- •Содержание
- •Лекция 1 Землеустройство в системе управления земельными ресурсами
- •Лекция 2 Проблемная ситуация, сложившаяся в области землепользования и землеустройства земель сельхозназначения
- •Лекция 3 Нормативно-методическое и правовое обеспечение землеустройства
- •Лекция № 4 Организационно-экономические, правовые и иные предпосылки, влияющие на решение проблем в сфере землепользования, землеустройства, земель сельскохозяйственного назначения
- •Лекция 5 Организационно-экономические, правовые и иные предпосылки, влияющие на решение проблем в сфере землепользования, землеустройства, земель сельскохозяйственного назначения
- •Лекция № 6 Состояние землеустройства на современном этапе
- •Лекция 7 Совершенствование землеустройства земель сельскохозяйственного назначения
- •1. Общие положения. Политика в сфере совершенствования землеустройства земель сельскохозяйственного назначения и сельских территорий обусловлена:
- •Лекция 8 Приоритетные направления в развитии землеустроительных работ на землях сельскохозяйственного назначения
- •Лекция 9 Основные направления государственного регулирования проведения землеустройства рф
- •Лекция 10 Состав и содержание работ по землеустроительному обеспечению организации рационального использования и охраны земель
- •Лекция 11 Ожидаемые социально-экономические и экологические результаты реализации проектов землеустройства
- •Рекомендуемая литература Основная литература:
- •Дополнительная литература
Лекция 3 Нормативно-методическое и правовое обеспечение землеустройства
План лекции
1. Нормативные правовые акты и документы, применяемые в землеустройстве.
2. Методическая база – как механизм проведения и реализации землеустройства.
3. Основные подходы и научно-методические направления совершенствования (развития) землеустройства.
1. Для современного решения задач в области землеустройства необходима усовершенствованная законодательная нормативная правовая нормативно-методическая база и наличие необходимых средств.
Земельно-экономические отношения, возникающие при проведении землеустройства, регулируются в соответствии с Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ, ЗФ «О землеустройстве», другими нормативно-правовыми актами РФ, законами. За короткий срок в области землеустройства и землепользования на федеральном уровне было принято 32 закона, 52 указа Президента РФ, 180 постановлений Правительства, 242 нормативно-правовых актов Госкомзема. Однако в законодательных документах имеется ряд недостатков. Это относится и ЗФ «О землеустройстве».
Вследствие разночтений и противоречивости законов, их произвольного толкования некомпетентными лицами, имеющими право принимать решения, вызывающие юридические последствия на местах, возникли серьезные нарушения в области приватизации земельных участков, предоставления и изъятия земель, при отводах земель для индивидуального жилищного строительства, для нужд промышленности, транспорта, развивающегося бизнеса. Продолжаются самовольный захват земель, их нецелевое использование т порча. Имеет место уклонения от оформления прав на землю и уплаты земельных налогов.
Как следствие правового вакуума в регулировании земельных отношений на федеральном уровне возникло стихийное неурегулированное нормотворчество в субъектах РФ, что также привело к массовым нарушениям законных прав, интересов граждан и юридических лиц в области землепользования и землеустройства. Только за последние 10-15 лет в 78 субъектах РФ было принято более 13 тыс. нормативных правовых актов, касающихся регулирования земельно-имущественных отношений, в т.ч. в г. Москве – 759, Московской области – 372, в Воронежской области – 447 и т.п.
В некоторых субъектах РФ их законы вступили в противоречие с принятием нового ЗК РФ Госдумы и ФЗ «О землеустройстве».
Перечень основных актов в области землеустройства и землепользования следующий.
I. Законы РФ:
1) ЗК РФ № 136.
2) «О введение в действие ЗК РФ» № 137.
3) «О землеустройстве» № 78.
4) «Об обороте земель с/х назначения № 101.
5) «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об обороте земель с/х назначения» № 113.
6) «Об охране окружающей среды № 7.
7) «О крестьянском (фермерском) хозяйстве ФЗ №74.
8) «О личном подсобном хозяйстве» ФЗ № 112.
9) «О внесении дополнений в статью ЗФЗ «О введении в действие ЗК РФ
№ 106-ФЗ.
10) «О разграничении государственной собственности на землю»
ФЗ № 101.
11) «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» ФЗ № 131.
12) «О внесении изменений в ФЗ «Об обороте земель с/х назначения и ФЗ «О землеустройстве» ФЗ № 87.
II. Постановления правительства РФ.
1) «Об утверждении Правил подготовки и согласования перечня земельных участков, на которые у РФ субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности» № 140 от 04.03.2002г.
2) «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам.
Таблица 2 — Наименование и содержание нормативно-правовых актов в РФ
Наименование нормативного правового акта |
Отношение нормативных актов к землеустройству и территориальному планированию |
1 |
2 |
Землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц». От 7 мая 2003г. № 261 |
|
«О Федеральной целевой программе «Повышение плодородия почв России в 2002-2005 гг.» от 8 ноября 2001 г. № 780 |
Предотвращение выбытия сельскохозяйственных угодий из оборота. Выполнение комплекса культуртехнических, гидромелиоративных работ, строительство противоэрозионных сооружений, защита земель от других негативных процессов. Внедрение эколого-ландшафтной системы земледелия и землеустройства. |
Продолжение таблицы 2
| |
1 |
2 |
«Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» октябрь 2002 г. № 830. |
Порядок консервации земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами; земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью, тяжелыми металлами и другими химическими веществами. Порядок подготовки землеустроительной документации для принятия решений о консервации земель и использовании земель после консервации. |
Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации» от 4 апреля 2002 г. № 214. |
Порядок проведения землеустроительной экспертизы, сроки ее осуществления, разграничение обязанностей между федеральной службой земельного кадастра и ее органами на местах. |
Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства» от 26 апреля 2002 г. № 272. |
Порядок организации и осуществления контроля за проведением землеустройства, права и обязанности должностных лиц, осуществляющих контроль за проведением землеустройства. |
Об утверждении положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства» от июля 2002 г. № 514. |
Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации, создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, сроки согласования, состав органов, утверждающих и согласовывающих документацию, порядок представления документации в пользование и использование |
«Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства» от 7 июня 2002 г. № 396. |
Порядок проведения территориального землеустройства, в том числе образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, межевания объектов землеустройства. Основания для проведения землеустройства. Заказчики территориального землеустройства. |
Окончание таблицы 2
| |
1 |
2 |
«О государственном земельном контроле» от 19 ноября 2002 г. № 833. |
Порядок осуществления государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель, за воспроизводством плодородия сельскохозяйственного назначения. Состав органов, осуществляющих земельный контроль, и формы их взаимодействия. Права лиц, осуществляющих государственный земельный контроль. |
«Об утверждении Положения об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (Государственного экологического мониторинга)» от 31 марта 2003 г. № 177. |
Понятие экологического мониторинга, состав органов, осуществляющих мониторинг, порядок их взаимодействия, задачи экологического мониторинга. Использование информации, полученной при осуществлении экологического мониторинга. |
«Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель» от 28 ноября 2002 г. № 846 |
Порядок осуществления государственного мониторинга, способы получения информации, ее использование |
«Экологическая доктрина Российской Федерации» от 31 августа 2002 г. № 1225-р |
Основные направления государственной политики в области экологии, обеспечения устойчивого природопользования, сохранения и восстановления природной среды, пути средства реализации государственной политики. |
Росземкадастр в 2002-2004 гг., учитывая Положение о проведении территориального землеустройства и другие нормативные правовые акты по землеустройству и территориальному планированию, разработал и утвердил следующие методические документы по вопросам территориального землеустройства, включая межевание земель, в том числе при разграничении государственной собственности на землю:
Методические указания по проведению землеустройства и подготовке документов для проведения государственного кадастрового учета земельных участков при разграничении государственной собственности на землю (2002г.);
Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства
(2003 г.);
Методические рекомендации по проведению межевания объектов землеустройства утверждены 18.04.2003 г.;
Методические рекомендации по составлению проектов территориального землеустройства в случае перераспределения сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой собственности (2004 г.);
Методические рекомендации по оценке качества и классификации земель по их пригодности в сельском хозяйстве (2004 г.).
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации разработало и утвердило в 2003 г. «Методические рекомендации по выделу земельных участков в счет земельных долей». – М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2003. -76 с.
В большинстве субъектов Российской Федерации принят целый ряд своих нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы землепользования, землеустройства и природопользования. В ряде регионов, в том числе в Воронежской области, Красноярском крае, Ханты-Мансийском автономном округе, приняты и функционируют свои законы «О землеустройстве».
Для обеспечения землеустройства и оборота земель сельскохозяйственного назначения в развитие Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в ряде субъектов Российской Федерации были приняты и вступили в действие также свои нормативные правовые акты. Такие законы в течение 2003 г. были приняты в 48 субъектах Российской Федерации, а затем еще в 16 субъектах.
В связи с упразднением государственной землеустроительной службы,
Началом создания саморегулируемых организаций в области землеустройства, возникшим нерегулированным рынком землеустроительных работ, практически полным отсутствием государственного финансирования землеустроительных мероприятий законодательство в землеустроительной сфере не выполняется, что затрудняет делать вывод об основных направлениях его совершенствования.
С принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации возникли существенные разночтения в регулировании градостроительной и землеустроительной деятельности, особенно в вопросах территориального планирования, установления границ административно-территориальных образований различного уровня, межевания земель, зонирования и определения видов разрешенного использования земель за пределами поселений и др.
Для совершенствования законодательства о землеустройстве и территориальном планировании необходимо решить следующие вопросы.
1. Разработать концепцию совершенствования земельного законодательства в части упорядочения решения вопросов территориального планирования и организации рационального использования земель и их охраны, ликвидировав разночтения, дублирования и противоречия в области регулирования градостроительной деятельности, землеустройства, лесоустройства, проектирования природоохранных мер, размещения водных объектов и др.
2. Подготовить предложения о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации, имеющие отношение к созданию единого государственного кадастра объектов недвижимости и к землеустройству с учетом создания единого государственного кадастра объектов недвижимости, принятием в рамках Федеральной целевой программы подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)», рассмотрением проекта Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости».
При этом следует иметь в виду, что в условиях рыночной экономики, развития оборота земель и реализации прав земельной собственности формирование объектов недвижимости (земельных участков) – важнейшая задача землеустройства, а не земельного кадастра.
В теории землеустройства, многочисленных российских и зарубежных учебниках и публикациях давно доказано, что регистрационные, земельно-кадастровые и земельно-оценочные действия призваны зарегулировать, учесть и оценить недвижимое имущество, что дает землевладельцам и землепользователям возможность реализовать права земельной собственности (купли-продажи, дарения, аренды и др.), а государству – решить фискальные задачи и обеспечить защиту этих прав.
Неправомерно также считать, что землеустройство должно способствовать только формированию объектов недвижимого имущества, которое на практике связано с образованием новых и упорядочением существующих землевладений и землепользований, установлением их площадей, структуры, места положения и границ на основе проектов территориального землеустройства.
В процессе землеустройства государству и отдельным собственникам земли выгодно также организовать рациональное и эффективное использование и охрану этого имущества (земли), что требует разработки проектов внутрихозяйственного землеустройства и землеустроительных рабочих проектов.
3. Совершенствовать нормативную правовую, нормативно - методическую базы и соответствующие технические регламенты в установленном законом порядке в связи с принятием Федерального закона «О техническом регулировании», а также созданием саморегулируемых организаций, выполняющих землеустроительные работы, изменивших регулирование отношений при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований, в том числе к землеустроительной, топографо-геодезической и другой продукции; осуществлении процедурных вопросов землеустроительного производства, выполнении землеустроительных работ и оказании услуг, оценке соответствия землеустроительных действий техническим регламентам.
В целях соблюдения технических требований Федеральному агентству кадастра объектов недвижимости совместно с Минэкономразвития и Федеральным агентством геодезии и картографии необходимо подготовить для утверждения Правительством Российской Федерации Положение об организации органами государственной власти и органами местного самоуправления работ по сгущению опорных межевых сетей, обновлению картографических материалов для целей землеустройства и земельного кадастра при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, межевания земель, формирования объектов недвижимости и постановки их на кадастровый учет.
Важно также в законодательном порядке установить точность определения физических параметров объектов недвижимости в целях их идентификации при регистрации прав собственности, кадастровом учете и для формирования земельных участков при землеустройстве. Это позволит в единой системе координат, с одинаковой точностью и по единым техническим условиям и требованиям осуществлять геодезические измерения при формировании недвижимости и привязке земельных участков к пунктам государственных опорных межевых сетей и не допустить ошибок в проведении землеустроительных работ и многочисленных споров землевладельцев и землепользователей по поводу возможного несовпадения смежных границ и площадей.
4. Разрешать законодательно и урегулировать вопросы, связанные со стоимостью землеустроительных работ и межевания земельных участков, внеся предложение об ограничении стоимости работ по межеванию земельных участков в Федеральный закон от 06.06.2001г. «О землеустройстве», часто не выполненные вследствие отсутствия сведений о многочисленных объектах недвижимости в материалах Государственного земельного кадастра, необходимости обновления планово-картографического материала, технологических требований землеустрой-ства.
При этом снижение нормативной стоимости проектно-изыскательских работ по землеустройству может рассматриваться как льгота заказчикам – участникам землеустройства. Поэтому государство обязано компенсировать исполнителям землеустроительных работ разницу между нормативной (фактической) и оплаченной заказчиками стоимостью землеустройства (межевания земель), что повлечет за собой дополнительные расходы из бюджетов соответствующего уровня, в том числе и федерального.
Кроме того, учитывая инженерный характер землеустроительной специальности, техническую и технологическую сложность выполнения землеустроительных работ, четко определяемые при выполнении землеустройства технические нормы и правила, государству необходимо восстановить лицензирование землеустроительной деятельности, отмененное Федеральным законом « О лицензировании отдельных видов деятельности» № 128-ФЗ от 08.08.2001 г. в целях развития рынка землеустроительных услуг.
Если не выполнять технические нормы и правила и не иметь квалификации, подтвержденной соответствующими дипломами и лицензиями, при выполнении землеустроительных и геодезических работ могут возникнуть серьезные последствия в области использования и охраны земельных ресурсов, установление которых может длиться долгие годы.
5. Знать и вписываться в технологии и технические требования выполнения землеустроительных работ при совершенствовании земельного законодательства. Только в этом случае можно предотвратить возможные земельные споры и избежать крупного экономического ущерба в развитии землевладения и землепользования. Например, землеустроительная практика показывает, что приватизация крупных сельскохозяйственных, промышленных, транспортных и иных несельскохозяйственных предприятий по частям требует предварительного территориального землеустройства.
Например, в Восточной Германии при первоначальном разделении транспортных комбинатов без проекта межхозяйственного землеустройства на самостоятельные экспедиторские предприятия, различные таксомоторные фирмы, муниципальные трамвайные организации и предприятия, обслуживающие рейсовые и экскурсионные автобусы, бензозаправки, склады и мастерские возникли крупные проблемы с обеспечением площадями новых землепользователей. В дальнейшем это потребовало первоочередного размежевания земельных участков на основе проектов территориального землеустройства.
В целом в Восточной Германии примерно за 10 лет на основе проектов землеустройства было приватизировано 5,5 млн.га земель, состоящих из 4,5 млн. земельных участков, находящихся в государственной собственности (Ландвогт А., Презентация немецкой модели распределения государственной собственности и разграничения форм собственности. - BVVG, 2003. -С.2). Государством на эти землеустроительные цели было израсходовано около 1 млрд. евро.
Опыт применения нормативной правовой базы показывает, что за 2001-2005 гг. по самому массовому и наиболее востребованному направлению работ – территориальному землеустройству, проводимому с целью формирования земельных участков как объектов недвижимого имущества, вопросы в нашей стране в целом урегулированы.
Вместе с тем, как показывает практика, законодательная и нормативная правовая базы в этом направлении требуют своего дальнейшего развития и совершенствования.
В первую очередь, учитывая Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации до 2008 г., это касается:
совершенствования процедур оформления прав на землю для строительства объектов производственной инфраструктуры и, в частности, линейных объектов (линий электропередачи, трубопроводного транспорта и др.);
выдела земельных участков в счет долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения;
территориального зонирования и определения правового режима земель (видов разрешенного использования) вне поселений.
6. Принять ряд нормативно-правовых актов Федерального уровня по специфическим северным проблемам в связи с организацией их территорий, так как после принятия Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера в новых экономических условиях, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации (2000 г.), прогресс в сфере нормотворчества по проблемам Севера минимальный.
Региональное законодательство в области земельных и природоресурсных отношений наиболее развито в республиках Саха (Якутия), Коми, Бурятия, Ямало-Ненецком, Ханты-Мансийском, Таймырском автономных округах, Иркутской, Магаданской, Читинской областях.
Вместе с тем в федеральном законотворчестве слабо учитывается опыт законодательной деятельности районов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Существующие нормативные акты по северной проблематике часто не вписываются в остальной массив правовых документов Российской Федерации, не привязаны к нему, не учитывают основ Гражданского, Земельного законодательства. Именно поэтому большинство нормативных актов по проблемам Севера практически не работают.