Лекция 5 Организационно-экономические, правовые и иные предпосылки, влияющие на решение проблем в сфере землепользования, землеустройства, земель сельскохозяйственного назначения

План лекции

1. Совершенствование системы оценки земель сельскохозяйственного назначения.

2. Действующие нормы земельного законодательства и их содержание.

3. Управление земельными ресурсами и государственный контроль за их использованием.

4. Организационно-территориальная основа рационального использования и охраны земель.

Важнейшим звеном экономического регулирования земельных отношений и элементом инфраструктуры земельного рынка, в том числе и рынка земельно-ипотечного кредитования, является оценка стоимости земельного участка. Показатели оценки земли необходимы для определения ставок земельного налога, обоснования арендных платежей, установления стартовых цен на конкурсах и аукционах при продаже земельных участков, при приватизации и реституции недвижимости, для принятия решения о переводе земель из одной категории в другую, определении компенсационных выплат при принудительном изъятии земли и т.д. В целом оценка земель необходима для вовлечения земельных участков в гражданский правовой оборот и превращения ее в реально работающий финансовый актив.

Сложившаяся в стране практика оценки стоимости земельных участков и их улучшений пока еще не выработала единых методических подходов к решению этой проблемы. Существующие методы оценки земли и ее улучшений практически не связаны между собой и носят сугубо отраслевой нормативный характер. Другая особенность отечественной оценки земель состоит в том, что она основана на обработке массовых данных, что обеспечивало элиминирование существенных искажений в исходной информации. С учетом этого, а также ряда других причин неприемлемо механическое перенесение принятых методов оценки земель. Так, проведенная в настоящее время государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий учитывает только текущее состояние земель для обоснования размера земельного налога. Вместе с тем, вовлечение сельскохозяйственных земель в экономический оборот требует объективной оценки их стоимости с учетом изменения качественных показателей земли с течением времени под воздействием различных природно-техногенных и социальных факторов. Усилия в этой области должны быть направлены на совершенствование стандартов оценочной деятельности и достижение необходимой степени ее упорядоченности. Нормативные документы должны устанавливать требования к классификации, исходным данным, процессу и результатам осуществления оценочной деятельности с учетом специфики оценки земель сельскохозяйственного назначения.

Показатели оценки земель должны определяться не результатами хозяйствования на земле и ценами, которые часто имеют случайный и спекулятивный характер, к тому же не отражают реальные затраты текущего момента, а строго базироваться на следующих рентообразующих факторах: местоположение объекта недвижимости, плодородие (для продуктивных земель), уровень развития инфраструктуры обустройства территории, технологические характеристики удобства использования и обработки земельного участка. В связи с этим необходим переход на новую, более совершенную систему оценки объектов недвижимости, которая должна соответствовать многофункциональному использованию кадастровой информации.

Мировая и отечественная практика, учитывая особую роль земли как основного ресурса национального богатства, главного средства производства, пространственного базиса размещения производства, места жизнеобеспечения и существования всего живого, выработали разные направления ее оценки. В частности, существуют следующие виды оценки земли:

• качественная оценка земель (бонитировка почв) относительно комплекса природных, почвенных и технологических свойств земельных участков;

• агроэкологическая оценка земель относительно пригодности и эффективности выращивания сельскохозяйственных и лесных культур;

• экономическая оценка земель относительно продуктивности их использования;

• кадастровая (ресурсная) оценка земель относительно капитализации доходов и затрат при использовании земельного фонда страны;

• рыночная оценка земель относительно их спроса и предложения, осуществляемая на базе метода аналогов;

• оценка качества земель как средства производства в сельском хозяйстве относительно их пригодности для использования в сельском хозяйстве.

Каждый из указанных видов оценки земли имеет свое определенное назначение и осуществляется одновременно на всей территории страны, ее частях или конкретных земельных участках в зависимости от их функционального использования и категории земель. Например, в сельском хозяйстве земля как средство труда характеризуется качеством почв и продуктивностью растений, как предмет труда – технологическими и пространственными особенностями, которые в конечном итоге определяют доходность земельного участка. Для поселений и промышленности земля в первую очередь выступает как пространственный операционный базис, компонент природной среды и недвижимости.

Цели каждого вида оценки земли различны. Для кадастровой (ресурсной) оценки земель целью является определение общей суммарной стоимости земельного фонда страны, его частей для учета национального богатства страны или в активах банковской системы, территориальных образований, хозяйствующих субъектов. В то же время для рыночной оценки земель целью является определение стоимости конкретных земельных участков, участвующих в рыночном обороте.

Анализ многолетней мировой практики показывает, что даже в странах с наиболее выраженной рыночной ориентацией в обороте участвует не более 5-7% от общей площади земель. Использование наибольшей части территории носит явно общественный характер. Поэтому данные оценки земель, главным образом, используются при планировании использования и организации рационального и эффективного использования земельных ресурсов, установлении ставок налогообложения, расчете потерь и компенсаций, кредитовании и т.д.

В контексте рассматриваемого вопроса отметим, что мировой наукой на протяжении многих столетий выработана определенная методика оценки, которая в общем виде заключается у чете особенностей природного и экономического характера земельных участков и их массивов для установления рентной составляющей при использовании земли как пространственного операционного базиса, основного средства производства в сельском и лесном хозяйстве, компонента природной среды, недвижимости в поселениях, кладовой природного сырья.

Мировая практика оценки стоимости земельных участков установила определенный набор факторов, которые существенно влияют на ее показатели. К ним относятся:

• физические:

- природные – земля, климат, ресурсы, территория, почвы;

- созданные трудом природные улучшения – строения, сооружения, дороги, коммунальные объекты, объекты мелиорации, противоэрозионные сооружения и др.;

• социальные:

- демографическая составляющая, стиль и уровень жизни населения, его образовательный уровень, размер семей и др.;

• экономические:

- уровень доходов, занятость, кредитная политика и наличие кредитных ресурсов, уровень банковских процентов, размер арендной платы, цены и др.;

• политические (административные):

- зонирование, строительные нормы и правила, коммунальные услуги, безопасность, налоговая политика, охрана окружающей среды и другие.

Указанные факторы действуют в совокупности и, как правило, отражают местоположение оцениваемого территориального объекта в системе общегосударственного, регионального и местного расселения. Что касается рыночной оценки, то здесь речь идет о локальной экспертной оценке конкретного земельного участка для обслуживания сделки.

2. Действующие нормы земельного законодательства не обеспечивают эффективного использования и сохранности земель сельскохозяйственного назначения, прежде всего ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий. Правовое обеспечение охраны земель состоит из нескольких статей Земельного кодекса Российской Федерации общего характера, носящих сугубо декларированный характер. Деятельность в этой важнейшей области земельных отношений регулируется на уровне подзаконных актов, которых явно недостаточно. Отсутствуют подзаконные акты по экономическому стимулированию охраны и использования земель в целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности.

Несмотря на то, что законодательством установлены категории ценных и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, изъятие и использование которых для несельскохозяйственных целей строго ограничено или запрещено, они при действующем экономическом механизме регулирования земельных отношений в большом количестве выводятся из сельскохозяйственного оборота, тем самым сокращается и ухудшается земельно-ресурсная база сельского хозяйства. Примерно три четверти сельскохозяйственных угодий находится в состоянии мелиоративной и экологической неустроенности. В связи с деградацией сельскохозяйственных земель требуется существенное расширение сферы законодательного регулирования в области обеспечения их рационального использования и охраны, основанных на комплексном подходе к правовому регулированию возникающих при этом отношений.

Дальнейшее развитие и совершенствование нормативной правовой базы в области охраны земель должно идти в направлении разработки эффективного правового механизма управления охраной земель, совершенствования государственного учета показателей динамики качественного состояния земель и плодородия почв, создания нормативной базы агрохимического обслуживания, установления порядка финансирования работ по сохранению и воспроизводству плодородия почв и т.д. С учетом новых требований земельного законодательства и Федерального закона «О техническом регулировании» (от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ) необходимо разработать технические регламенты и национальные стандарты по проектированию, строительству, восстановлению и эксплуатации мелиоративных систем и сооружений.

Первоочередными организационными мерами являются:

• разработка концепции системы охраны земель сельскохозяйственного назначения;

• разработка (в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации) федеральных, региональных и местных долгосрочных целевых программ охраны земель, включающих в себя мероприятия по предотвращению деградации почв, землесбережению, восстановлению почв и земельных угодий. В этих программах должен быть предусмотрен перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий:

• создание серий федеральных и региональных тематических карт состоянии земель, проведение почвенных, геоботанических, агрохимических и иных обследований для получения данных о состоянии земель, необходимых для принятия проектных и других решений, направленных на рациональное использование и охрану земель;

• проведение работ по улучшению и восстановлению земель, подвергшихся деградации, загрязнению захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности;

• мониторинг состояния земельного фонда Российской Федерации с целью своевременного выявления негативных процессов и принятия мер по их предотвращению и ликвидации;

• ежегодная подготовка информации (государственных докладов) о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения в Правительство Российской Федерации и Федеральное Собрание Российской Федерации.

3. В действующем законодательстве отсутствует четкая определенность в области управления земельными ресурсами и контроля использования и охраны земель, в том числе и земель сельскохозяйственного назначения. В настоящее время управление земельными ресурсами и государственный контроль соблюдения земельного законодательства, использования и охраны земель осуществляется Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости совместно с Министерством природных ресурсов. Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации во взаимодействии с другими заинтересованными органами исполнительной власти всех уровней, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами. Распыление функций между различными ведомствами порождает дублирование и безответственность, а постоянные реорганизации органов управления и отсутствие единой специализированной службы по управлению земельными ресурсами страны отрицательно сказывается на качестве выполнения государственными органами контрольных и других регулирующих функций. В результате органы государственной исполнительной власти на всех уровнях практически отстранились от управления земельным фондом. Значительно ослаб и контроль в отношении использования и охраны сельскохозяйственных земель, что влечет за собой деградацию сельскохозяйственных угодий и их выбытие из сельскохозяйственного производства, создает трудности в организации безопасного землевладения и землепользования и эффективного налогообложения земель.

Установленные действующим законодательством меры ответственности за правовые нарушения в области охраны и использования земель являются малоэффективными, поскольку не имеют для виновных реального экономического значения, вследствие чего число нарушений продолжает увеличиваться. В упорядочения системы управления земельными ресурсами, создания благоприятных территориальных условий для ведения сельскохозяйственной, лесохозяйственной и иной деятельности, рациональной организации территории, определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, необходимо разработать и реализовать Генеральную схему землеустройства территории Российской Федерации.

Нормативные правовые акты в сфере совершенствования правления землями сельскохозяйственного назначения должны в обязательном порядке основываться на положениях указанной схемы, предусматривающей планирование использования и охраны всех земель Российской Федерации.

Эта схема должна служить средством для:

• увязки и согласования территориальных и земельно-имущественных интересов Российской Федерации и ее субъектов;

• оценки земельно-ресурсного потенциала страны и включения его в экономику государства;

• совершенствования федеральных и региональных систем земледелия и землепользования и регулирования земельных отношений;

• научно обоснованного и сбалансированного использования свойств земли как природного объекта, охраняемого в качестве важнейшей составной части природы; природного ресурса, являющегося главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве и основой осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории России, а также как недвижимого имущества, объекта права собственности и иных прав на землю.

4. Организационно-территориальной основой рационального использования земель и их охраны в сельском хозяйстве являются землевладения и землепользования, отличающиеся по отраслевой принадлежности, формам хозяйствования.

Современная система землевладения и землепользования сельскохозяйственных предприятий и организаций характеризуется неустойчивой структурой, неопределенностью организационно-правовых форм и крайней нестабильностью. Системе сельскохозяйственного землевладения и землепользования, сложившейся на первом этапе земельной реформы, присуща вся сложность, противоречивость и незавершенность этого этапа. Несмотря на то, что формальная сторона, выражающаяся в количественной оценке разгосударствования земельной собственности и реформирования колхозов и совхозов, выглядит благополучно, эти изменения не отразились на улучшении использования земель и повышении эффективности сельскохозяйственного производства. В целом это привело к нарушению правового режима использования земель (особенно в части использования земельных долей), дробности землевладений и землепользований, несоответствию их размеров по площади целевому назначению и требованиям территориального обеспечения рентабельности хозяйственной деятельности, к оспариванию границ землепользований на местности, что не позволяет государству гарантировать права земельной собственности, потере достоверной информации о количественном состоянии землевладений и землепользований, невозможности функционирования цивилизованного земельного рынка и т.д. В результате складывается сложная и неэффективная система земельных отношений в сельском хозяйстве, связанная как с использованием земель, так и с их оборотом.

Разрушение режима территориального функционирования прежней системы землевладения и землепользования создало дисбаланс в организационно-территориальной структуре современного сельскохозяйственного землевладения и землепользования. Практически у всех основных сельскохозяйственных товаропроизводителей землевладение и землепользование как индивидуальный и юридически территориально оформленный земельно-имущественный комплекс и как объект земельного и имущественного права практически отсутствует. На их территориях не выделены земельные массивы, передаваемые в аренду в счет земельных долей, а также земельные массивы, соответствующие невостребованным земельным долям, что приводит к обезличке в использовании таких земель, спекуляции земельными участками, «рейдерству» по захвату земель.

В связи с этим необходима разработка мероприятий, направленных на формирование устойчивой, сбалансированной системы землевладений и землепользований, оптимизацию их размеров по земельной площади, устранению имеющихся недостатков в их расположении.

Мероприятия по упорядочению сложившейся к настоящему времени системы сельскохозяйственного землевладения и землепользования должны основываться на анализе динамики и тенденций изменения организационно-правовых форм хозяйствования и форм собственности на землю, условий эксплуатации хозяйственных объектов, характера недостатков в использовании природного и производственного потенциала земли, соответствия размеров земельных участков их размерам и нормам, установленным для конкретных видов сельскохозяйственной деятельности и правилам землепользования, землеустроительной и иной проектной документации, агроэкологической оценки земель, классов земель и типов агроландшафтов. При этом целесообразность упорядочения системы землевладений и землепользований в первую очередь должна предопределяться необходимостью устранения причин, влияющих на организацию рационального использования земель и их охрану, а также необходимостью создания территориальных условий, исключающих их отрицательное влияние на производственную деятельность хозяйствующих субъектов в сельском хозяйстве.

При решении вопросов совершенствования системы землевладений и землепользований необходимо исходить из принципа, что каждое землевладение и землепользование должно быть единым объектом, имеющим присущие ему характеристики: местоположение, целевое назначение и разрешенное использование, границы, площадь, ограничения в использовании, обременения правами иных лиц (сервитуты), право выступать в качестве объекта оборота земель сельскохозяйственного назначения и иные характеристики.

Предложения по совершенствованию системы землевладений и землепользований сельскохозяйственного назначения должны предусматривать меры по изменению ими организационно-правовых форм и размеров (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование), проведению работ по упорядочению правового статуса использования земель и форм их использования, передаче сельскохозяйственным организациям в собственность несельскохозяйственных угодий.

Предложения по устранению недостатков землевладений и землепользований должны предусматривать меры по улучшению территориальных условий функционирования хозяйствующих субъектов путем устранения нерациональных размеров земельных участков, чересполосицы, дальноземелья, изломанности и экологически безопасному размещению границ землевладений и землепользований. Большое значение имеет разработка мер по совершенствованию норм предоставления земельных участков в части установления их предельных размеров (максимальных и минимальных) в соответствии с планируемой специализацией и обеспечением рентабельности отраслей сельского хозяйства и видов продукции.

Землеустроительное обеспечение упорядочения системы землевладения и землепользования осуществляется в порядке разработки предложений по данному вопросу при:

• составлении Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации, схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, федеральных, региональных и местных схем использования земель сельскохозяйственного назначения. При необходимости возможна разработка соответствующих схем по упорядочению системы землевладений и землепользований в качестве самостоятельного вида работ;

• составлении проектов землеустройства, связанных с изменением организационно-правовых форм сельскохозяйственных организаций, их реорганизацией, выделением из состава земель сельскохозяйственных организаций и предприятий земельных участков для образования крестьянских (фермерских) хозяйств, в том числе за счет земельных долей или из фонда перераспределения, выделением земельных участков в счет земельных долей, организацией подсобных сельских хозяйств, формированием межхозяйственных и агропромышленных предприятий, изменением границ сельскохозяйственных организаций, в том числе в целях устранения недостатков в их распоряжении, подготовкой материалов для постановки их на кадастровый учет и регистрации прав на землю, совершения сделок с земельными участками, с иными случаями перераспределения земель сельскохозяйственного назначения.

В целях ускорения процесса упорядочения системы землевладения и землеустройства земель сельскохозяйственного назначения необходимо разработать соответствующие нормативно- методические документы, обеспечивающие технические условия и требования проведения землеустроительных работ, связанных с перераспределением земель сельскохозяйственного назначения.

Необходимость комплексного решения проблем, связанных с совершенствованием организации проведения землеустройства земель сельскохозяйственного назначения, обусловлена рядом причин:

• масштабностью, сложностью и многообразием проблем, решаемых путем землеустройства в сфере земельных отношений, управления землями сельскохозяйственного назначения, организации их рационального использования и охраны, что предполагает разработку комплекса землеустроительных мероприятий, взаимоувязанных по конкретным целям, ресурсам, срокам реализации и исполнителям;

• необходимостью выполнения в рамках единого документа крупных по объему и требующих длительных сроков реализации инвестиционного, нормативно-правового, научно-технического, кадрового и иного обеспечения, совершенствования институционной системы государственного управления землеустройством в системе Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;

• потребностью в координации усилий в области проведения землеустройства со стороны органов государственной власти различных уровней, негосударственных организаций, юридических и физических лиц, занимающихся сельскохозяйственным производством на землях сельскохозяйственного назначения;

• необходимостью определения основных направлений и приоритетов государственной политики в области землеустройства земель сельскохозяйственного назначения, которые должны стать ориентиром государства на развитие аграрно-промышленного комплекса путем включения земельного потенциала в активный экономический и хозяйственный оборот.

Решение указанных выше проблем должно быть регламентировано специальной целевой программой землеустройства земель сельскохозяйственного назначения.

Наличие и реализация такой целевой программы даст возможность существенно улучшить порядок организации землеустройства в системе Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, позволит в плановом порядке проводить организацию проведения комплекса землеустроительных работ, а также обеспечить их нормативное правовое, ресурсное, научно-техническое, информационное кадровое и иное сопровождение. Программа позволит обеспечить проведение всего комплекса работ по землеустройству исходя из основополагающего принципа, что Российское государство остается единственным суверенным собственником земель сельскохозяйственного назначения, которое может передать ее в собственность или аренду юридическим и физическим лицам для сельскохозяйственного производства на основе обязательной регистрации и выдачи необходимых правовых документов, установленных в порядке землеустройства ограничений и обременений в использовании конкретных земельных участков; обеспечить в составе проектов землеустройства хозяйств практическую реализацию рентных и ипотечно-кредитных отношений при использовании земли всех форм собственности; провести консервацию части наиболее деградированных продуктивных земель; восстановить службу страны по управлению землями сельскохозяйственного назначения и землеустройством, которая несет ответственность перед государством и народом за профессиональное проведение работ по землеустройству, ведение кадастра, мониторинга и оценке земель, контроль за использованием и охраной земель в агропромышленном комплексе.

Целями указанной программы должны являться разработка и реализация комплекса взаимоувязанных организационных, правовых, финансовых, научно-технических и иных мер, направленных на совершенствование и развитие землеустроительного обеспечения земель сельскохозяйственного назначения, повышение эффективности использования земель, создание условий для увеличения инвестиционного и производительного потенциала земель, превращение их в самостоятельный фактор экономического роста сельскохозяйственного производства.

Основными задачами программы являются:

• определение основных направлений государственной политики в сфере землеустройства земель сельскохозяйственного назначения;

• определение основных направлений в развитии отдельных видов землеустроительных работ на землях сельскохозяйственного назначения;

• создание и совершенствование законодательной базы, определяющей экономические, экологические и правовые механизмы регулирования оптимального сельскохозяйственного землепользования и землеустройства земель сельскохозяйственного назначения;

• разработка предложений по составу и содержанию первоочередных землеустроительных работ, установлению сроков и этапов реализации программных мероприятий;

• разработка механизмов реализации целевой программы;

• прогноз результатов реализации целевой программы.

Группировки мероприятий по видам действий должны включать в себя, как минимум, следующее:

• совершенствование системы управления землеустройством земель сельскохозяйственного назначения;

• совершенствование нормативного правового обеспечения;

• научно-методическое, ресурсное, кадровое, информационно-консультативное обеспечение;

• международные связи.

Целевая программа должна определять главные направления развития землеустройства земель сельскохозяйственного назначения на перспективу исходя из общих и частных задач земельной политики Российской Федерации, синтезировать экономические, межотраслевые и отраслевые требования к сельскохозяйственному использованию и землеустройству, учесть региональные и местные условия и состояние земель сельскохозяйственного назначения, а также общественные и частные интересы собственников земли, землевладельцев и землепользователей.

При разработке предложений в целевой программе необходимо в соответствии с действующим законодательством соблюдать приоритеты сельскохозяйственного использования земель и их охраны, поскольку действующее законодательство, рассматривая землю как основу существования хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, отдает предпочтение сельскохозяйственному землепользованию.

Механизм реализации целевой программы землеустройства земель сельскохозяйственного назначения включает в себя:

• установление органа (органов) государственной исполнительной власти, ответственного за реализацию мероприятий и осуществляющего контрольные функции;

• обеспечение взаимодействия заинтересованных участников в реализации программы;

• перечень мероприятий по организации управления и контроля за ходом реализации мероприятий;

• сроки и объемы ежегодного выполнения работ и их финансирования;

• отбор (в том числе в порядке проведения конкурсов и аукционов) организаций, учреждений и предприятий для выполнения мероприятий, предусмотренных целевой программой;

• подготовку соответствующей справочной и аналитической информации о ходе работ по реализации целевой программы и эффективности использования финансовых средств.

Государственным заказчиком-координатором работ по землеустроительному обеспечению должно выступать Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.

Намечаемые мероприятия должны реализоваться через соответствующие региональные программы, разрабатываемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации.