Двухуровневая организация местного самоуправления типа «муниципальный район-поселение».
До 2019 года.
Двухуровневым местное самоуправление являлось — с точки зрения структуры территории — в муниципальном районе в сельской местности. В состав муниципального района входят поселения (преимущественно сельские, охватывающие села, деревни, однако наряду с ними могут быть и городские поселения небольших городков, поселков) и межселенные территории. То есть здесь поселенческий уровень местного самоуправления можно рассматривать как первичный (базовый), при этом его верхний территориальный уровень образуют муниципальные районы. Дополнением Федерального закона № 131-ФЗ от 27 мая 2014 г. определено: «В городских округах в соответствии с законами субъекта Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов» (абз. 2 п. 1 ст. 10). Таким образом, городской округ становится верхним территориальным уровнем местного самоуправления, а внутригородской район — нижестоящим муниципальным образованием. Разницу в названных вариантах можно видеть по сути лишь в том, что существование муниципальных районов определено самим Федеральным законом, а образование внутригородских районов как муниципальных образований оставлено на усмотрение субъектов РФ (городской округ может быть единой территорией или делиться на районы, но они будут административными, т.е. не становятся муниципальными: здесь не учреждаются муниципальные депутатские собрания, выборные главы муниципального образования, не появляется муниципальная собственность и т.д.).
После (по Баженовой):
Муниципальный район-поселение.
Приближенность власти к населению
и / или
эффективность муниципального управления.
Эта схема двухуровневой территориальной организации существовала до 2019 года, в 2019 году был введен муниципальный округ – это единица, которая создает альтернативу муниципальному району. Если муниципальный район предполагает наличие первичных единиц под собой; муниципальный округ этого не предполагает – все городские и сельские поселения объединены в муниципальный округ. Этот вынужденный шаг законодателя должен был на законодательном уровне должен был создать основу для уничтожения муниципальных районов с входящими в их состав поселениями.
Насколько процесс уничтожения муниципальных районов обоснован? Сложный вопрос. С одной стороны, он происходит очень волюнтаристки, многие субъекты используют муниципальные округа для усиления вертикали власти – чтобы не иметь дела с сельскими поселениями, их главами, которые пытаются для себя что-то выпросить. Гораздо проще иметь дело только с главой муниципальных округов; сельские поселения все равно нищие, зачем с ними иметь дело. Несмотря на становление поселенческого принципа на первое место, сельские поселения последние годы развивались не благодаря, а вопреки законодателю. Например, все финансы сосредоточены в руках района, до поселения доходят какие-то гроши. Имущественная схема: в руках сельских поселений либо ничего не оказывается, либо район сбрасывает на них то, что им не нужно. Сельские поселения не самодостаточны не потому, что они не хотят быть таковыми, а потому что законодательная и судебная практика так, что они не могут быть самодостаточными. Отдельные поселения пытаются бороться за свою самостоятельность. Это только одна часть довольно сложной истории. Очень многие поселения уничтожены без каких-либо оснований.
Вторая часть истории связана с судьбой городов, которые оказались в прямой связке с поселениями. Для них это оказалось то же самое, что быть подчиненными муниципальному району. Когда у нас довольно самодостаточный город, который обладает инфраструктурой и возможностями для дальнейшего развития, но в рамках связки с муниципальным районом он должен подчиняться главе муниципального района; и здесь у сельских поселений были постоянные конфликты с муниципальными районами. Городские поселения действительно утратили возможность самостоятельного развития, находясь под муниципальными районами. Либо – другой вариант – все сливалось в муниципальный район, если им удавалось договориться.
Еще одна проблема (вторая) – проблема удаленных и малонаселенных районов. Как угодно их назови – развиваться они не будут, населения нет. На мой взгляд, МСУ – это тот элемент управления публичными делами, который должен обеспечить это управление в самом низу. Проблема опустынивания территорий сегодня стоит очень остро. Все перебираются в города, поскольку территории сельских поселений, тем более территории удаленные – власть оттуда берет и уходит.
Болдырев:
Статья 10 131-ФЗ:
10. Городские округа, которые в результате преобразований муниципальных образований перестают соответствовать требованиям к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа либо к плотности населения на территории городского округа, которые предусмотрены статьей 11 настоящего Федерального закона, подлежат наделению законом субъекта Российской Федерации статусом муниципального округа.
3.1. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
Муниципальные округа – постепенно становятся городскими округами, либо отрезают от них поселения и дают городским округам (либо просто преобразуют муниципальные округа в городские, чтобы не было двухуровневой модели, а была вертикаль власти) – и когда тенденция стала постоянной – и решили сделать муниципальные округа – чтобы не было откровенно сельских поселений, которые мы называем городскими округами, а будут муниципальные округа.
Совхоз имени Ленина – юрлицо и муниципальное образование одновременно – упразднен законом Московской области от 19 июля 2019 года. Чем был Совхоз имени Ленина? Теперь это городской округ.
Тенденции: 1) укрупнение, муниципальные округа; 2) тенденция, которая быстро закончилась – города с внутригородским делением; 3) выхолащивание конституционной нормы об учете мнения населения
Исторически последняя модель – муниципальный округ. Явление 2019 года – попытка легализовать ситуацию с городским округом. На практике происходило следующее: есть Якутия. Территория – 150 км^2. На этой территории может жить в 500 человек, живущих в 3-4 деревнях, формально имеющих статус сельского поселения. Эти муниципальные образования объединялись в городские округа, притом что до центра округа расстояние могло составлять до 200 км. Заведомо неэффективная модель. Появились муниципальные округа, которые должны были эту проблему разрешить. Сокращение кол-ва уровней МСУ.
Усиление государственно-правовых начал и перераспределение полномочий. Особенность избирательных уровней в США – выборщики у президентских выборов; на местных выборах количество участвующих граждан уменьшается год от года драматически из-за заявительного порядка. Рост недоверия к институту – с точки зрения эффективности у нас тоже заявительный порядок регистрации – никаких минимальных порогов нет.
Тенденция к переходу на одноуровневую систему: город на 50к жителей – всё относительно хорошо, но проблема в том, что в один уровень пытаемся затолкать города-миллионники. Может ли быть МСУ реализовано при населении в 2-3 млн? Скорее нет, чем да.
В зависимости от уровней муниципальных образований различный уровень компетенции:
Статья 15. Вопросы местного значения муниципального района
1. К вопросам местного значения муниципального района относятся:
9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;
20) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района;
Ни у одного из поселений не может быть такой функции, потому что в поселения никто не входит.
Изначально предполагалось, что у низового уровня поселений не будет государственных полномочий; уже в 2006 году спустя три года после 131-ФЗ было указано, что у поселений тоже есть государственные полномочия. Но в статье 2 до сих пор у них нет государственных полномочий – это как будто напоминание студентам.
ПКС № 14-П 1997 года, пункт 4:
Однако Конституция Российской Федерации и рассматриваемый Федеральный закон не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований. Поэтому установленный федеральным законодателем единый порядок досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации.
На практике соподчинение есть (и из-за финансовой системы, и из-за традиций). Но на формальном уровне между различными уровнями муниципалитетов (муниципальные районы и поселения) – между ними нет соподчиненности.
Пункт 10. Статья 131
10. Городские округа, которые в результате преобразований муниципальных образований перестают соответствовать требованиям к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа либо к плотности населения на территории городского округа, которые предусмотрены статьей 11 настоящего Федерального закона, подлежат наделению законом субъекта Российской Федерации статусом муниципального округа.
Уже Баженова:
Вся территория как бы поделена на две части: крупные города (правая половина) и остальные территории (левая половина). И вот все эти территории делятся либо на двухуровневую систему: поселения + муниципальный район. Либо муниципальный округ (уничтожает все поселения, видите, под ним ничего нет). В городах – либо просто городской округ либо городской округ с внутригородским делением + внутригородские районы.