Участок недр как объект регулирования законодательства о недрах

вания данного решения заинтересованными органами исполнительной власти.

До настоящего времени участков недр, включенных в федеральный фонд резервных участков недр, не имеется, то есть указанный фонд не сформирован.

У ч а с т к и н е д р м е с т н о г о з н а ч е н и я

Критерии отнесения участков недр к участкам недр местного значения определены в статье 2.3 Закона «О недрах».

Так, согласно данной статье к участкам недр местного значения относятся:

1)участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые;

2)участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значе-

ния, не связанных с добычей полезных ископаемых. Законодательством о недрах предусмотрена необходимость фор-

мирования перечней участков недр местного значения, которые должны включать участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые. При этом предоставление в пользование этих участков для геологического изучения и (или) разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых возможно только при условии нахождения их в указанных перечнях.

Порядок подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней утвержден приказом Роснедр от 15.06.2012 № 687.

Указанные перечни подготавливаются и утверждаются органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с Роснедрами или его территориальными органами.

Орган власти субъекта Российской Федерации может включать в перечень только участки недр, расположенные на его территории. В случае, если участок недр находится на территории двух или более субъектов Российской Федерации, то в перечень участков недр местного значения он включается соответствующими субъектами Российской Федерации в пределах их территорий.

Проект перечня представляется в территориальный орган Роснедр, где рассматривается на предмет отсутствия или наличия оснований для отказа в согласовании. Одновременно территориальный орган Роснедр проверяет информацию о наличии в границах участ-

ков недр местного значения геологических и (или) горных отводов участков недр, предоставленных в пользование для геологического изучения и (или) разведки и добычи полезных ископаемых, не относящихся к общераспространенным. В случае наличия такой информации она направляется в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При этом дальнейшая регламентация действий органов государственной власти субъекта Российской Федерации после получения данных о нахождении участка недр местного значения в пределах горных или геологических отводов, предоставленных в пользование, в приказе отсутствует. Представляется, что включение или не включение таких участков в перечни остается на усмотрение уполномоченных органов власти субъектов Федерации, и, в случае его включения, предоставление участка недр для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых будет осуществляться по результатам аукциона, организованного органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что возможность проведения конкурсов на право пользования недрами в отношении участков недр местного значения законодательством о недрах не предусмотрена.

И н ы е у ч а с т к и н е д р ( у ч а с т к и н е д р с о б щ и м п р а в о в ы м р е ж и м о м )

В данную категорию подпадают все участки недр, за исключением участков недр федерального значения, участков недр местного значения, а также резервных участков недр.

Законодательством о недрах в отношении данной категории участков также предусматривается необходимость формирования перечней. На основании этих перечней, формируемых, как правило, 2 раза в год, впоследствии осуществляется лицензирование.

Статья 16 Закона «О недрах» предусматривает, что подготовку перечня участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование, утверждение такого перечня и условий предоставления участков недр осуществляет федеральный орган управления государственным фондом недр или его территориальные органы (Минприроды России, Роснедра).

В настоящее время перечни участков недр (перечни объектов), предлагаемые для предоставления в пользование в целях геологического изучения, утверждаются Минприроды России. Данное тре-

бование закреплено в приказе МПР России от 15.03.2005 № 61 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения)».

Предоставление в пользование участков недр, геологическое изучение которых планируется осуществлять за счет собственных средств пользователей недр, возможно при условии включения их в утвержденные Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации перечни объектов, предлагаемых для предоставления в пользование, официально опубликованные в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Формирование проектов перечней осуществляется территориальными органами Роснедр, в том числе на основании предложений субъектов Российской Федерации и потенциальных недропользователей, после чего они направляются для рассмотрения и согласования, в том числе с Генеральным штабом Вооруженных сил России, в Роснедра.

Роснедра направляет проекты перечней участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование для геологического изучения, на утверждение в Минприроды России.

Перечни утверждаются Министерством отдельно по каждой группе полезных ископаемых (подземные воды, твердые полезные ископаемые, углеводородное сырье).

Необходимо отметить, что включение участка недр в перечни объектов перед предоставлением его в пользование для геологического изучения за счет собственных средств недропользователей требуется не во всех случаях.

Так, согласно Порядку рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения) без включения участков недр в программы и перечни объектов, предоставляются участки недр:

–в целях геологического изучения нижележащих горизонтов разрабатываемых месторождений полезных ископаемых,

–в целях геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, размещения промышленных и бытовых отходов,

–для целей поисков и оценки подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности,

–в целях геологического изучения за счет собственных средств единственным участником аукциона, организованного для предоставления в целях геологического изучения, разведки

идобычи полезных ископаемых (по совмещенной лицензии)

ипризнанного несостоявшимся по причине участия одного участника.

Перечни участков недр, предлагаемые в пользование на аукционной или конкурсной основе с целью разведки и добычи полезных ископаемых, а также с целью геологического изучения (поисков, оценки), разведки и добычи полезных ископаемых (по совмещенной лицензии), утверждаются Роснедрами.

Предложения для формирования данных перечней также представляются территориальными органами Роснедр.

Такие перечни участков недр утверждаются Роснедрами раздельно по субъектам Российской Федерации и по следующим группам полезных ископаемых:

–твердые полезные ископаемые;

–углеводородное сырье, подземные воды, лечебные грязи. Утвержденные перечни участков недр подлежат официальному

опубликованию в установленном порядке.

Таким образом, обнародованные перечни участков недр позволяют всем заинтересованным лицам понимать перспективы лицензирования объектов недропользования и планировать в соответствии с ними свою деятельность.

Механизмы предоставления участков недр в пользование

Основания возникновения права пользования недрами определены в статье 10.1 Закона «О недрах».

Исходя из анализа данной статьи, участки недр предоставляются в пользование как в результате состязательной процедуры (конкурса или аукциона), так и по заявке заинтересованного лица. Это зависит от категории участка недр, предполагаемого к предоставлению в пользование, и вида пользования данным участком недр.

Проведение конкурсов или аукционов на право пользования недрами представляет собой состязательную процедуру предоставления участков недр в пользование, при которой:

–основным критерием выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр является размер разового платежа за право пользования участком недр;

–основными критериями выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр являются научно-

технический уровень программ геологического изучения недр и использования участков недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей среды, обеспечение обороны страны и безопасности государства.

Вслучае, если конкурс на право пользования участком недр признан несостоявшимся в связи с поступлением заявки только от одного участника, лицензия на пользование участком недр может быть выдана этому участнику на условиях такого конкурса. При этом если на аукцион поступила только одна заявка, то лицензия единственному участнику выдана быть не может.

Заявительный механизм предоставления в пользование предполагает отсутствие какой-либо состязательной процедуры. Участок недр предоставляется в пользование лицу, подавшему в уполномоченный орган заявку на пользование участком недр, соответствующую требованиям законодательства Российской Федерации.

Полномочия органов власти на принятие решений о предоставлении права пользования участками недр дифференцированы в зависимости от категории участков недр.

Следует отметить, что для принятия решения о предоставлении права пользования участками недр в определенных случаях Законом «О недрах» предусмотрена необходимость создания специальной комиссии из представителей федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации.

Рассмотрим более подробно механизмы предоставления различных участков недр в пользование.

Так, отличительной чертой правового режима участков недр федерального значения от иных категорий участков недр является то, что данные объекты предоставляются в пользование по решению Правительства Российской Федерации (как на основании заявки пользователя недр, так и по результатам аукциона).

Взаявительном порядке предоставляются участки недр:

1)при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения;

2)для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на участке недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, на участке недр федерального значения, расположенном на территории Российской Федерации и простирающемся на ее континентальный шельф, на участке недр федерального значения, содержащем газ, из утверждаемого Правительством Российской Федерации перечня участков недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без проведения аукционов.

Впервом случае право пользования участком недр предоставляется для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения в порядке, определенном в Положении о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 27.11.2008 № 897.

Согласно данному Положению для получения права пользования участком недр необходимо подать в Федеральное агентство по недропользованию заявку с приложением документов, указанных в пункте 3.

Следует отметить, что статьей 2.1 Закона «О недрах» предусмотрена возможность принятия решения об отказе в предоставлении права пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых пользователю недр, являющемуся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, открывшему месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам отвечающее требованиям, установленным частью третьей данной статьи. Основанием такого отказа является возникновение угрозы обороне страны и безопасности государства.

Для того, чтобы установить имеет ли юридическое лицо участие иностранного инвестора или является иностранным инвестором, Роснедра направляет поступившие материалы в ФАС России.

По результатам рассмотрения заявки и документов, указанных в пункте 3 Положения, а также информации ФАС России Роснедра

подготавливает проект решения Правительства Российской Федерации о предоставлении права пользования участком недр пользователю недр или мотивированный отказ в приеме заявки.

В приеме заявки может быть отказано, если:

пользователю недр.

Подготовленный проект решения Правительства Российской Федерации подлежит согласованию в Министерстве обороны Российской Федерации и в Федеральной службе безопасности Российской Федерации.

Если Минобороны России или ФСБ России отказали в согласовании из-за угрозы обороне страны и безопасности государства, подготавливается и вносится для утверждения в Правительство Российской Федерации проект решения об отказе в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр пользователю недр, являющемуся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, в связи с возникновением угрозы обороне страны и безопасности государства.

Следует отметить, что с момента внесения в Закон «О недрах» изменений, на основании которых принято рассматриваемое постановление, Правительством не было издано ни одного подобного решения.

В случае, если Минобороны России и ФСБ России согласовали проект решения Правительства Российской Федерации о предоставлении права пользования участком недр, Роснедра подготавливает проект условий пользования участком недр и направляет комплект материалов в Министерство экономического развития Российской Федерации для согласования. Проект условий пользования участком недр согласовывается с Минэкономразвития России в части, касающейся инвестиционных обязательств пользователя недр и механизма обеспечения их выполнения. Также подготовленные ма-

териалы подлежат согласованию с Росрыболовством (в случае предоставления права пользования участком недр, расположенным во внутренних морских водах, в территориальном море и на континентальном шельфе Российской Федерации) и с Минэнерго России (в случае предоставления права пользования участком недр, содержащим месторождение углеводородного сырья).

После чего, согласованные документы вносятся Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации для утверждения в Правительство Российской Федерации.

Во втором случае порядок предоставления участков недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, участков недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, участков недр федерального значения, содержащих газ, утвержден в постановлении Правительства Российской Федерации от 08.01.2009 № 4.

Необходимо подчеркнуть, что перечисленные участки недр могут быть предоставлены не всем заинтересованным лицам, а лишь тем юридическим лицам, которые соответствуют критериям, установленным в статье 9 Закона «О недрах» или в статье 12 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации».

Так, пользователями недр на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем пять лет, в которых доля (вклад) Российской Федерации в уставных капиталах составляет более чем пятьдесят процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц.

Участки недр федерального значения для разведки и добычи газа или для геологического изучения недр, разведки и добычи газа, осуществляемых по совмещенной лицензии, предоставляются без аукциона организации – собственнику Единой системы газоснабжения или организации – собственнику региональной системы газоснабжения.

На основании заявки на получение участка недр в пользование, поступившей от заинтересованного лица, Роснедра осуществляет подготовку проекта решения Правительства Российской Федерации о предоставлении заявителю права пользования участком недр и проекта условий пользования участком недр, и последующее направление данных материалов на рассмотрение в:

–Министерство экономического развития Российской Федерации,

–Министерство обороны Российской Федерации, Федеральное агентство по рыболовству (в случае предоставле-

ния права пользования участком недр, расположенным во внутренних морских водах, в территориальном море и на континентальном шельфе Российской Федерации).

При этом проект условий пользования участком недр согласовывается с Минэкономразвития России (в части, касающейся инвестиционных обязательств заявителя и механизма обеспечения их выполнения), Минобороны России (в части, касающейся отсутствия возможности возникновения угрозы обороне страны и безопасности государства при пользовании данным участком недр) и Росрыболовством (в части, касающейся обязательств заявителя по сохранению условий воспроизводства водных биологических ресурсов и выполнению мероприятий по возмещению (компенсации) ущерба, наносимого указанным ресурсам).

Проект решения Правительства Российской Федерации о предоставлении заявителю права пользования участком недр направляется Федеральным агентством по недропользованию для согласования также в ФСБ России, а в случае предоставления права пользования участком недр, содержащим месторождение углеводородного сырья, – в Минэнерго России.

Согласованный проект решения Правительства Российской Федерации о предоставлении заявителю права пользования участком недр вносится Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации для утверждения в Правительство Российской Федерации.

Следует подчеркнуть, что в рассматриваемом случае участок недр предоставляется в пользование без проведения аукционов только при

условии включения его в утверждаемый распоряжением Правительства Российской Федерации перечень участков недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без проведения аукционов. На практике подобные распоряжения Правительства Российской Федерации включают в себя одновременно решение о включении участка

недр в перечень участков недр, представляемых в пользование без проведения аукциона, и решение о предоставлении прав недропользования конкретному юридическому лицу.

Перечень участков недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без проведения аукционов, сформированный распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.06.2009 № 787-р, дополняется при необходимости предоставления в пользование иными участками недр, соответствующими установленным критериям. При этом право пользования недрами из перечня данных участков недр предоставляется в пользование ОАО «Газпром» либо ОАО «НК «Роснефть».

Однако возможность доступа к освоению месторождений континентального шельфа Российской Федерации в настоящее время оспаривает ЗАО «Российская компания по освоению шельфа».

Указанное общество обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Федеральному агентству по недропользованию, Министерству энергетики Российской Федерации (дело № А40- 76705/13/94-741) о признании незаконными действий по возврату заявочных материалов на получение права пользования недрами участка Корякия-1, расположенного на шельфе Охотского моря с целью геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья.

По мнению Роснедр и Минэнерго России, ЗАО «Росшельф» не соответствует требованиям статьи 9 Закона «О недрах», а именно: требованиям к организациям, в которых доля (вклад) Российской Федерации в уставных капиталах составляет более чем 50 процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50 процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц.

Однако по информации ФАС России (03.06.2013) ЗАО «Росшельф» является юридическим лицом, более чем 50% акций которого имеет право косвенно распоряжаться Российская Федерация.

Решением от 18.11.2013 Арбитражный суд удовлетворил заявленные требования, сделав вывод о незаконности действий и бездействия ответчиков, нарушающих права и законные интересы заявителя. Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2014 решение Арбитражного суда города Москвы оставлено без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения. Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 24.06.2014 решение Арбитражного суда города Москвы и поста-