7. Конституционная модель местного самоуправления. Конституционная реформа 2020 г.: содержание поправок и их значение для развития местного самоуправления.

Элементы конституционной модели МСУ:

Первая из них — местное самоуправление представляет собой способ (форму) децентрализации публичной власти. В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Тем самым народовластие реализуется на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также на уровне муниципальных образований — по месту проживания граждан. Местное самоуправление рассматривается как одна из форм народовластия, один из элементов единой системы публичной власти в России.

Конституционная формула об обособленности муниципальной власти (ст. 3) получает свое развитие в ст. 12 Конституции Российской Федерации, закрепляющей организационную и функциональную самостоятельность местного самоуправления. Данная статья гласит: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления никоим образом не угрожает государственной власти, или (по сути) принципу государственной организации жизни общества. Сохраняя объективно обусловленную иерархию в организации публичной власти, оно требует от государства новых, принципиально отличных от административных, способов (форм) взаимодействия с местным самоуправлением, исключающих методы прямого административного давления на него. В конечном счете это должно привести к изменению качества российской системы публичной власти в целом. Иначе говоря, изменяя способы взаимного влияния и взаимодействия государства (в лице его органов) и местного самоуправления, конституционная формула способствует повышению эффективности принципа государственной организации общества. В связи со сказанным и сама постановка вопроса об обособленности местного самоуправления от государства абсолютно некорректна. «Местное самоуправление не свободно от государства, а свободно внутри государства»

Вторая сущностная характеристика местного самоуправления затрагивает вопрос о его субъекте. Основным субъектом местного самоуправления выступает население в границах локальной территории проживания. По существу, другие категории, которые используются в отношении субъектов местного самоуправления — местное сообщество, территориальный коллектив, — по смыслу российских подходов тождественны населению. (ст. 130 КРФ)

Третья сущностная черта местного самоуправления раскрывает механизм реализации населением принадлежащей ему муниципальной власти. Этот механизм не может быть никаким иным, кроме демократического. Местное самоуправление суть воплощение демократических начал в устройстве публичной власти. Население (местное сообщество) не только властвует, но и правит. Это позволило в ст. 130 Конституции Российской Федерации записать, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Опираясь на положения, раскрывающие сущность местного самоуправления, Конституция Российской Федерации (ст. 3, 12, 130-133) закрепляет иные конституционно значимые принципы организации местного самоуправления, формирующие конституционную модель местного самоуправления:

— основные начала территориальной организации местного самоуправления, призванные гарантировать устойчивость территориальной основы муниципальной власти как базовой предпосылки ее сохранения, успешной организации и функционирования: осуществление местного самоуправления на всей территории России, поселенческо-территориальный принцип, учет мнения населения при изменении границ, учет исторических и иных местных традиций;

— основные начала системы местного самоуправления (организационного устройства), призванные обеспечить создание работоспособного демократического механизма реализации муниципальной власти как условия эффективной муниципально-управленческой деятельности: многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, приоритет непосредственной демократии перед представительной, особое значение выборов и референдума как институтов императивной демократии, самостоятельность населения при определении структуры органов местного самоуправления, обязательность формирования выборных органов местного самоуправления;

— основные начала компетенции местного самоуправления, призванные наполнить собственным функциональным содержанием деятельность муниципально-самоуправленческих единиц и гарантировать их функциональную самостоятельность: наличие собственной компетенции (вопросов местного значения), самостоятельность осуществления собственной компетенции, возможность делегирования на муниципальный уровень государственных полномочий, государственный контроль за осуществлением муниципальными образованиями делегированных государственных полномочий;

— экономическую основу местного самоуправления, призванную создать гарантии материального и финансового обеспечения местного самоуправления: конституционное признание муниципальной собственности особой формой собственности, с провозглашением муниципальной собственности достоянием населения; наличие местного бюджета, право установления местных налогов и сборов, финансовое обеспечение государством делегированных государственных полномочий.

Конституционная реформа 2020:

Наиболее значимыми с точки зрения такого развития положениями Закона о поправке можно выделить:

• во-первых, закрепление единой системы публичной власти и необходимости взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в ее рамках (новая ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации);

• во-вторых, отход от поселенческой модели муниципально-территориального устройства. Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом (новая редакция ч. 1 ст. 131 Конституции). Кроме того, предусматривается возможность установления федеральными законами особенностей осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях (новая ч. 3 ст. 131 Конституции);

• в-третьих, выделение в структуре компетенции местного самоуправления по решению вопросов местного значения переданных государственных полномочий и публичных функций, осуществляемых во взаимодействии с органами государственной власти (новые редакции ст. 132 и 133 Конституции).

Есть также что-то новое в обеспечении и оценке эффективности и действенности местного самоуправления. Обновлены бланки Федеральной налоговой службы для организации федерального статистического наблюдения за состоянием экономики социальной сферы муниципального образования. Годовые формы федерального статистического наблюдения утверждены по состоянию на 31 декабря 2020 года с инструкциями по их заполнению и введены в действие из отчета за 2020 год: № 1-МО «Информация об объектах инфраструктуры муниципального образования»; Приложение к форме № 1-МО «Показатели оценки эффективности органов местного самоуправления».

Целесообразность этих преобразований понятна и логична: переход на одноуровневую систему позволит консолидировать финансовые ресурсы, более грамотно ими управлять, снизить затраты на содержание офисов, проведение выборов, а также повысить качество управления территорией за счет централизации мощность. Конституционные преобразования строят единую систему государственной власти, и здесь важно находить и строго придерживаться решений, учитывающих потребности граждан и выстраивающих взаимодействие с государственным уровнем власти. До этого проблема разграничения органов государственной власти и местного самоуправления не обсуждалась, но несколько раз вносились поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отнимающие полномочия муниципальных образований. Принятые нововведения не так радикальны, как может показаться на первый взгляд. По большому счету, они не несут чего-то позиционно нового. Ключевая поправка о вхождении органов местного самоуправления и органов государственной власти в единую систему государственной власти — это всего лишь развитие основного конституционного правила, согласно которому суверенный народ Российской Федерации осуществляет свою власть как напрямую, так и через государственные органы и местные органы власти.

Подробнее в системе – в следующем вопросе.