36. Представительные органы в системе местного самоуправления.

Кратко:

Представительный орган МО – это выборный орган МСУ, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, представляющий интересы населения и принимающий от его имени МПА, действующие на территории МО.

Наличие представительного органа обязательно в МО. В исключительных случаях представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (сход как аналог представительного органа МО).

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН ПОСЕЛЕНИЯ НЕ ФОРМИРУЕТСЯ: численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. Полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

• Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан.

• Если в поселении численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 300 человек, избирается представительный орган поселения. Численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения определяются населением на сходе граждан.

• НЕТ ИНИЦИАТИВЫ О ПРОВЕДЕНИИ СХОДА? Численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения первого созыва устанавливаются законом субъекта РФ.

Порядок создания.

А) Представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава. При этом норма представительства одного поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать одну треть от установленной численности представительного органа указанного муниципального района.

• Если в состав территории муниципального района входят поселения, полномочия представительных органов которых осуществляются сходом граждан, избрание депутатов от таких поселений в состав представительного органа муниципального района осуществляется сходом граждан в порядке и на срок, которые установлены уставом такого поселения;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

• При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Б) Представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта РФ и уставом соответствующего МО:

1) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

ПРИНЯТ ЗАКОН СУБЪЕКТА РФ, ИЗМЕНЯЮЩИЙ ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ИЛИ ИЗБРАНИЯ представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением? Устав соответствующего МО подлежит приведению в соответствие с законом субъекта РФ в течение 3 месяцев со дня вступления закона в силу.

ПРИНЯТ ЗАКОН, ПРЕДУСМАТРИВАЮЩИЙ ПЕРЕХОД ОТ ИЗБРАНИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА К ЕГО ФОРМИРОВАНИЮ? Выборы депутатов такого МО не назначаются и не проводятся. Установленный порядок формирования представительного органа МО применяется после истечения срока полномочий представительного органа.

ПРИНЯТ ЗАКОН, ПРЕДУСМАТРИВАЮЩИЙ ПЕРЕХОД ОТ ФОРМИРОВАНИЯ К ИЗБРАНИЮ? Выборы в представительный орган должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня вступления в силу указанного закона.

• Численность депутатов представительного органа поселения, муниципального округа, городского округа, определяется уставом МО и не может быть менее:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

• Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

• Численность депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района определяется законом субъекта РФ и уставами соответствующих МО исходя из численности депутатов, установленной ч. 6 настоящей статьи.

• Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом МО и не может быть менее 10 человек.

Представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского МО города федерального значения, внутригородского района может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.

Компетенция.

Исключительная компетенция:

1) принятие устава МО и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

4) принятие планов и программ развития МО, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) определение порядка участия МО в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов МСУ;

9) контроль за исполнением органами МСУ и ДЛ МСУ полномочий по решению вопросов местного значения;

10) принятие решения об удалении главы МО в отставку.

Иные полномочия представительных органов МО определяются ФЗ и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами МО.

• Представительный орган МО заслушивает ежегодные отчеты главы МО, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе МО органов МСУ, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом МО.

Прекращение полномочий.

Полномочия представительного органа МО независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно (ст. 73). Полномочия представительного органа муниципального образования также прекращаются:

1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом МО;

2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов представительного органа МО, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

3) в случае преобразования МО, а также в случае упразднения МО;

4) в случае утраты поселением статуса МО в связи с его объединением с городским округом;

5) в случае увеличения численности избирателей МО более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ МО или объединения поселения с городским округом.

Уставом МО может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа в случае нарушения срока издания МПА, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

Место в системе.

Представительный орган занимает особое место в системе органов МСУ. Это связано с тем, что решение важнейших вопросов местного значения (например, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и т.д.) федеральным законодательством отнесено к исключительной компетенции именно представительного органа.

Также считается, что представительный орган местного самоуправления (как и следует из его названия) в наиболее полной мере отражает волю населения МО.

В определенном разделении власти, которое имеет место на местном уровне, он является органом представительной и нормотворческой власти.

В настоящий период развития МСУ очевидна тенденция к расширению контрольных полномочий представительного органа в отношении главы муниципального образования, что подтверждают изменения, внесенные в Закон № 1Э1-ФЗ в 2009 году, наделяющие представительный орган правом заслушивания ежегодных отчетов главы МО о результатах его деятельности; в том числе по вопросам, поставленным перед ним представительным органом, и правом принятия решения об удалении его в отставку (по инициативе депутатов представительного органа или высшего должностного лица субъекта РФ).

Представительный орган при реализации функций публичной власти тесно взаимодействует с исполнительно-распорядительным органом — местной администрацией. В качестве основных форм такого взаимодействия можно выделить следующие:

1) правовые (в сфере местного нормотворчества);

2) процедурные (взаимное участие в работе различных подразделений, определении повестки заседаний и пр.);

3) организационные (как правило, связанные с формированием органов и назначением на должности);

4) контрольные (подотчетность, финансовый контроль и пр.).

Порядок формирования представительного органа муниципального образования.

Способы формирования: либо муниципальные (прямые) выборы, либо двухстепенные «выборы». Муниципальные (прямые) выборы – избираются депутаты муниципальных округов, городских и сельских поселений, внутригородских районов, внутригородских территорий городов федерального значения.

Двухстепенные – на них избираются депутаты муниципальных образований 2го уровня МСУ -муниципальные районы и внутригородские округа с внутригородским делением, если это предусмотрено законодательством субъекта федерации и уставом городского округа с внутригородским делением.

Постановление КС от 18 мая 2011 года № 9-П по жалобе Савостьянова – двухстепенная система признана конституционной. Это означает, что представительные органы второго уровня, которые формируются путём делегированного представительства остаются, по мнению КС, органами народного представительства, поскольку они формируются из тех депутатов и глав поселений, которые избраны по результатам муниципальных выборов. Это, по сути, выкинуло из состава представительных органов глав муниципальных образований, которые по идее должны были бы там присутствовать по своим функциям, но не соответствуют критерию избрания – это конкурсные главы муниципалитетов, которые не населением избираются (поэтому там и не присутствуют). (Видимо, это уже другое Постановление, в ПКС № 9-П этого нет).

Далее подробно:

Коллегиальными выборными органами местного самоуправления — органами народного представительства на местном уровне выступают представительные органы. Однако Конституция Российской Федерации, как указал Конституционный Суд РФ, не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования органов муниципальной власти; не требует, чтобы представительные органы формировались по единым (универсальным) правилам, безотносительно к особенностям осуществления местного самоуправления в конкретных пространственных (поселенческих или иных территориальных) пределах. В городских и сельских поселениях представительные органы должны получать свою легитимацию напрямую от населения путем муниципальных выборов; в муниципальных районах они могут быть сформированы в ином порядке, если им обеспечивается формирование соответствующего органа муниципальной власти как органа народного представительства. Это возможно, в частности, при формировании представительного органа муниципального района на основе вхождения в его состав лиц из числа ранее избранных населением на муниципальных выборах — глав поселений и депутатов представительных органов поселений (постановление от 18 мая 2011 г. № 9-П). А сегодня также допустимо преобразование районов в городских округах в муниципальные образования с возможностью формирования городского депутатского собрания из депутатов, делегированных районными собраниями депутатов.

В Конституции есть термин «выборный орган» местного самоуправления, а не «представительный», Конституция отошла и от любой терминологии, связанной с представительством, с советами, чтобы отречься от советского опыта. Вопрос о том, какие органы должны быть выборными, что означает «выборность органов», неизбежно последовал за этой конституционной формулой. Но в доктрине нет никаких сомнений: представительный орган власти (+ см. Постановление КС от мая 2011 года) – является органом народного представительства. То есть представительный орган власти – тот орган, что представляет интересы граждан на соответствующей территории и избирается путём выборов. Но насколько данная характеристика соответствует законодательству? Здесь есть проблема.

Способы формирования:

– муниципальные (прямые) выборы

– двухстепенные «выборы»

Законодательство при решении проблемы о способах формирования органов представит власти отталкивается не от правовой природы представит органов МСУ, а от существующей территориальной организации ОМСУ, и закрепляет возможность формирования представительных органов власти двумя способами (прямые и двухстепенные выборы).

Прямое избрание гражданами депутатов на местном уровне и позволяет нам охарактеризовать представительный орган власти как орган народного представительства (о чём нам и сказал КС). Но проблема возникла, когда законодатель пошел по пути создания двухуровневой территориальной организации. Что делать с муниципальным районом? Законодатель отказался от обязательности проведения выборов на уровне муниципального района и предусмотрел право самих граждан через соответствующие устав определить способ формирования представительных органов муниципального района – либо через муниципальные выборы, либо двухстепенные выборы, которые предполагают, что депутаты поселений, входящих в состав муниципального района, формируют представительный орган самого муниципального района. То есть, например, в каждом поселении выбирается по 10 депутатов, из них двое – делегируются в представительный орган муниципального района. Такое вот двухстепенное (делегированное) представительство. Помимо депутатов в представительный орган муниципального района делегируются главы муниципальных образований. У вас возникает представительный орган, где собраны депутаты поселений и главы поселений. Насколько этот порядок формирования не размывает правовую природу представительных органов муниципальной власти? С этим вопросом столкнулся КС в 2011 году⁴ – формирование органов власти по принципу двухстепенности не означает, что представительный орган перестает быть органом народного представительства, потому что в районном представительном органе у вас сидят главы поселений и депутаты поселений, которых избрал народ. А так как они избраны народом, то представительный орган, созданный по принципу делегирования, тоже является избранным народом – такое вот косвенное представительство (sic).

Но главы муниципальных образований не всегда избираются на выборах – это было и до введения конкурсной модели. Уже в первоначальной редакции 131 ФЗ закреплено, что главы муниципальных образований избираются представительным органом из своего состава, а это значит, что в представительном органе муниципального района мы можем иметь главу, который избран на выборах, а можем иметь главу, который избран представительным органом. То есть цепочка может увеличиться – в представительном органе муниципального района может быть глава, который избран представительным органом поселения, который (орган) сформирован народом на муниципальных выборах. Но и это не вся проблема. В 2015 была введена конкурсная модель избрания главы муниципального образования – к ней население не имеет вообще никакого отношения. ВС РФ очень противоречиво говорил на этот счет: в одном случае говорил, что если в районном представит органе есть конкурсные главы, то это не соответствует правовой природе (?), в другом, наоборот, говорил, что глава муниципального образования в силу своих функций должен входить в состав представительного органа муниципального района и нет никакого нарушения.

В ключевом Постановлении 2015 года № 30-П КС сказал, что если глава муниципального образования избирается по конкурсу, то в этом случае представительный орган муницип района утрачивает связь с населением, значение органа народного представительства. Значит, глава, избравшийся по конкурсной модели, не должен входить в состав представителей районного органа, а в состав вместо него должен входить другой депутат.

А теперь давайте представим проблему. В состав районного представительного органа входят главы поселений, потому что они по своим функциям представляют всё население, и депутаты, и они представляют представительную власть этого поселения и в лице главы и в лице депутатов (sic). А если глава по конкурсу, то его замещают только депутаты. Глава, на которого возложены задачи организации решения вопросов местного значения на уровне поселения – он теперь не может входить в состав представительного органа района.

Вот такой вот ребус высказал КС РФ. Позиция КС привела к тому, что во многих районных представительных органах отсутствуют главы муниципальных образований, хотя именно они должны отвечать за организацию деятельности на соответствующем уровне.

По своей правовой природе представительный орган муниципального образования – орган народного представительства, и он должен формироваться непосредственно гражданами на муниципальных выборах. А вот применительно ко второму уровню можно было бы не навязывать статус представительного органа; но мы пошли по другому пути – нам нужно было обозначить муниципальный район как полноценное муниципальное образование, которое ничем не отличается от поселений. После того как был создан городской округ с внутригородским делением, эта схема формирования представительного органа муниципального района распространилась и туда, создав еще и проблему, что на уровне представит органа городского органа сегодня отсутствуют неугодные депутаты (?), потому что уровень представит органов внутригородских районов составляет своеобразный фильтр для попадания в представит орган городского округа. Эта схема косвенного формирования представит органов полностью выбивается из правовой природы представит органа и надо бы поставить вопрос о ее четком отделении и невозможности использования в муниципальных образованиях первого уровня власти (?), если бы мы ее убрали из городского округа, то он там представит орган формировался бы напрямую, как это и предполагает его правовая природа.

Правовая природа представительных органов МСУ. К представительным органам МСУ и к МСУ в целом мы традиционно относимся как к низовой ячейке (низовому уровню) представительной демократии, благодаря которому на верхнем уровне выстраивается система представительной демократии. Профессиональный уровень представительной демократии на высшем уровне зависит от МСУ. Такая значимость представительной демократии очень характерна именно для РФ. За рубежом единства понимания правовой природы МСУ нет.

В Германии к МСУ относят скорее к органам хозяйственной деятельности, решающим вопросы местного значения, не идёт речи о выстраивании некой иерархии; в англосаксонской системе – как к защите местных сообществ, которые были утрачены в 20 веке.

В российской традиции мы рассматриваем представительные органы МСУ как органы, благодаря которым мы имеем завершенную систему представительной демократии, завершённую систему народовластия, где низовым уровнем которой являются представительные органы МСУ. С одной стороны, это верное представление – ОМСУ определяют, какие органы у нас оказываются наверху. Но, с другой стороны, в борьбе за качество представительной демократии мы можем утратить само местное самоуправление, что в принципе отчасти и происходит в РФ.

1) Когда мы делаем гипертрофированный акцент на представительных органах МСУ, то мы ставим вопрос о функциях МСУ – вы видите, представительные органы МСУ как бы встроены в единую вертикаль представительных органов. Они обладают всеми функциями представительных органов в принципе по своей природе: нормотворчество, финансы и контроль. Акцент делается на нормотворчестве – они же представительные. Но это неправильно: местное самоуправление решает больше вопросы управления, а не написания норм. И вот этот перекос сильно отражается в доктрине.

И вот этот перекос, гипертрофированный акцент на том, что представительные органы МСУ являются частью единой системой народовластия, единой системы представительной демократии – приводит к постоянному желанию органов власти выстроить единую вертикаль по системе представительных органов, я бы сказала – это желание восстановление демократического централизма, который был раньше (через вертикаль местных советов). Вот это уже не столь хорошо. У органов государственной власти есть желание выстроить эту вертикаль, влиять на выборы, которые проходят на местном уровне, чтобы добиться результатов, которые в будущем дадут нужные результаты и на региональном, федеральном уровне.

Правовая природа представительных органов МСУ – а) это органы народного представительства, б) их особое значение в системе представительной демократии, которое отражает их особое понимание в России с учётом дореволюционного и советского опыта.