55. Участие прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях.

На основе лекций, билетов!

В соответствии со ст. 25.11 КоАП РФ прокурор в пределах своих полномочий вправе:

· возбуждать производство по делу об административном правонарушении;

· участвовать в рассмотрении такого дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

· приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

Проведение административного расследования прокурором нашло свое закрепление в ст. 28.7 КоАП РФ. Статья 24.6 КоАП посвящена прокурорскому надзору при производстве по делам об административных правонарушениях.

Обобщая вышесказанное, в рамках участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях можно выделить четыре направления деятельности:

• 1) возбуждение дела об административном правонарушении, проведение административного расследования;

• 2) участие в рассмотрении дела об административном правонарушении;

• 3) принесения протеста на постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление;

• 4) осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях (за исключением дел, находящихся в производстве суда).

Научная дискуссия (из билетов)

Как отмечается в научной литературе, данное направление прокурорской деятельности правильнее было бы определить как «административное преследование» (по аналогии с термином «уголовное преследование», под которым понимается процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления — п. 55 ст. 5 УПК РФ).

Термин «административное преследование» нашел свое нормативное закрепление в приказе Генпрокуратуры России от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» (п. 2.2).

Поводы к возбуждению дела об административном правонарушении закреплены в ч. 1–1.3 ст. 28.1 КоАП РФ (так, одним из поводов является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения).

Как разъясняется в п. 2.1 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78, поводами к возбуждению дела об административном правонарушении прокурором являются данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, содержащиеся в материалах проверок, проведенных в рамках полномочий на основании поступившей в прокуратуру информации о нарушениях закона, или в материалах проверок, поступивших из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений.

Часть 1 ст. 28.4 КоАП РФ закрепляет перечень административных правонарушений, дела о которых возбуждаются прокурором (например, ст. 5.1 «Нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума», ст. 5.59 «Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан», ст. 19.9 «Нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов» КоАП РФ).

Кроме того, в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ федеральный законодатель установил, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ.

Возможность вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении при осуществлении прокурорского надзора прямо предусмотрена п. 2 ст. 22, ст. 25, п. 3 ст. 27 и п. 1 ст. 33 Закона о прокуратуре.

При этом необходимо иметь в виду, что подмена прокурором органов административной юрисдикции при принятии решения о возбуждении дела об административном правонарушении недопустима (п. 2.1 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78).

Обзор судебной практики Верховного Суда РФ от 09.02.2005 «Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2004 года»: прокурор вправе возбудить дело об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законами субъектов РФ, и передать его для административного расследования уполномоченному должностному лицу.

Научная дискуссия

· Дискуссионным является вопрос о том, вправе ли прокурор привлекать к административной ответственности субъектов, чья деятельность не охватывается прокурорским надзором, в первую очередь физических лиц.

Представляется, что привлечение к административной ответственности неподнадзорных прокуратуре субъектов в рамках осуществления прокурорского надзора является невозможным, в отличие от привлечения к административной ответственности этих субъектов при реализации ненадзорных направлений прокурорской деятельности (п. 2.9 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 предусматривает возможность привлечения прокурором к административной ответственности физических лиц).

· Привлечение к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров, сотрудников Следственного комитета РФ и иных лиц), осуществляется в особом порядке (ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ). Так, согласно ч. 18 ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» член комиссии с правом решающего голоса не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ. Организационные аспекты привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, регламентированы приказом Генерального прокурора РФ от 23 ноября 2015 г. № 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом».

О возбуждении дела об административном правонарушении прокурор выносит постановление (ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ).

Как разъясняется в п. 2 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78, мотивированное постановление о возбуждении дела об административном правонарушении может быть вынесено как прокурором, так и заместителем прокурора(в том числе соответствующими должностными лицами специализированных прокуратур) – это вытекает из положений п. 2 ст. 22 и п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре.

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении по общему правилу составляется немедленно после выявления административного правонарушения.

При этом допускается составление протокола об административном правонарушении в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения — если требуется дополнительное выяснение:

1) обстоятельств дела;

2) данных о лице, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать те же сведения, что и протокол об административном правонарушении (сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, и т.д. — ч. 2 и 3 ст. 28.2 КоАП РФ).

После вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении он осуществляет те же действия, что и должностное лицо при составлении протокола об административном правонарушении (например, разъясняет участникам производства по делу об административном правонарушении их права и обязанности).

В том случае, если выявлено административное правонарушение, а вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении на месте невозможно, необходимо составить такой документ, как акт проверки.

В нем указываются сведения и данные, аналогичные предусмотренным ч. 4 и 6 ст. 27.8 «Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов» КоАП РФ. При применении установленных способов фиксации доказательств (например, фото- и киносъемки) об этом делается соответствующая запись в акте проверки (п. 2.3 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78).

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении в течение трех суток с момента его вынесения должно быть направлено судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении. Если же совершение административного правонарушения влечет административный арест либо административное выдворение, постановление прокурора немедленно после его вынесения должно быть передано на рассмотрение судье.

Лекция Васильева:

Приказ Генпрокуратуры России от 19.02.2015 N 78 "Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях"