Система местного самоуправления: общая характеристика.
Суперкратко:
Система МСУ - это совокупность организационных форм и способов решения населением самостоятельно и непосредственно, а также через органы МСУ вопросов местного значения.
Элементы:
Институты непосредственной демократии
референдум;
муниципальные выборы;
голосование по отзыву депутата, члена выборного органа МСУ, выборного должностного лица МСУ;
голосование по вопросам изменения границ МО, преобразования МО;
сход граждан;
правотворческая инициатива граждан;
публичные слушания;
собрания граждан;
конференция граждан (собрание делегатов);
опрос граждан;
обращения граждан;
наказы избирателей;
территориальное общественное самоуправление.
Органы мсу и должностные лица
представительный орган МО;
глава МО;
глава местной администрации;
местная администрация;
контрольно-счетный орган.
Межмуниципальное сотрудничество.
Советы МО в субъектах РФ.
Полно:
Под системой местного самоуправления в узком смысле понимается совокупность организационно-правовых форм, использование которых позволяет населению (местному сообществу) реализовать признаваемую за ним и гарантируемую Конституцией Российской Федерации муниципальную власть (Авакьян).
Общая характеристика системы МСУ. Основные черты.
Система МСУ – совокупность форм осуществления местного самоуправления (на экзамене могу спросить); система МСУ – по сути, это и есть организационное устройство, но только более детальное регулирование; система МСУ – это совокупность всех организационных форм муниципальной демократии.
Немного истории:
Система МСУ в Законе СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах МСУ и местного хозяйства в СССР». Термин «система» является «достоянием» доктрины (с немножко отрицательным оттенком, потому что не все его признают) – в законе не закреплен, но в 1990-91 гг. «система» намеренно была введена в законодательство. В 1990-м году еще были местные советы как основной орган МСУ, не было конституционной основы МСУ, но была потребность указать, что не просто советы, но и что МСУ – это самоорганизация территориального коллектива и что она осуществляет свою власть через различные формы – и тогда законодатель чтобы обозначить эту совокупность форм использовал модный термин «система». Этот термин имеет исторические предпосылки в виде состояния возрожденного местного самоуправления в поздне-советский период. В законе 154-ФЗ термин «система МСУ» уже исчез, потому что население обозначено уже основным субъектом, уже введен термин «муниципальное образование», уже поставлены на свое место и органы МСУ и поставлены иные формы непосредственной и представительной демократии, сама потребность в такой терминологии («система») исчезла. Мы его используем этот термин для анализа совокупности форм МСУ, и не более того.
Мы прошли этап эволюции понятия «форм муниципальной демократии» и «системы МСУ». Мы прошли и этап эволюции содержания этого понятия. В законе 1990-го года мы видим желанием объять все формы и постановку на первое место местных советов (они обозначены основным звеном), но постепенно мы от этого отошли и в 154-ФЗ и 131-ФЗ – уже довольно широкая, разветвленная система МСУ. 131-ФЗ очень и очень развит; очень детально регламентирует формы МСУ, очень системно изложенные формулы, обеспечивающие гражданам право на реализацию МСУ – даже более подробную, чем во многих западных странах. Многие эти законодательные формулы остаются во многом на бумаге, но отсутствие практики реализации этих норм – это плохо, но было бы еще хуже, если бы не было законодательной формулы, гарантирующей эти формулы (ружье, которое висит на стене, все-таки когда-нибудь выстрелит). Широкая разветвленная система регулирования МСУ в 131-ФЗ – замечательная предпосылка для дальнейшей эволюции законодательства и доктрины; придут те времена, когда это законодательство будет использоваться более эффективно. Широкая разветвленная система регулирования МСУ в 131-ФЗ – это действительно совместное достижение доктрины и законодателя.
Ключевые характеристики системы МСУ.
1. Отказ от понятия системы МСУ. Мы от системы МСУ как законодательного понятия перешли к системе МСУ как доктринального понятия, что обусловлено, казалось бы, очень простой формулировкой – «конституционно значимым событием», а именно провозглашение населения основным субъектом (см. выше), которое осуществляет формы непосредственной и представительной демократии в различных формах. Вот это конституционно значимое событие, обеспеченное понятием «муниципальное образование», позволило нам отказаться от понятия системы МСУ.
2. Структура Закона выражена в полном соответствии с понятием МСУ. В понятии и структуре отразился приоритет непосредственной демократии. Сначала в структуре 131-ФЗ раскрываются формы непосредственной демократии, а потом, за главой о непосредственной демократии, следует глава, посвященная органам МСУ. Это не означает, что законодатель быстро пришел к такому понимаю закона. Еще в 154-ФЗ несмотря на его демократическую направленность, законодатель вдруг в структуре допустил такую ошибку – там на первом месте органы, а затем только непосредственная демократия. Структура полностью соответствует закону, это очень важный момент.
3. Увеличение количества и дифференциация организационных форм осуществления МСУ населением. Ну конечно количество увеличено, конечно. Закон 1990-го года – советы как основное звено, а дальше уже референдум, сходы и т.д. Сегодня же количество организационных форм МСУ просто зашкаливает, мы наблюдаем очевидный прогресс, законодатель попытался провести между ними градацию, дифференциацию: попытался отделить императивную демократию (где слово населения обязательно) и формы рекомендательной демократии (органы обязаны учесть мнение населения, но не обязаны его исполнять). Законодатель попытался отграничить эти две формы. В законе на первом месте сначала перечисляются формы императивной демократии и лишь затем – рекомендательной. Ст. 22 – референдум, ст. 23 – выборы, ст. 24 – отзыв, затем ст. 25 – сход. И статья 26 начинает перечень форм рекомендательной демократии. И вот таким образом, мягко законодатель пытался разграничить эти формы. Для того, чтобы ругать законодателя, мы должны посмотреть, с какой проблемой он столкнулся. Если мы с вами глянем в часть 2, ст. 130 Конституции, то увидим странную формулировку: граждане осуществляют МСУ путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления граждан (это и императивная, и рекомендательная демократия) – и вот от конституционной формулировки надо бы как-то отойти. Если нам кажется, что это императивная демократия («прямое волеизъявление граждан»), то мы с вами закрываем весь спектр форм рекомендательной демократии, которые зачастую имеют больший потенциал и большую эффективность. В 154-ФЗ законодатель попытался отойти от этой формулировки: ввел «прямое волеизъявления и иные формы» (и в них расположил рекомендательную демократию) – этот вариант тоже оказался неэффективным, потому что тогда мы прямое волеизъявление относим к императивным формам, тем самым мы выводим рекомендательную демократию из-под действия конституционного принципа. В 131-ФЗ перед законодателем стояла задача – полностью расстаться с конституционной формулировкой, и для того чтобы ее не было, законодатель пошел по следующему пути: формы императивной демократии законодатель называет формами осуществления МСУ, а рекомендательная демократия – форма участия населения в МСУ. Конечно, это несовершенная формулировка, но в ней кроется проблема из ч. 2, ст. 130.
4. Закрепление обязательной структуры органов местного самоуправления при проведении принципа разделения властей (разделения компетенции). Обязательная структура органов МСУ – это попытка законодателя разрешить проблемы представительной демократии, четко обозначить органы и их взаимодействие между собой, именно по этой причине мы видим обязательную структуру.
5. Уточнение статуса территориального общественного самоуправления – ТОС (при неопределенности места). На протяжении 20 лет прямо с момента возрождения МСУ в 1990-м году мы не можем определиться с тем, что есть территориальное общественное самоуправления, мы не знаем, какое место занимает территориальное общественное самоуправление в системе МСУ. Уже 1990-й год дал понять, что органы общественной самодеятельности советского периода должны стать неотъемлемой частью системы МСУ, потому что те плюсы, которые предоставляют органы общественной самодеятельности для местной жизни – они настолько хороши, настолько четко выражают сущность МСУ, что без них не обойтись. Закон 1990-го года и закон 1991-го года (в меньшей степени) – вот закон 1990-го года писали представители доктрины (выдающиеся ученые, Г.В. Барабашев, П.Ф. Шеремет, В.И. Васильев и др.). Закон 1990-го года разрабатывался в чистом виде представителями доктрины, и в понятие местного самоуправления они включили понятие территориального общественного самоуправления (ТОС), но какое место они должны занимать, должны ли они заменять МСУ – было непонятно и непонятно вплоть до сегодняшнего времени. При отсутствии четкой определенности в правовом статусе ТОС, мы все-таки ближе к тому, чтобы как выразился Е.И. Колюшин, признать его «нулевым этажом» МСУ, признать его непосредственной составляющей МСУ, но не сводить его ни к органам, ни к императивной или рекомендательной демократии, а обеспечить ему свое самостоятельное место в этой системе. ТОС – это отдельная, третья составляющая муниципальной демократии (наряду с императивными и рекомендательными формами демократии и наряду с органами МСУ).
Статья 2. Закона 1990-го года. Система местного самоуправления включает местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.
Формы непосредственного осуществления МСУ населением (формы императивной демократии). Формы непосредственной демократии включают в себя формы императивной и рекомендательной демократии. Законодатель последовательно перечисляет следующие формы непосредственной демократии (знать как Отче наш на экзамене):
– местный референдум
– муниципальные выборы
– отзыв выборного лица (если вы говорите отзыв, вы не в теме)
– сход граждан
– голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований. К огромному сожалению, вопрос о том, какое место занимает голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований – мы на этот вопрос ответить не можем. Мы можем зафиксировать только факты, от которых не уйти и которые нельзя не принять во внимание. Замысел законодателя заключался в том, чтобы разместить голосование по изменению границ среди форм императивной демократии, чтобы показать, что для вопросов территориальных изменений в зак-ве есть специальная форма, которая обусловлена сложностью решения территориальных вопросов и что их мнение будет решено в порядке околоимперативной демократии. Но как он был реализован… Статья 24 – «голосование по вопросу изменения границ проходит в ходе местного референдума, за исключением тех положений, которые определяют юридическую силу решений, принимаемых гражданами» – иными словами, вы голосуете по процедуре референдума, а ваше мнение учитывается по процедуре по рекомендательной демократии. Что пытался сказать законодатель и как пытался обеспечить учет мнения населения – Бог его знает. Уже в первоначальной редакции мы видим заложенную в этой норме мину, и последующая жизнь этой нормы зависела от того, куда пойдет практика – региональная власть не очень хотела слушать мнение граждан, и эта форма теперь – рекомендательная. Теперь мы все чаще говорим о том, что это рекомендательная демократия. Но тем не менее процедура референдума остается.
Особенности правового регулирования для императивной демократии. Три особенности:
(1) Закрытый перечень форм императивной демократии – он означает, что мы их гарантируем, и никаких других форм быть не может. Законодатель должен создать повышенные гарантии регулирования этих форм, и он это делает через два принципа: (2) порядок осуществления императивной демократии закрепляет только и исключительно в федеральном законодательстве (хотя и есть исключения); (3) порядок регламентируется очень строго, сама процедура прописана детально, очень подробно.
А теперь по Баженовой система ОРГАНОВ МСУ:
Система органов местного самоуправления (общая характеристика).
1. Самостоятельность населения при определении структуры органов местного самоуправления с учетом положений 131 ФЗ.
2. Эта самостоятельность позволяет представительным органам МСУ выступать от имени населения и принимать решения о структуре органов МСУ за исключение вновь образованных муниципальных образований. Это означает, что самостоятельность населения при определении структуры ОМСУ ограничена двумя проблемами: соотношения государственного и муниципального регулирования и соотношения непосредственно населения и органов МСУ в виде представительных органов власти.
Структура органов МСУ – это тот вопрос, который является ключевым для организации системы органов МСУ. Последние два из этих трех вопросов носят очень важное значение.
Первое – перечень и наименования органов. МСУ обязательно должны включать:
– представительный орган власти
– местная администрация
– глава муниципального образования
Последние два вопроса касаются не просто главы муниципального образования, а всей системы организации органов МСУ, от того, как вы на них ответите, зависит полностью расклад муниципальных сил на конкретной территории. Сейчас вы должны четко понимать, что решение о структуре органов МСУ – это важнейший вопрос организации власти, от этого решения определяется расклад политических сил на местном уровне.
Принцип разделения властей (разделения компетенции).
Не очень любят у нас говорить про принцип разделения властей на местном уровне, предпочитают говорить о разделении компетенции, но смысл одинаков. Представительный орган – преимущественно занимается нормотворчества + еще некоторые функции.
Местная администрация – исполнительно-распорядительная деятельность. Глава муниципального образования стоит над ней.
Представительный орган и местная администрация – это, условно говоря, две ветви власти, которые осуществляют свою компетенцию независимо, между ними есть сдержки и противовесы. Принцип разделения полномочий на местном уровне очень необходимо, иначе мы получим диктат исполнительно-распорядительной власти. Чтобы этого не допустить закон 2003 г. провёл чёткое разделение компетенции.
Итого: самостоятельность структуры + принцип разделения властей.
Правовой статус представительного органа муниципального образования.
В Конституции есть термин «выборный орган» местного самоуправления, а не «представительный», Конституция отошла и от любой терминологии, связанной с представительством, с советами, чтобы отречься от советского опыта. Вопрос о том, какие органы должны быть выборными, что означает «выборность органов», неизбежно последовал за этой конституционной формулой. Но в доктрине нет никаких сомнений: представительный орган власти (+ см. Постановление КС от мая 2011 года) – является органом народного представительства. То есть представительный орган власти – тот орган, что представляет интересы граждан на соответствующей территории и избирается путём выборов. Но насколько данная характеристика соответствует законодательству? Здесь есть проблема.
Способы формирования:
– муниципальные (прямые) выборы
– двухстепенные «выборы»
Законодательство при решении проблемы о способах формирования органов представит власти отталкивается не от правовой природы представит органов МСУ, а от существующей территориальной организации ОМСУ, и закрепляет возможность формирования представительных органов власти двумя способами (прямые и двухстепенные выборы).
Прямое избрание гражданами депутатов на местном уровне и позволяет нам охарактеризовать представительный орган власти как орган народного представительства (о чём нам и сказал КС). Но проблема возникла, когда законодатель пошел по пути создания двухуровневой территориальной организации. Что делать с муниципальным районом? Законодатель отказался от обязательности проведения выборов на уровне муниципального района и предусмотрел право самих граждан через соответствующие устав определить способ формирования представительных органов муниципального района – либо через муниципальные выборы, либо двухстепенные выборы, которые предполагают, что депутаты поселений, входящих в состав муниципального района, формируют представительный орган самого муниципального района. То есть, например, в каждом поселении выбирается по 10 депутатов, из них двое – делегируются в представительный орган муниципального района. Такое вот двухстепенное (делегированное) представительство. Помимо депутатов в представительный орган муниципального района делегируются главы муниципальных образований. У вас возникает представительный орган, где собраны депутаты поселений и главы поселений. Насколько этот порядок формирования не размывает правовую природу представительных органов муниципальной власти? С этим вопросом столкнулся КС в 2011 году3 – формирование органов власти по принципу двухстепенности не означает, что представительный орган перестает быть органом народного представительства, потому что в районном представительном органе у вас сидят главы поселений и депутаты поселений, которых избрал народ. А так как они избраны народом, то представительный орган, созданный по принципу делегирования, тоже является избранным народом – такое вот косвенное представительство (sic).
Но главы муниципальных образований не всегда избираются на выборах – это было и до введения конкурсной модели. Уже в первоначальной редакции 131 ФЗ закреплено, что главы муниципальных образований избираются представительным органом из своего состава, а это значит, что в представительном органе муниципального района мы можем иметь главу, который избран на выборах, а можем иметь главу, который избран представительным органом. То есть цепочка может увеличиться – в представительном органе муниципального района может быть глава, который избран представительным органом поселения, который (орган) сформирован народом на муниципальных выборах. Но и это не вся проблема. В 2015 была введена конкурсная модель избрания главы муниципального образования – к ней население не имеет вообще никакого отношения. ВС РФ очень противоречиво говорил на этот счет: в одном случае говорил, что если в районном представит органе есть конкурсные главы, то это не соответствует правовой природе (?), в другом, наоборот, говорил, что глава муниципального образования в силу своих функций должен входить в состав представительного органа муниципального района и нет никакого нарушения.
В ключевом Постановлении 2015 года № 30-П КС сказал, что если глава муниципального образования избирается по конкурсу, то в этом случае представительный орган муницип района утрачивает связь с населением, значение органа народного представительства. Значит, глава, избравшийся по конкурсной модели, не должен входить в состав представителей районного органа, а в состав вместо него должен входить другой депутат.
А теперь давайте представим проблему. В состав районного представительного органа входят главы поселений, потому что они по своим функциям представляют всё население, и депутаты, и они представляют представительную власть этого поселения и в лице главы и в лице депутатов (sic). А если глава по конкурсу, то его замещают только депутаты. Глава, на которого возложены задачи организации решения вопросов местного значения на уровне поселения – он теперь не может входить в состав представительного органа района.
Вот такой вот ребус высказал КС РФ. Позиция КС привела к тому, что во многих районных представительных органах отсутствуют главы муниципальных образований, хотя именно они должны отвечать за организацию деятельности на соответствующем уровне.
По своей правовой природе представительный орган муниципального образования – орган народного представительства, и он должен формироваться непосредственно гражданами на муниципальных выборах. А вот применительно ко второму уровню можно было бы не навязывать статус представительного органа; но мы пошли по другому пути – нам нужно было обозначить муниципальный район как полноценное муниципальное образование, которое ничем не отличается от поселений. После того как был создан городской округ с внутригородским делением, эта схема формирования представительного органа муниципального района распространилась и туда, создав еще и проблему, что на уровне представит органа городского органа сегодня отсутствуют неугодные депутаты (?), потому что уровень представит органов внутригородских районов составляет своеобразный фильтр для попадания в представит орган городского округа. Эта схема косвенного формирования представит органов полностью выбивается из правовой природы представит органа и надо бы поставить вопрос о ее четком отделении и невозможности использования в муниципальных образованиях первого уровня власти (?), если бы мы ее убрали из городского округа, то он там представит орган формировался бы напрямую, как это и предполагает его правовая природа.