3. Региональные нпа

- Устав или Конституция субъекта;

- Законы субъекта. Например о ТОСах, о порядке проведения публичных слушаний;

- Акты органов исполнительной власти;

- Муниципальные акты:

В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Система муниципальных актов:

131-ФЗ относит сюда уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Система МПА:

1) устав м/с образования,

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

3) нормативные и иные правовые акты представительных органов м/с (2 вида решений: нормативные + по вопросам организации деятельности ПО м/с) + председатель представительного органа издаёт акты по вопросам организации деятельности ПО м/c;

4) правовые акты ГЛАВЫ м/с,

5) постановления и распоряжения ГЛАВЫ местной администрации,

6) правовые акты иных органов м/с и должностных лиц м/с (распоряжения и приказы).

4. Договоры и обычаи

Помимо нормативных актов источниками муниципального права могут быть договоры между органами местного самоуправления (от имени муниципальных образований) и органами государственной власти, а также муниципально-правовые договоры, заключенные между органами местного самоуправления, если они содержат, даже частично, нормы права. Таким образом, источниками муниципального права являются нормативные договоры.

Традиции (обычаи) более устойчивы как правила общественного сознания и в этом качестве могут дать даже больший эффект, нежели нормы права, если выявляется, что правовое регулирование соответствующих отношений невозможно, нецелесообразно и к тому же все равно не в состоянии охватить полностью общественное отношение. Например, в местностях Северного Кавказа перед вынесением решения органом местного самоуправления нередко руководители и депутаты встречаются со старейшинами, советуются с ними. Это традиция в какой-то мере стала обязательной нормой поведения; именно в виде традиции она результативнее и естественнее, чем в качестве правовой нормы. - Руслан Аушев – в прошлом генерал, потом Президент Ингушетии (интервью, где он говорит: я иду на второй президентский срок по совету старейшин Ингушетии – по обычаю их надо уважить, поэтому придется пойти на второй срок).

3. Местное управление в России до середины XIX в. Реформы местного самоуправления в России во второй половине XIX в.

Начнем здесь с момента централизации Российского государства. Московское княжество в 14 веке перестало быть совокупностью более или менее самостоятельных государств. Деление на уделы было заменено делением на административно-территориальные единицы, возглавляемые наместниками и волостелями.

Во главе административных единиц стояли должностные лица - представители центра. Уезды возглавлялись наместниками, волости - волостелями. Эти должностные лица содержались за счет местного населения - получали от него "корм", т.е. проводили натуральные и денежные поборы, собирали в свою пользу судебные и иные пошлины. В городах же существовала должность городчика – военный комендант.

При Иване Грозном система кормления была заменена новой. В середине XVI в. вместо наместников-кормленщиков были введены губные органы. Они выбирались из среды определенных слоев населения. Дворяне и дети боярские выбирали главу губного органа - губного старосту, которого утверждал в должности Разбойный приказ. Это называется Губной Реформой.

Земская реформа была продолжением и дополнением губной реформы. Она вводилась с целью ликвидации «кормлений» и введения земского самоуправления. В начале 1550-х годов в отдельных областях Московского государства была упразднена власть наместников, а в 1556 г. царским приговором о «кормлениях» наместничье управление было отменено в общегосударственном масштабе. Вместо наместников и волостелей на местах были учреждены выборные земские власти. Им передавались некоторые государственные функции.

При Петре Первом была введена трехзвенная система управления: Губерния-провинция-уезд. В 1699 г. Петр I учредил новые органы - Бурмистерскую палату, или Ратушу, в Москве, а в других городах - земские избы. Впервые в истории Русского государства городское управление выделилось из общего местного управления, причем бюрократический принцип сочетался с принципом самоуправления (не МСУ, а просто самоуправление). Деятельность этих органов свелась к финансовому управлению, точнее сказать, к обеспечению сбора налогов. В 1720 г. был назначен Обер-президент, ведавший всеми магистратами страны, в которые были преобразованы земские избы, а в 1721 году был создан Главный Магистрат.

Екатерина Вторая просто занялась объединением уездов в более крупные для оптимизации. Эта система просуществовала до Октябрьской Революции.

Идея МСУ в России возникла как управление делами на местах на выборных началах, но верхний уровень власти она не затрагивала – это очень важно понимать. В здании российского самодержавия мы выстроили какой-то новый первый этаж, второй первый этаж, если так можно выразиться. МСУ было в полном соответствии с европейскими идеями, но только на самом нижнем уровне, выше народное представительство никак не проникало. (Баженова)

1864 – мы вводим местное самоуправление. Внедряли теорию местного самоуправления – органы земского (т.е. местного) самоуправления признавались юридическими лицами по аналогии с частными хозяйственными общества, они не признавались государственными органами власти. Если бы они стали нижним уровнем государственной власти, то пришлось бы менять все здание государственной власти; а эта конструкция позволила Александру II сохранить всю самодержавную систему государственной власти. ОМСУ было отказано в публично-властных полномочиях – и рядом с ними были прежние органы государственной власти. Земства критиковались. В 1870 – реформа городского самоуправления, ОМСУ были наделены отдельными полномочиями, например, пожарной охраной, но это была капля в море.

Не стоит, что просвещенное дворянство и разночинцы не понимали всех проблем. Они не понимали, какие проблемы последуют после реформы МСУ. Когда мы вводим идеи МСУ – мы делаем первый шаг на пути конституционных преобразований. Все просвещенное дворянство считало, что МСУ проложит дорогу конституционному государству, конституционной монархии. На этой волне дворяне, скажем так, с огромным вниманием относились к этому институту. Лучшие представители дворянства оказались в земских собраниях и были готовы вносить собственные средства; общественный энтузиазм дал огромные плоды: начали строиться земские школы, больницы, библиотеки, дороги. Библиотечное дело по сути было воспроизведено земством.

С конца 1870-х гг. создаются комиссии по реформированию МСУ, существовало уже две комиссии – и всем было понятно, что мы на пороге новых изменений. И было понятно, что после убийства Александра II общество действительно окунулось в состояние страха за свое будущее. В 1890-м году чтобы возвратить обществу атмосферу стабильности, Александр III проводит контрреформу. После убийства Александра II дворяне стали более консервативны: «хотим быть живы, это самое главное». Но полностью отменять представление нельзя было с точки зрения падения международного авторитета России в случае отмены МСУ. Мы должны были его сохранить. Реформа 1890-го была неизбежна. Для того чтобы что-то изменить, нужно было изменить какой-то порядок, порядок формирования полномочий, порядок формирования органов. Что было сделано? Изменен порядок формирования выборных ОМСУ. Выборные органы МСУ оказались дворянские. Большая часть членов ОМСУ были дворянами. Гессен, известный конституционалист, назвал это пореформенное самоуправление дворянским. Дворяне были больше настроены консервативно. Поэтому ОМСУ наделили публично-властными, государственно-властными полномочиями – это можно было сделать уже спокойно. С одной стороны, мы наделили ОМСУ государственно-властными полномочиями, чего и хотело земство, но с другой стороны, это были консервативные дворяне – ОМСУ оказались встроены в здание самодержавного управления.

Мы видим с вами таким образом, что обе попытки введения МСУ в Российской империи сопровождались теориями МСУ, но они не были внедрены как, например, в Германии; идеи были использованы для того, чтобы встроить МСУ в систему самодержавной власти. Это к вопросу о том, как у нас умеют строить декорации. Проведение реформы 1890-го года повлекло за собой негативное общественное последствие, потому что дворяне оказались вообще не заинтересованы в развитии МСУ, они практически не посещали земских собраний и всем на местах управляли управы – исполнительные органы власти на местах. Общественный энтузиазм сошел на нет. Те начинания, которые были во время общественного порыва в 60-е гг. принесли пользу – теперь они были сведены на нет. По-прежнему строились больницы и школы, но это делали органы МСУ. Когда мы читаем, что МСУ было при Иване Грозном – это все было не так, люди управляли какими-то делами на местах, но это была не воплощенная идея МСУ. К огромному сожалению, земская реформа в итоге не дала нам правового государства и народовластия, но какой-то вклад она все же внесла.

С.Ю. Витте в своей докладной записке «Самодержавие и земство» четко объясняет, почему в Российской империи МСУ быть не может. Он ставит вопрос ребром – либо самодержавие, либо земство. Выборное начало, идея представительной демократии стала собственной идеей, которая развивалась в дальнейшем, в 20-м веке.

Кратко об этом:

Земская реформа 1864

«Здание без фундамента и крыши», т.е. 2 уровня: 1) уездные земства 2) губернские земства

Должности мировых посредников в уездах. Избирались дворяне. Положение о земских учреждениях 01.01.1864. Жители разделены на 3 курии:

1. землевладельцы (земское собрание от уездных)

2. горожане (земское собрание от городов)

3. крестьяне (земское собрание от сельских обществ)

Цензы: имущественный ценз, 25 лет, женщины (их интересы представляли мужчины), иностранцы, уголовники, ценз оседлости 2 года.

У крестьян выборы 3-х степенные.

Выбирали гласных на 3 года -> Земское собрание. Земское собрание – директивный орган. Председатель – местный предводитель дворянства.

Земская управа – исполнительный орган, формировавшийся собранием.

Компетенция: дороги, тюрьмы, школы, больницы, борьба с эпидемиями.

На 1м заседании уездного земского собрания избирались депутаты в губернское собрание, т.е. 2ой уровень управления. От 6ти уездов – 1 депутат. Главы уездных управ входили в губернское собрание.

Губернатор назначал 2-3 человек, входили также предводители дворянства. Заседания проводились ежегодно. Помимо очередных могли проводиться чрезвычайные собрания. Губернское собрание формировало на 1м собрании губернскую управу, от 3х до 7ми человек.

Теоретической основой стала общественная теория. Компетенция земств сосредоточена в области местного хозяйственного значения: а) финансировали учреждения образования и медицины. б) Вопросы охраны правопорядка. в) Рекрутские вопросы.

Самофинансируемый институт: право установления местных налогов и сборов. Доходы земств – введение новых налогов.

Земствам запрещено было контактировать друг с другом.

Городская реформа 1870

Городовое положение 16.06.1870.

Большая часть населения формировало городского избирательное собрания, которое формировало городскую думу, а дума – городскую управу.

Цензы: имущественный ценз, 25 лет, женщины (их интересы представляли мужчины) – иностранцы, уголовники, ценз оседлости 2 года.

3 разряда. Выборы по разрядам налогоплательщиков:

1. Крупные (100 + 100 + 100) мало человек

2. Средние (50 + 50 + 50 + 50 + 50 + 50 + 50 + 50) среднее кол-во

3. Мелкие (5+5+.....) много человек

Каждый избирал 1/3 Городской думы. Функции: городское хоз-во и благоустройство, водопровод, чистота, борьба с эпидемиями

Квазисудебные органы – губернские по городским делам присутствия.

Крестьянская реформа 1864

Освободила крестьян + ввела для них м/с. Волостной сход (1 делегат от 10 дворов) Волостное правление => Волостной старшина.

Контрреформы.

Александр III считал, что неэффективность земств связана с обособленностью от гос-ва (переход от общестенной теории самоуправления => к государственной). Не вышло, усилили только сословность и бюрократизм, а органического взаимодействия не получилось.

Крестьянская контрреформа, положение о земских участковых начальниках – 1889 г. Создание земских участков с земскими начальниками – судебная и полицейская власть.

Земская контрреформа – 1890 г.

Понижен имущественный ценз для дворян, усилен административный контроль за земствами.

Городская контрреформа – 1892 г.

Новое «Городовое положение» вводило очень высокий имущественный ценз – только 1/3 могла участвовать.

Причем Положение 1890 г., сохранив губернское земское собрание и губернскую земскую управу, ввело новый институт — губернское по земским делам присутствие. В него входили губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, про­курор окружного суда, от земства —председатель губернской земской управы и один губернский гласный. Каждое решение земства должно было проходить через присутствие, и это усиливало административ­ный контроль в отношении местного самоуправления. Нельзя также не отметить, что земская служба признавалась государственной.