18. Понятие муниципального образования. Виды муниципальных образований и критерии их формирования.

Ст. 2 – муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

Признаки, которым должно соответствовать любое МО:

• наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется МСУ;

• НПА, в том числе устав МО;

• обособленная муниципальная собственность;

• + финансы МО;

• компетенция;

• органы МСУ;

• символы.

Виды:

сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий (межселенная территория - территория муниципального района, находящаяся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

муниципальный округ - несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного настоящим Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах;

городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;

внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением;

внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Каким образом законодатель закреплял критерии муниципальных образований?

Особенности установления видов муниципальных образований

– отсутствие единых критериев классификации

– отсутствие связи с географическими территориальными единицами

– отсутствие связи с административно-территориальными единицами

Должен быть общий критерий, который относится к разным видам или разным группам. Установить общие критерии невозможно. Нарушая все каноны классификации (а канон классификации один – у вас должен быть общий критерий). У нас таких общих критериев нет. Мы в одной коробке различаем предметы – красные и квадратные. Мы не можем в этой коробке выделить предметы по цвету – красный и зеленые, у нас красные и квадратные. Это не проблемы логики законодателя; проблема в самом ее характере. Всю территорию РФ невозможно поделить, руководствуясь какими-то общими критериями. И вот это кардинальная проблема. Получается, что у нас один и тот же предмет может быть отнесет и к красным, и к квадратным (и к сельским поселениями может быть обозначен, и войти в состав городского округа). У нас нет единых критериев классификации.

Вторая особенность (и одновременно проблема) – в том, что здесь полностью отсутствует связь с географическими территориальными единицами. Понятие поселения как оно прежде использовалось в статье 131, не отвечает характеру социальных процессов. Прежняя редакция предполагала, что есть сельское поселение и ее мы называем муниципальным образованием. Есть деревни, в которых проживают 30, 50 человек – этого недостаточно, чтобы назвать эту территорию самоуправляющейся территорией (из них еще несколько бабушек и дедушек). Этого недостаточно, чтобы назвать эту территорию сельским поселением. Чтобы все-таки найти оптимум между сохранением поселенческого принципа и возможностью осуществления самоуправления, мы пошли по пути объединения нескольких сельских населенных пунктов, либо присоединения сельских населенных пунктов к небольшим (или большим) городам. Таким образом мы сохраняли поселенческий принцип и в то же время уходили от проблемы обезлюдивания сельских территорий. Когда мы говорим о сельских или городских поселениях, мы не говорим о селах и деревнях, мы говорим о том, что сельское и городское поселение может включать в себя неопределенное количество сельских, а иногда и городских населенных пунктов. Это вторая особенность установления видов муниципальных образований.

Третья особенность – у нас нет гармонизации между административно-территориальным устройством и устройством муниципально-территориальным устройством МСУ. Это произошло потому, что на первых порах субъекты РФ очень хотели кушать, а хотели они кушать именно муниципальные образования. КС РФ встал на защиту МСУ на первых порах подавления региональной властью муниципальных образований встал на защиту муниципальных образований. КС указал на то, что административно-территориальное устройство и муниципально-территориальное устройство существуют отдельно (ПКС 1997 № 15-П)

– Постановление КС РФ от 3 ноября 1997 года №15-П

– Определение КС РФ от 10 июля 2003 года № 289-О

Ни в коем случае административно-территориальное устройство не может навязывать муниципально-территориальному устройству свои характеристики, свои территории. Субъекты полностью отказались от муниципально-территориального деления и сказали, что МСУ будет осуществляться в границах районов. Статистика перед принятием 131-ФЗ – на всю территорию РФ осталось 448 поселений, а все остальное – это районы, это округа и т.д.

После вступления закона в силу – на территории РФ – 21 000 поселений, из них 19 000 сельских; субъекты пошли по пути полного подавления местных поселений – административные районы были названы муниципальными образованиями. Тогда КС РФ встал на защиту местного самоуправления (см. Постановление 1997 № 15-П). Болдырев: Из Постановления: «территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно - территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций». Здесь оспаривается ФЗ Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Зачем нужен этот ФЗ, если применяется ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав? См. статью 1 ФЗ 1995 года.

Далее, когда началась уже реформа, и было понятно, что федеральный законодатель будет защищать МСУ и вводить какие-то гарантии, КС подошел по-другому к этому вопросу в своем Определении КС РФ 2003 года – уже защищая самостоятельность региональной власти, КС указал, что федеральный законодатель не может навязать субъекту административно-территориальное устройство. С одной стороны, мы защищаем муниципалитеты от давления субъектов – не допускаем чтобы субъекты через административно-территориальное устройство навязывали муниципальное устройство. С другой стороны, мы защищаем административно-территориальное устройство как исключительное полномочие субъекта федерации, и запрещаем федеральному законодателю навязывать административно-территориальное устройство – через закрепление определенной схемы муниципального устройства. В этой схема возникает довольно сложная проблема – с точки зрения принципов административно-территориальное устройство и муниципиально-территориальное устройство – это две разные схемы. Грубо говоря, вы едете на машине и читаете «сельское поселение Ивановка» – это муниципально-территориальное устройство. Дальше вы читаете «сельсовет Ивановка» – и это уже административно-территориальное устройство. И все это на одной территории применительно к определенной совокупности деревень, даже давайте упростим – применительно к деревне Ивановка, даже если она большая и там 7 000 населения, ее статус муниципалитета – сельское поселение, а статус административно-территориальной единицы – сельсовет. Вот такая двойственная схема, которая существует в РФ. Все больше субъектов идут по пути гармонизации, но не везде. Административно- и муниципально-территориальное устройство, таким образом, отличаются.

Таким образом, мы с вами имеем: поселенческие муниципальные образований (поселенческий тип муниципальных образований), отвечающих пока еще конституционному поселенческому принципу. К этим муниципальным образованиям мы с вами относим городское и сельское поселение (городской округ). А еще – территориальный тип муниципальных образований – все перечислены выше. Мы имеем особенности установления этих видов муниципальных образований.

Но проще гораздо по закону пойти:

Критерии формирования устанавливаются по ст. 11 131-ФЗ:

Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

Территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями, муниципальными и городскими округами. Территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением некоторых территорий (исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, земли рекреационного назначения, земли для развития поселения), могут не включаться в состав территорий поселений;

Территории всех поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью сельского населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, земли рекреационного назначения, земли для развития поселения;

В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью сельского населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью сельского населения - менее 3000 человек каждый); сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения; в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности сельского населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

Территорию городского округа составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, земли рекреационного назначения, земли для развития городского округа;

В состав территории городского округа входят один или несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа, при этом в состав территории городского округа также могут входить территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов, входящих в состав городского округа. На территории городского округа плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации;

Территорию муниципального округа составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего муниципального округа, а также земли рекреационного назначения;

В состав территории муниципального округа входят несколько объединенных общей территорией населенных пунктов. Указанное требование в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях; административным центром муниципального района или муниципального округа может считаться город или поселок, расположенные на территории городского округа, имеющего с таким муниципальным районом или муниципальным округом общую границу.