значения, подлежит опубликованию в «Российской газете». Правовым последствием опубликования указанного перечня является сохранения статуса «участка недр федерального значения» независимо от изменения характеристик участка недр.

Указанные выше выводы подтверждаются решениями судов. Например, Арбитражный суд г.Москвы в решении от 28 декабря 2010 г. по делу № А40-120935/10-21-727 отмечает, что, «исходя из содержания ст.2.1 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах» для отнесения участка недр к участкам недр федерального значения не требуется решения какого-либо государственного органа. Факт опубликования имеет правовое значение исключительно применительно к сохранению статуса участков недр федерального значения независимо от изменения требований, установленных ст.2.1 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах» (абзац 4 ст.2.1 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах»).».

Видами пользования участками недр федерального значения, исходя из содержания норм Закона «О недрах», являются:

1)региональное геологическое изучение недр. В соответствии

сВременным положением об этапах и стадиях геологоразведочных работ на нефть и газ, утвержденным приказом МПР России от

07.02.2001 № 126, региональный этап изучения недр предшествует поисково-оценочному этапу и проводится до тех пор, пока существуют благоприятные предпосылки для обнаружения новых перспективных комплексов на неосвоенных глубинах и зон нефтегазонакопления в слабоизученных районах.

Исходя из пункта 1 статьи 6 Закона «О недрах», региональное геологическое изучение включает, в частности, региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерногеологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр.

В отличие от иных видов пользования участками недр федерального значения региональное геологическое изучение недр должно осуществляться за счет средств федерального бюджета. Вместе с тем в виду недостаточности бюджетных средств участки недр (преимущественно участки недр континентального шельфа Российской Федерации) зачастую предоставляются в пользование недоизученными, и компании-недропользователи вынуждены осуществлять региональное изучение, в частности бурение опорных и параметрических скважин, за счет собственных средств;

2)разведка и добыча полезных ископаемых;

3)геологическое изучение недр, разведка и добыча полезных ископаемых, осуществляемые по совмещенной лицензии.

Механизмы предоставления участков недр в пользование, в т.ч.

вотношении видов пользования недрами, перечисленных в выше в пунктах 2 и 3, будут рассмотрены далее в соответствующем разделе настоящей работы.

Следует отметить, что формирование перечней участков недр федерального значения, предполагаемых для предоставления в пользование, законодательством не предусмотрено. Вместе с тем последние несколько лет в отношении участков недр федерального значения Роснедрами подготавливаются ежегодные прогнозные планы лицензирования. Указанные планы не подлежат официальному опубликованию, а применяются исключительно органами государственной власти для организации системы лицензирования пользования недрами.

Р е з е р в н ы е у ч а с т к и н е д р

Цель формирования федерального фонда резервных участков недр и правовой режим пользования ими определены в статье 2.2 Закона «О недрах».

Данная статья гласит, что такой фонд формируется в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр.

Правила его формирования установлены в постановлении Правительства Российской Федерации от 01.07.2013 № 552 «О формировании федерального фонда резервных участков недр». К объектам, которые могут быть включены в федеральный фонд резервных участков недр, указанное постановление относит:

–участки недр, содержащие месторождения полезных ископаемых, включенные в перечень основных видов стратегического минерального сырья, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.01.1996 № 50-р, расположенные на территориях с неразвитой инфраструктурой, в пределах особо охраняемых природных территорий и на континентальном шельфе Российской Федерации,

–участки недр, содержащие месторождения полезных ископаемых, освоение которых экономически неэффективно при существующей конъюнктуре рынка минерального сырья либо

затруднительно в связи с отсутствием техники и технологии для их освоения.

Учитывая установленную законодательством цель формирования федерального фонда резервных участков недр, объекты, включенные в него, не предоставляются в пользование до принятия решения об исключении их из данного фонда.

Решения о включении участков недр в федеральный фонд резервных участков недр и об исключении из него участков недр принимаются Правительством Российской Федерации по представлению Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Предложения о включении участков недр в указанный фонд в Минприроды России представляются Роснедрами в соответствии с требованиями, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.2013 № 552 «О формировании федерального фонда резервных участков недр».

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации вносит проект решения Правительства Российской Федерации о включении участка недр в федеральный фонд резервных участков недр в установленном порядке в Правительство Российской Федерации не позднее 10 дней со дня истечения срока согласо-