9. Конституционное право граждан на местное самоуправление.

Кратко:

ПОНЯТИЕ В КРФ НЕ ЗАКРЕПЛЕНО.

Итак, легальной дефиниции данного термина в нашем Основном законе не содержится.

Глава 2 крф закрепляет основы правового статуса личности в России, провозглашает важнейшие права, свободы и обязанности.

В указанном перечне право граждан на местное самоуправление не содержится. Вместе с тем из смысла положений ч. 2, 3 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ст. 130–133 Конституции, в которых уточняются формы реализации данного права, явственно вытекает его конституционный характер.

СОБИРАЕТСЯ ИЗ ДРУГИХ ПРАВ – ИЗ КАКИХ?

I. ПРАВО ГРАЖДАНИНА

Каждый житель м/с образования может участвовать в осуществлении м/с как непосредственно, так и через органы в т.ч. может быть избран на выборные должности или поступить на м/с службу.

1. ст. 32 - право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления

2. ст. 32 – право на участие в референдуме (местном, соответственно)

3. ст. 33 - право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления

4. ст. 29 - право на получение информации (о деятельности органов МСУ и тд. – см. вопрос о принципах, там подробнее)

5. ст. 30 – право на объединение

6. ст. 31 – свобода собраний

131 ФЗ конкретизирует конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина, имея в виду сферу их реализации - участие в организации и осуществлении местной власти, и формулирует право на самоуправление как право граждан, используя при этом аналогию с конституционным определением "собирательного" права граждан на участие в управлении делами государства. Слагаемые права:

право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 3 п.3, ст. 23);

право на участие в референдуме (ст.3 п.1, ст.22);

право на равный доступ к муниципальной службе (ст.3 п.4);

право на обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст.3 п.5);

право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, о документах и материалах, непосредственно затрагивающих права и свободы человека и гражданина (ст.3 п.6).

II. ПРАВО НАСЕЛЕНИЯ

Право населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

Непосредственно (выборы, референдум, правотворческая инициатива, голосования по вопросам изменения границ), так и через органы.

Гос-во обязано обеспечить условия для реализации данного права.

Местное самоуправление рассматривается также в главе 8 Конституции РФ в обобщенном виде как:

1. ст. 130 - право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения

2. ст. 130 – право населения на владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью в городских, сельских поселениях, на иных территориях, осуществляемое непосредственно или через органы местного самоуправления

3. ст. 131 - право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (в соответствии с Законом)

4. ст. 131- право населения на выражение мнения, подлежащего обязательному учету, по вопросу изменения границ территорий местного самоуправления (в соответствии с Законом)

5. ст. 133 - право на судебную защиту

6. ст. 133 - право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций

7. + ст. 133 – запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Полно:

Конституция РФ.

• Гарант некоторых основных прав и свобод человека и гражданина:

Ч. 2 ст. 3 – Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Ч. 2 ст. 8 – В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Ч. 2 ст. 9 – Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Ст. 12 – В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Ч. 2 ст. 15 – Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Ч. 2 ст. 24 – Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Ч. 2 ст. 32 – Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Ч. 2 ст. 33 – Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Ч. 2 ст. 40 – Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

Ч. 1 ст. 41 – Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

Ч. 2 ст. 43 – Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Ч. 2 ст. 46 – Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Статья 130

1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

 

Основной субъект местного самоуправления – население (территориальный коллектив). Это ст. 130 – «население решает вопросы местного значения; пользуется и распоряжается муниципальной собственностью». Население разве каждый день ходит на плебисциты? Здесь закрепление населения субъектом МСУ – это не механизм, а правовая ценность, эта формулировка имеет важнейшее конституционно-правовое значение. ЕХМС – Европейская Хартия Местного Самоуправления 1985 года: перевод звучит как – «решение вопросов местного значения органами».

В этой характеристике местного самоуправления обращается внимание на ряд важных моментов.

Назван субъект местного самоуправления - население. Ему как сообществу граждан, проживающих на соответствующей территории, и каждому в отдельности гарантируется право на осуществление местного самоуправления непосредственно и через своих представителей, причем независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям (ч. 2 ст. 3 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822). Указанное право конкретизируется через систему специальных прав, предусмотренных Конституцией: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32); обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33); знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина (ч. 2 ст. 24); определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); выражать мнение по поводу изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131); защищать право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке (ст. 46), в том числе посредством конституционного судопроизводства (Постановление Конституционного Суда от 2 апреля 2002 г. N 7-П//СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374).

Два аспекта:

• Приоритет форм непосредственной демократии

Для того, чтобы отказаться от связи с советами, законодатель пошел по пути его постановки на задний план – когда именно ОРГАНЫ стоят на последнем месте. Это попытка противопоставить себя прежней политической системе. Мы не должны основывать свое понимание только на историческом происхождении. С теоретической точки зрения многие отказываются от этой точки зрения и используют формулировку из Европейской Хартии Местного Самоуправления: там органы и представительное начало на первом месте.

Приоритет форм непосредственной демократии с конституционно-правовой точки зрения никоим образом не означает, что граждане осуществляют муниципальную власть прежде всего через референдум, публичные слушания и иные формы непосредственной демократии, органы МСУ уходят на второй план – такое прочтение конституционной формулировки недопустимо, потому что тогда нам пришлось бы каждый день бегать на выборы и референдумы. Приоритет непосредственной демократии с теоретической точки зрения означает, что гражданам принадлежит последнее слово. Мы по-прежнему передаем приоритет практической деятельности ОМСУ. Но ключевое и последнее слово по важнейшим вопросам, конечно, должно принадлежать гражданам. У населения забыли спросить, готовы ли они отказаться от поселенческого принципа – поэтому конституционный принцип приоритета форм непосредственной демократии поставлен под вопрос в данной ситуации. Другой пример – проведение местных референдумов по экономическим вопросам (например, если граждане против строительства цементного завода) – почему органы МСУ должны давать ответ на вопрос о строительстве этого завода, если это решающий для жизни граждан вопрос. В этом вопросе граждане должны иметь право последнего слова.

Конституция и ЕХМС никоим образом не противоречат друг другу, поскольку ЕХМС закрепляет практикоориентированный подход, который подчеркивает, что ключевую роль чаще всего играют ОМСУ – закрепляется приоритет форм представительной демократии. Сегодня говорить о реализации этого принципа не приходится, 131-ФЗ пошел по принципиально другому пути: он исходит из приоритета представительной демократии (а не непосредственной), но это не тот минус 131-ФЗ, за который мы должны его критиковать – потому что он принимался тогда, когда представительная демократия вообще не развивалась, глава муниципального образования подавливал органы МСУ и они находились в очень слабом состоянии. В 1995-м году законодателю пришлось принимать отдельный ФЗ, чтобы понудить субъекты провести выборы в представительные ОМСУ. 131-ФЗ не отводит значительной роли гражданам в решении вопросов жизнеобеспечения, на первое место в нем, очевидно, поставлена представительная демократии – это обусловлено слабостью МСУ в тот период. На протяжении первых 10 лет граждане пытались добиться того, чтобы КС признал их право на установление организационной структуры ОМСУ, право влияния на территориальную организацию МСУ (с 2004 по 2014 – до обращения омичей в КС) – на протяжении первых 10 лет КС неоднократно подчеркивал, что следование законодателя идее представительной демократии является абсолютно нормальной, поскольку представительные органы в силу своей правовой природой связаны особой публично-правовой связью с населением. Аргументация КС РФ: в лице представительных органов власти мы должны видеть само население. КС РФ поддержал законодателя в его следовании приоритету представительной демократии (а буквальное толкование Конституции – ошибочно). Но на деле мы видим такое «мягкое» расхождение Конституции и федерального законодателя в этом вопросе.

Болдырев: ПКС 2003 №10-П (больше про федеральный референдум, но и про местные тоже) с особыми мнениями Ярославцева и Лучина. Ярославцев: граждане свое право на прямую демократию не делегировали представительным органам.

КС: равноценность форм, порядок неважен, в разных статьях по-разному, поэтому нет никакого приоритета непосредственной демократии.

ПКС 1998 № 17-П по делу о проверке конституционности ФЗ Об основных избирательных правах граждан.

КС: если конкретные условия местного референдума не относятся к ведению федерации или субъекта – то это остаточная компетенция.

• Самостоятельность населения при определении структуры органов МСУ. (Право органов государственной власти в формировании органов МСУ, назначении на должности и освобождении от должности должностных лиц МСУ в порядке и случаях, установленных ФЗ).

Этот принцип сложен в связи с неоднозначной позицией КС РФ №30-П и поправками в главу 8 Конституции. В первоначальной редакции Конституции РФ было закреплено право населения самостоятельно определять структуру органов МСУ. Это право в полной мере вытекало из принципа организационной самостоятельности МСУ. Возникла сложная проблема двоякого характера: каким образом самостоятельность структуры соотносится с правом федерального законодателя закреплять общие принципы МСУ, то есть может ли федеральный законодатель регламентировать структуру МСУ или население настолько самостоятельно, что о какой-либо роли федерального законодателя мы говорить не можем вовсе. В первом законе, который был до 131-ФЗ, в 154-ФЗ (который носил рамочный характер) законодатель решил, что он не будет регламентировать структуру органов МСУ детально, а просто закрепит общие принципы организации структуры ОМСУ, например, обязательность формирования представительного органа – и точка, больше никаких требований к структуре. Обязательной структуры не было. Мы имеем часть 2, ст. 130, мы имеем федеральные требования, но де-факто это не привело в 90-е к формированию самостоятельных ОМСУ, поскольку они на практике были подавлены главой муниципального образования, опиравшимся на местную администрацию или исполнительную власть.

В 131-ФЗ законодатель пошел по принципиально другому пути и детально закрепил структуру органов МСУ, закрепил обязательное наличие в структуре муниципального образования: главы муниципального образования, представительного органа и местной администрации. Закрепив обязательную структуру, 131-ФЗ четко обозначил порядок формирования каждого из них и практически четко порядок отношений между ними и полномочия каждого из них. И вот это детальное регламентирования структуры, порядка взаимодействия и полномочий действительно решило проблему, которая существовала в 1990-е. 154-ФЗ просто обозначил рамочные принципы, а 131-ФЗ – уже детальная разработка. Сегодня мы осознаем потребность детального регулирования.

К сожалению, КС РФ связал принцип самостоятельности структуры ОМСУ с местным и государственным значением. Это произошло в Постановлении №30-П 2015 года – КС сказал: да, структура ОМСУ имеет местное значение, но она одновременно имеет государственное значение, потому что формируемые органы решают вопросы местного значения, и это имеет значение для реализации принципа народовластия. Аргументация очень и очень слабая, у КС могли бы найтись и другие доводы. Что мы сегодня имеем в конечном счете? Принцип самостоятельности структуры ОМСУ в рамках федерального законодательства, которому разрешено сегодня более детально регулировать вопросы структуры ОМСУ, поскольку это непосредственно затрагивает принцип народовластия. Федеральный законодатель вправе вмешиваться в вопросы структуры ОМСУ, но как мы понимаем, КС РФ, обратившись к принципу самостоятельности структуры ОМСУ, делал это не просто так, ему необходимо было обосновать возможность вмешательства государства в порядок замещения должности главы муниципального образования. Для этой цели КС РФ и обратился к данному принципу. Из этого принципа КС РФ в Постановлении №30-П напрямую вывел возможность федерального законодателя закреплять некоторые ОМСУ в качестве обязательных и право государственной власти влиять на назначение не должность и освобождение от должности должностных лиц МСУ.

КС РФ – и в этом большая неточность – допуская право государственной власти федерального и регионального уровня на право назначения должностных лиц МСУ, лишь слегка затронул принцип организационной самостоятельности МСУ как ключевой и системообразующий принцип. Получилось так, что все конституционные поправки затрагивают исключительно принцип самостоятельности структуры, а не организационной самостоятельности в целом – якобы организационная самостоятельность никак не затронута, что абсолютно не так, потому что она напрямую затронута и КС и поправками 2020. Федеральный законодатель вправе влиять на формирование структуры МСУ через федеральное законодательство, но право федерального законодателя не лишает самостоятельности населения в определении структуры органов МСУ, поскольку федеральный законодатель должен обеспечить многообразие организационных моделей – и из этого многообразия муниципалитеты должны выбирать подходящие для себя варианты.

Если население даже в рамках предложенных им федеральным законодателем моделей – население самостоятельно при определении структуры, то кого мы должны понимать под «населением»? Кто выбирает организационную структуру ОМСУ? Либо население путем непосредственной демократии, либо население через орган МСУ, то есть опосредованная демократия. В 154-ФЗ законодатель допускал формирование структуры органов МСУ на референдуме, то есть через приоритет непосредственной демократии. Сегодня приоритет у представительного органа МСУ – именно он решает вопросы структуры ОМСУ, за исключением структуры новых муниципальных образований, то есть тех муниципалитетов, которые созданы в результате преобразования. Если население пожелает, если оно выразит инициативу, то конечно, ему в этом случае и только в этом случае предоставляется право определения структуры ОМСУ.

Принцип самостоятельности населения при определении структуры ОМСУ – этот принцип включает в себя две составляющие: 1) насколько велики пределы полномочий федерального законодателя по определению структуры ОМСУ и 2) насколько структуру определяет сам муниципалитет: население непосредственно или его представительный орган. Отвечая на эти оба вопроса, мы рассмотрели конституционные изменения, которые стали результатом позиции КС РФ, который установил в том числе право государства назначать отдельных должностных лиц ОМСУ с участием органов государственной власти.