17. Предмет надзора за исполнением законов («общий надзор»).

I. Предмет надзора.

Надзор за исполнением законов (общий надзор) охватывает наиболее широкую область правовой действительности – практику исполнения законов. В общем надзоре реализуется именно значительная часть профилактического потенциала прокурорский системы.

Предмет закреплен в статье 21 ФЗ «О прокуратуре РФ»:

1) Соблюдение КРФ и исполнение законов (федеральных и СРФ) министерствами, службами, ФОИВ, ОЗВ и ОИВ СРФ, ОМС, органами контроля, руководителями ЮЛ и их органами.

- Соблюдение законов – выполнение предписаний закона, а также воздержание от действий, законом запрещенных.

Перечень поднадзорных субъектов исчерпывающий и может дополняться и изменяться только путем принятия законов.

- Если закон СРФ противоречит ФЗ, то прокурор не вправе осуществлять надзор за их соблюдением, в этом случае он обязан принять меры по устранению противоречий КРФ.

- По международным актам – ситуация стандартная (по ч. 4 ст. 15 КРФ) – если принят ратифицированный закон, то они выше конституции, если нет – то они не входят в нашу правовую систему.

- По подзаконным актам: в настоящий момент прокуроры не надзирают за их соблюдением, однако, в доктрине много сторонников включения подзаконных актов в предмет надзора. Ястребов против: подзаконные акты не являются законами. Хотя конечно, играют важную роль в обеспечении исполнения законов. И в них получают конкретизацию отдельные положения законов, что имеет ценность для прокурора. Но в предмет надзора они не включаются – они включаются в предмет контроля, что не свойственно прокуратуре.

Если подзаконный акт противоречит закону, тогда прокуратура следит не за исполнением подзаконного акта, а за самим противоречием акта закону (т.е. выше уровнем).

Общий надзор - это условное наименование (термин под знаком вопроса).

Поднадзорные субъекты по первой отрасли надзора (надзор за исполнением законов; общий

надзор).

Приказ Генпрокуратуры России от 09.02.2012 N 39 «Об организации надзора за деятельностью

Следственного комитета Российской Федерации вне уголовно-процессуальной сферы», Определение

Верховного Суда РФ от 17.08.2016 N 127-КГПР16-4

· ФОИВ + их ДЛ

· СК РФ + их ДЛ

· Представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ + их ДЛ

· Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ + их ДЛ

· Органы местного самоуправления + их ДЛ

· Органы военного управления + их ДЛ

· Органы контроля + их ДЛ

· Общественный контроль в местах лишения свободы

· Органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций

Но нельзя проверить государственную думу, совет федерации, президента РФ

Предмет надзора: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов + соответствие правовых актов

закону.

2) Соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

- Соответствие действий закону – это достижение действиями предусмотренных в законе правовых последствий, а не каких-либо иных.

- Соответствие акта закону – это издание акта, на основании закона, но содержащего иные последствия и вопросы, которые дали бы возможность применения этого закона. Причина – незнание закона, но чаще – обход запретов закона.

Надзор за исполнением законов является одной из основных отраслей деятельности органов прокуратуры и осуществляется по двум основным направлениям. С одной стороны, в ходе реализации своих полномочий прокуратурой создается действенный механизм защиты прав, свобод и интересов граждан, общества и государства, укрепляется законность в деятельности органов государственной власти как на федеральном уровне, так и в деятельности законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. С другой стороны, осуществляя свой надзорный потенциал, органы прокуратуры оказывают мощное профилактическое воздействие на предупреждение различного рода правонарушений, выявление их на начальных стадиях подготовки и совершения, а также принимают действенные меры к их устранению.

Таким образом, сущность надзора органов прокуратуры за исполнением законов можно определить как деятельность органов прокуратуры по приему, анализу и оценке поступающей информации об имеющих место фактах нарушения законов, ущемления прав, свобод и интересов граждан, общества и государства, а также по проведению в необходимых случаях прокурорских проверок и принятию мер прокурорского реагирования в целях устранения выявленных нарушений законов.

При осуществлении надзора за исполнением законов прокурорам надлежит также правильно определять пределы реализации своих полномочий, с тем чтобы, с одной стороны, не оставить без реагирования выявленные нарушения законов, затрагивающие общественный интерес или существенно ограничивающие права и свободы гражданина и человека, а с другой стороны, не подменять собой контролирующие органы и не осуществлять мелочную опеку там, где субъекты могут урегулировать правовые отношения между собой сами, без вмешательства публичной власти.

Пределы прокурорского надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов можно классифицировать по следующим основаниям:

1) компетенции. Генеральный прокурор РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов федеральными органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами.

Прокуроры субъектов РФ осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов органами представительной и исполнительной власти субъектов РФ, территориальными федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами.

Прокуроры районов (городов) осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов органами местного самоуправления, районными (городскими) органами федеральной исполнительной власти и их должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций и их должностными лицами.

На основании принципов централизации и единоначалия в организации и деятельности прокуратуры вышестоящие прокуроры вправе принять на себя исполнение надзорных полномочий нижестоящих прокуроров.

2) объектам прокурорского надзора. Прокуратура не осуществляет надзора за соблюдением Конституции и исполнением законодательства федеральными органами законодательной власти, судебными органами, Правительством РФ и Президентом РФ. Однако в п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре содержится нормативное положение, согласно которому в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и федеральным законам Генеральный прокурор РФ обязан проинформировать об этом Президента РФ. Среди объектов прокурорского надзора отсутствуют граждане Российской Федерации.

3) наличию или отсутствию информации об имеющих место нарушениях закона. В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре указывается, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором.

Информацию об имеющих место нарушениях закона содержат: заявления, жалобы и иные обращения граждан; сообщения средств массовой информации; материалы уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел; результаты статистики прокурорской и правоприменительной практики; другие материалы о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране.

Из этого законодательного требования есть исключение. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 при реализации прокуратурой своих полномочий в сфере надзора за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами, прокурорские проверки осуществляются независимо от поступления информации о нарушениях законности.

Наш тезис: Общий надзор — это незаменимая функция прокуратуры, которую нельзя отрешить или отказаться от таковой. – Предлагайте изменения.

Аргументация:

1 Отсутствие определенной формы, пошлины

2 Инициативность, оперативность прокурора

3 Отстаивает права в комплексном аспекте, представляют: государство, неопределённый круг

лиц, тех кто не может защитить свои права. Сторона спора

4 Достойной альтернативы нет. У суда нет инициативности, форма слишком громоздкая

5 Узкоспециализированные задачи у других контрольных органов

6 Надзирает за контрольными органами (кроме суда и следствия), подстёгивает их к

соблюдению законности

7 Не подменяет другие органы

8 Независимость от ОГВ

9 Эффективные способы воздействия прокуратуры

10 Подтвержденная целесообразность почти 300-летней историей

В некоторых сферах, относящихся к общему надзору прокуратуры, она является единственным органом надзора, нет специализированных ведомственных органов. Например, в части надзора за соблюдением муниципальными образованиями при издании муниципальных актов Конституции и федерального законодательства, проведение антикоррупционных экспертиз текстов муниципальных актов. Это из позиции КС от 17 февраля 2015 года 2-П - Принципиальное требование пункта 2 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей, а следовательно, распространяющегося и на те сферы общественных отношений, применительно к которым действует специальный (ведомственный) государственный контроль (надзор). При этом во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций, так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию, и не требует детальной регламентации порядка реализации ими надзорных функций, более необходимой в отношении других видов государственного контроля (надзора). общий надзор by прокуратура - это риск-ориентированный подход. Мы не можем сплошняком всех проверять на предмет соблюдения и законов, но мы можем наблюдать за теми субъектами, которые потенциально могут нанести вред - и таким образом препятствовать нарушению закона. Как в налоговом праве - мы не проверяем всех, но у нас есть индикаторы, которые говорят о том, что что-то пошло не так.

Предмет

ст. 22 ФЗ «О прокуратуре»

Сфера (за соблюдением чего следит прокурор):

а) соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ

б) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и ДЛ.

Субъекты соблюдения зак-ва (за чьим соблюдением следит прокурор):

1. федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти,

2. представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ,

3. ОМС,

4. органами военного управления,

5. органами контроля, их ДЛ,

6. субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания,

7. органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (по сути за КОМ и НЕКОМ ЮЛ, но не имеет права вмешиваться в хозяйственную деятельность);

ГД, СФ, Президент, суды, обычные ФЛ не входят в компетенцию прокуратуры.

Полномочия

4 признака полномочий:

1. достаточность

2. разнообразность

3. квалифицированность

4. позволяют принимать решение по устранению и предупреждению правонаврушений.

Перечень закреплен в ст. 22 ФЗ «О прокуратуре».

I. Полномочия по выявлению нарушений закона и причин, им способствующих.

1. Цель: обеспечивают установление фактов о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, ущербе, обстоятельствах, приведших к совершению.

2. Выявление происходит:

а) Путем непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий и актов.

б) Путем истребования и изучения необходимых документов.

в) Путем получения информации от физических лиц и использование помощи специалистов.

3. Выявление обеспечивается:

а) Правом прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помещения органов, надзор за исполнением которыми осуществляет прокурор. Т.е. никаких пропусков заказывать никуда не надо, достаточно предъявить служебное удостоверение => Приказ Генеральной прокуратуры РФ N 33 от 21 июня 2002 г. утверждена Инструкция о порядке оформления и выдачи служебных удостоверений работникам органов и учреждений прокуратуры РФ.

б) Правом вызывать ДЛ и граждан для объяснений по правонарушений закона.

Использование специалистов. Это средство преодоления дефицита знаний. Специалисты учитывают особенности видов разной деятельности, в которых работают прокуроры.

в) При условии предъявления служебного документа и оформления надлежащих документов прокурор имеет право на месте знакомиться с документами и материалами в целях получения информации о фактах нарушения закона. Прокурор вправе знакомиться со всеми документами, которые могут содержать информацию о нарушениях закона (приказы и распоряжения, статистическая отчетность, акты проверок работы подведомственных учреждений и организаций, материалы о вскрытых контролирующими органами нарушениях закона и их причинах, письма, жалобы и предложения граждан по вопросам, относящимся к компетенции того органа, с материалами которого знакомится прокурор, и др. В случае необходимости прокурор вправе обратиться с просьбой об изготовлении для него копий отдельных документов):

- право доступа к документам (неопределённые документе => исследуются на месте)

- изъятие документов (конкретные документы => исследуются не на месте)

Соотношение с государственной тайной:

Доступ работников, осуществляющих прокурорский надзор, к информации, содержащей государственную тайну, производится при наличии соответствующего допуска к гостайне. Лица, допущенные к секретным работам и документам, обязаны хранить в тайне секретные сведения, ставшие им известными по службе; а также пресекать действия других лиц, которые могут привести к разглашению указанных секретных сведений.

Соотношение с коммерческой тайной:

ФЗ от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" предоставляет право прокурору по мотивированному требованию запрашивать на безвозмездной основе информацию, составляющую коммерческую тайну. В случае отказа обладателя информации, составляющей коммерческую тайну, предоставить ее прокурор вправе затребовать эту информацию в судебном порядке.

4. Форма выявления - проверка исполнения законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения законов.

II. Полномочия по устранению нарушений закона.

1. Цель: пресечения правонарушений, восстановления законности и ликвидации негативных последствий.

2. Виды:

а) Право опротестования противоречащих закону актов. Это наиболее старый вид полномочия, еще с 1722 года. Внесение протеста, как акта реагирования – это обязанность прокурора, а не его право. Причем, это обязанность строго прокурора и его заместителей, а не помощников. Помощники могут только подготовить протест, но не от своего имени.

Протест – требование об устранении имеющихся в правовом акте положений, противоречащих закону, приведении акта в соответствие с действующим законодательством, либо его отмене.

Составляется в письменной форме и содержит:

а)Точное название органа куда приносится протест.

б) Наименование правового акта находящегося в противоречии с законом.

в) Конкретное перечисление со ссылкой на положения закона оснований, которые свидетельствуют о противоречии акта закону.

г) Изложение требований прокурора с указанием правовых норм, регламентирующих процедуру принесения и рассмотрения протеста.

б) Право обращения с требованием о признании таких актов недействительными в суд или А/С.

Когда прокурор обращается в суд? Когда у него нет уверенности, что компетентный орган отменит акт и беспристрастно рассмотрит его протест.

в) Право возбудить административное дело => выносится постановление. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. О возбуждении административного дела прокурор выносит постановление.

г) Право внесения представления об устранении нарушений закона.

III. Полномочия по предупреждению нарушений закона.

а) Право внесения представления об устранении нарушений закона.

Представление составляется в письменной форме и содержит:

а) Точное наименование органа или ДЛ, которому вносится представление.

б) Вид нарушений закона, краткое изложение установленных фактов нарушений закона и способствующих обстоятельств со ссылкой на правовые нормы.

в) Требования резолютивной части формулируются в части принятия мер правового характера (о привлечении к ответственности лица, допустившего нарушение закона, о содержании программ правового обучения должностных лиц). Прокурор может также облекать к выполнению технических норм, но только при наличии заключения специалиста.

б) Право внесения предостережения о недопустимости нарушения закона.

Представление составляется в письменной форме и содержит:

а) Должностное лицо, которому объявляется предостережение.

б) Сведения о готовящихся противоправных деяниях, разъясняются последствия игнорирования предостережения, а также содержание ответственности за нарушение закона.

Например, предостережение о недопустимости задержек заработной платы.

Аудио семинара Чекоткова:

В чет отличие одной отрасли прок надзора от другой?

(1) Предмет – то, на что направлен надзор

(2) Полномочия

(3) *некоторые выделяют поднадзорные субъекты

Предмет 1 отрасли: решения и действия на соответствие К/законам.

Предмет 2 отрасли: решения и действия на вопрос нарушения прав чел/гражд.

Идеологический выделили вторую отрасль. Чтобы показать, что права и свободы защищаем.

Сколько органов может проверить одно ЮЛ - около 60.

Нужен ли такой надзор?

Да - в стране много негодяев, много нарушается закон, коррупция.

Русский народ пассивен, он редко когда пойдет в суд. Легче написать прокурору, который всех накажет («русский человек не сутяжник»)

В европейских государствах общий надзор заменяет административная юстиция (обжалование действий). В советское время административной юстиции не было.

Нет - слишком громоздкая система, коррупция, переизбыток функций, из-за чего не может нормально выполнять функции)

Контроль vs надзор

1) Контроль - на постоянной основе, надзор - периодически.

2) Надзор - инициирует санкции; контроль - непосредственно применяет.

Прокурорский надзор не может сам что-то исправить при выявлении нарушения, для этого надо в органы исполнительной власти идти.

Полнмочия по выявлению реализуются через проверки

Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 01.07.2021) "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021)

Статья 21. Предмет надзора

3. Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

Предмет - чтобы были формализованы пределы проверки.

Эти критерии подлежат соблюдению, но если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, то прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки. - Норма появилась в 2017 году. Было постановление КС РФ.

Отправляем запрос о предоставлении документации

1. Нужно ли предоставлять документа - есть ли законность и обоснованность

Обоснованность не показал

Не указан предмет !!!!!!

Как понять какой предмет - направить решение о проведении проверки

2. Ответственность 17.7 КОАП КоАП РФ

Статья 17.7. Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении

Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Если решение не прикладывается, то можно в самом запросе указать что принято решение по жалобе гражданина Иванова …

3. Про явиться:

Можно ли ничего не говорить - да,

Статья 51 Конституции РФ

1. Никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом.

ТО ЕСТЬ: Не свидетельствовать толкуется широко, это не только в рамках дачи показаний, но и объяснений.

Термин против себя трактуется как «наступление негативных последствий для лица», например наступление уголовной или административной отвественности. НО относительно дисциплинарной ответственности судебная практика неоднозначна, очень многие суды говорят, что дисциплинарная ответственность - не основание применения статьи 51 Конституции - Чекотков не согласен.

Определение КС РФ от 20 апреля 2017 года N 794-О/2017

2.2. Гарантированное статьей 51 (часть 1) Конституции Российской Федерации право каждого не свидетельствовать против себя самого является в силу ее статьи 18 непосредственно действующим и должно обеспечиваться правоприменителем на основе закрепленного в статье 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации требования о прямом действии конституционных норм (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 2004 года N 448-О). Соответственно, гражданин при даче объяснений прокурору не лишен возможности отказаться отвечать на его вопросы со ссылкой на статью 51 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемые законоположения не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя в указанном им аспектах.

Можно ли отказаться, сказав типо вот меня уволят или наступят другие негативные последствия? - Нет, так как проверка проводится в отношении общества, а не вас.

Апелляционный суд полагает несостоятельными отказа от дачи показаний со ссылкой на ст. 51 Конституции.

Отказ свидетеля от дачи ответов в рассматриваемой ситуации свидетельствует не о стремлении не разглашать информацию, которая затрагивает права и законные интересы его самого или его близких, а о намерении любым способом воспрепятствовать установлению налоговым органом фактических обстоятельств дела.

Налоговая проверка проводилась в отношении общества и не предполагала возникновения негативных последствий в отношении иных лиц. Допрос заместителя директора проверяемого налогоплательщика об обстоятельствах, относящихся к проверке, а именно о месте нахождения подлинников первичных учетных документов по которым проверяемым налогоплательщиком заявлены расходы и вычеты для целей налогообложения и обязанность хранения которых установлена Законом о бухгалтерском учете, не нарушает его прав и законных интересов, в том числе конституционного права "не свидетельствовать против себя", предусмотренного пунктом 1 статьи 51 Конституции Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное, расширительное толкование свидетелем статьи 51 Конституции, понимая ее содержание, как обязанность лиц не давать никаких показаний, является ошибочным.

Общий порядок к Правительству не применим. Так как перечень фоивов идет от президента, куда правительство не входит

Приказ мы проверяем или любые инструкции и все такое? - проверяем, так как принято во исполнение.

Как принимается решение о проверке - обращения и жалобы Граждан, СМИ, сам свидетель, вышестоящие прокуратуры перенаправляют

Документы - все ли можно? - уже даны, есть в предмете, в общем доступе

Можно ли просто показать удостоверение и пройти? - вроде да.

Применительно к мерам пресечения - заключение под стражу, арест и тд - дает оценку ходатайству, по сути и надзорная функция здесь.