4855

91

Постановление Правительства РФ № 534) у малоимущих граждан Российской Федерации появилась ещё одна возможность реализовать своё конституционное право на получение юридической помощи бесплатно. В соответствии с Постановлением Правительства РФ № 534 впервые в нашей стране была создана сеть государственных юридических бюро (далее – «госбюро») в десяти субъектах России. Согласно п. 1 Положения об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам 223 (далее – Положение) основной целью создания госбюро стала выработка оптимального механизма предоставления квалифицированной юридической помощи гражданам, считающимся малоимущими, в соответствии с законодательством Российской Федерации 224. Идея создания государственной системы оказания юридической помощи малоимущим бесплатно не нова, например, в Финляндии такая система достаточно успешно и прогрессивно функционирует с 1973 года. В одном из своих интервью Ю.Чайка 225 справедливо заметил, что опыт эффективной работы государственных юридических бюро имеют многие страны 226. Анализ опыта зарубежных государств показывает, что взятая Минюстом России за основу система государственной юридической помощи малоимущим гражданам Финляндии существует и в остальных скандинавских странах. До 1973 г. юридическая помощь малоимущим в Финляндии оказывалась за счёт финансовых средств муниципалитетов. Однако в 1973 г. были приняты два закона: «О государственной юридической помощи» и «О безвозмездном судопроизводстве», согласно которым эта обязанность с местного была поднята на государственный уровень.

Очередная попытка реформирования данной системы произошла в 2002 г. через принятие нормативных актов: законы о юридической помощи (от 5 апреля 2002 г. № 257) и о государственных бюро юридической помощи (от 5 мая 2002 г. № 258); Постановление Государственного Совета о юридической помощи (от 23 мая 2002 г. № 388) и о государственных бюро юридической помощи (от 23 мая 2002 г. № 389) и Постановления Министерства юстиции Финляндии о государственных бюро юридической помощи (23 мая 2002 г. № 390) и о местоположе-

223Положение об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам : утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.08.2005 г. № 534 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 35. Ст. 3615.

224Федеральные государственные учреждения, созданные в соответствии с данным документом, осуществляют в 2009 г. оказание бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам, а также иным отдельным категориям граждан без изменения штатной численности : постановление Правительства РФ от 25.12.2008 г. № 1029 // Собрание законодательства РФ.2009. № 2. Ст. 229.

225В период создания новой государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам Ю. Чайка осуществлял полномочия министра юстиции Российской Федерации.

226Елков И. Позвоните моему адвокату // Российская газета. 2005. 30 августа.

92

нии государственных бюро юридической помощи, а также их филиалах и пунктах приема клиентов (от 28 мая 2002 г. № 425). Государственная юридическая помощь в Финляндии включает в себя полную или частичную оплату услуг юридического помощника, оплату услуг по устному или письменному переводу документов, необходимых для рассмотрения дела, и отсутствие платежей за выдачу судебных решений и документов других официальных инстанций, необходимых для ведения дела 227. Финляндия разделена на шесть округов юридической помощи (округ соответствует территории деятельности надворного суда), каждый из которых возглавляет директор службы юридической помощи, избираемый на пять лет из числа главных государственных юридических помощников, каждый из которых возглавляет бюро юридической помощи, расположенных на территории округа. Государственные юридические помощники (как и директор службы юридической помощи) являются государственными служащими и назначаются на должность Министерством юстиции на конкурсной основе (как правило, от 10 до 30 человек на место).

Важно отметить, что бюро оказывают юридическую помощь и по уголовным делам, работа по которым составляет до 25% их занятости.

Система работает уже несколько лет и, по общей оценке, почти безупречно,

без каких-либо конфликтов с официальной адвокатурой. Более того, из-за высо-

кого уровня материального обеспечения, отсутствия необходимости содержать

собственное бюро и сотрудников нередко в конкурсах участвуют и профессиональные адвокаты 228. В 80-е гг. прошлого столетия в Израиле была проведена

реформа системы оказания юридической помощи. В 1995 г. в Израиле было со-

здано бюро государственного защитника в системе Министерства юстиции. Ра-

ботники бюро государственного защитника являются государственными служа-

227He оплачивают в Финляндии юридическую помощь лица, чей доход не превышает 500 евро в месяц. Если доход составляет более 500, но не менее 650 евро для одинокого человека или мене 550 евро на каждого из супругов, то вносится единовременный платёж в размере 35 евро. В зависимости от дохода, граждане оплачивают часть стоимости оказываемой юридической помощи по определённой схеме. Если сумма реальных денежных средств заявителя превышает у одинокого человека 1400 евро, а у супругов 1200 евро на каждого, то государственная юридическая помощь не предоставляется. Исключение может быть сделано в особых случаях, например, бюро может продолжить оказывать помощь гражданину, чьё финансовое состояние улучшилось, или помощь может быть оказана гражданам, проживающим в труднодоступных и малонаселённых районах, где нет других юристов. Юридическую помощь в бюро могут получить граждане Финляндии, а также граждане стран ЕЭС и ЕЭЭС, которые работают или ищут работу в Финляндии.

228Цит. по : Черемных Г. Современные тенденции изменения законодательства об адвокатуре России // Право и жизнь. Независимый правовой журнал. 2006. № 92. С. 65 – 67; Грудцына Л. Кому нужна государственная адвокатура? // Адвокат. 2006. №10. С. 13 – 15.

93

щими и получают зарплату из госбюджета. Кроме того, предусмотрена возмож-

ность бюро заключать соглашения с адвокатами для защиты малоимущих 229.

Подобная система действует и в Нидерландах. Система юридической помощи

в целом складывается из двух элементов: бюро по оказанию юридической по-

мощи (первичные услуги) и частнопрактикующие адвокаты (вторичная помощь

в сложных делах). Координирует работу системы совет по юридической помо-

щи, который и принимает решение о предоставлении конкретному гражданину

юридической помощи, о соответствии адвоката требованиям качества для рабо-

ты в системе юридической помощи. Кроме того, в сферу деятельности совета

входит обязанность по уравновешиванию предложения со стороны юристов и

спроса со стороны малоимущих граждан, а также надзор и проверка качества предоставляемых юридических услуг 230.

Элементы такой системы существуют во Франции, где при каждом регио-

нальном суде создана служба (офис) юридической помощи для малоимущих.

После Второй мировой войны в Великобритании начали учреждаться бюро по консультированию граждан (Citizens Advice Bureaus). Такие бюро были созданы в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии для предоставления гражданам консультационных услуг и практической помощи по широкому кругу проблем. В 1996 г. бюро по консультированию граждан, основанные по английской модели, были созданы в Польше, и с каждым годом число таких бюро растёт. Деятельность бюро поддерживается Союзом бюро. Подобная сеть функционирует и в Чехии 231. Приведённых примеров достаточно для того, чтобы констатировать: предложенная Минюстом России система государственной юридической помощи давно и успешно функционирует в самых различных по государственному устройству и уровню развития странах. Она мирно соседствует с адвокатурой и эффективно взаимодействует с ней. Представляется уместным проанализировать российский эксперимент по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам.

229Цит. по : Миклуха Ю. Адвокаты против создания в России государственных юрбюро // Адвокатура в России. 2005. 11 апреля.

230Юридическая помощь в Нидерландах : краткая справка // www.pili.org/ru/content/view/45/60/.

231В защиту общественных интересов : руководство для юристов и правозащитников / под ред. Э. Рекоша, К. Бучко, В. Терзиевой, Д. Шабельникова. М., 2004. С. 346 – 350.

94

Согласно нормам Постановления Правительства РФ № 534, госбюро предоставляют квалифицированную юридическую помощь гражданам, считающимся малоимущими, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Важно отметить, что из смысла Постановления Правительства РФ № 534 потенциальным получателем юридической помощи может стать любой малоимущий гражданин России по любым вопросам в гражданско-правовой сфере. Кроме того, Постановлением Правительства Российской Федерации № 676 «О продлении на 2007 год срока проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» 232 в Положение об оказании юридической помощи малоимущим гражданам были внесены изменения. В силу данных изменений, вне зависимости от уровня дохода помощь оказывается инвалидам I и II групп, ветеранам Великой Отечественной войны, неработающим пенсионерам, получающим пенсию по старости. Для получения юридической помощи гражданин должен предоставить в госбюро следующие документы:

а) заявление об оказании юридической помощи по форме, утверждаемой Федеральной регистрационной службой;

б) документ, удостоверяющий личность; в) справку о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражда-

нина), полученном за 3 последних календарных месяца, предшествующих месяцу обращения в государственное юридическое бюро.

Работниками госбюро (субъектами оказания юридической помощи) являются государственные служащие, назначаемые на должность и освобождаемые от должности начальником госбюро. Единственным требованием, предъявляемым к потенциальным работникам госбюро, является наличие высшего юридического образования, полученного в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования (пп. а п. 13 Положения). В целом штатная численность госбюро составляет 15 единиц, в числе которых начальник, его заместитель, бухгалтер, документовед. Следова-

232 О продлении на 2007 год срока проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам : постановление Правительства Российской Федерации № 676 от 13.11.2006 г. // Российская газета. 2006. 17 ноября.

95

тельно, только 11 сотрудников – юрисконсультов – непосредственно оказывают юридическую помощь малоимущим гражданам. Положением предусмотрена возможность привлечения адвокатов к работе в госбюро. Осуществляется это посредством заключения договора как об оказании юридической помощи граж-

данам на постоянной основе, так и об оказании юридической помощи конкрет-

ному гражданину. Договор заключается на добровольной основе, понуждение адвоката к заключению договора не допускается.

Сотрудники госбюро оказывают следующие виды юридической помощи:

–консультации по правовым вопросам в устной и письменной форме;

–составление заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера;

–участие в качестве представителей граждан в гражданском судопроизвод-

стве, исполнительном производстве по гражданским делам, а также представле-

ние интересов граждан в органах местного самоуправления, общественных объ-

единениях и иных организациях.

Таким образом, объём предоставляемой юридической помощи достаточно широк, однако ограничен сферой гражданско-правовых отношений. Порядок получения юридической помощи посредством обращения в госбюро следующий. Прежде всего, гражданин, которому требуется юридическая помощь, должен предоставить в госбюро необходимые документы (заявление, справку о среднедушевом доходе, документ, удостоверяющий личность). Решение об оказании юридической помощи принимается начальником государственного юридического бюро в день представления гражданином документов. Положением предусмотрены следующие случаи отказа в оказании юридической помощи:

а) гражданин, обратившийся в государственное юридическое бюро, не пред-

ставил документы, предусмотренные Положением;

б) из представленной справки о полученных доходах следует, что среднеду-

шевой доход семьи (одиноко проживающего гражданина) выше (равен) вели-

чине прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федера-

ции в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) гражданин ходатайствует об оказании юридической помощи, не преду-

смотренной Положением.

96

Отказ в оказании юридической помощи может быть обжалован обратившим-

ся в госбюро гражданином в территориальный орган Федеральной регистраци-

онной службы. Срок рассмотрения жалобы составляет не более 10 рабочих дней.

В случае, если принимается удовлетворительное решение об оказании юри-

дической помощи, то заключается соглашение между гражданином и госбюро

(форма соглашения утверждена Федеральной регистрационной службой 233), на основании которого оказывается юридическая помощь. Договор считается ис-

полненным после выполнения сторонами всех его условий, в частности условия об оказании работником госбюро гражданину бесплатной юридической помощи в предусмотренных Положением видах по требуемым гражданину вопросам

(семейные, трудовые, жилищно-коммунальные и пр.).

Договор может быть прекращён и по письменному заявлению гражданина.

Вопрос о финансировании оказания юридической помощи в рамках экспери-

мента решён следующим образом. На реализацию Постановления Правительства РФ № 534 на 2006 г. было рассчитано финансирование, в размере 50,4 млн руб. в

пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на содержание фе-

деральных органов исполнительной власти. Причём на 2007 г. объём финанси-

рования эксперимента составил уже 65,03 млн рублей 234.

Должностные оклады работников госбюро утверждены Постановлением Пра-

вительства Российской Федерации от 28 июня 2006 г. № 397 235. В случае при-

влечения к работе в госбюро адвоката, размер оплаты труда адвоката составляет за день участия от ¼ до ½ минимального размера оплаты труда, предусмотрен-

ного законодательством Российской Федерации для регулирования оплаты тру-

да, а также для определения размеров пособий по временной нетрудоспособно-

сти (п. 7 Положения). Условие об оплате труда адвоката является существенным

233Об утверждении актов, необходимых для работы государственных юридических бюро : приказ Федеральной регистрационной службы от 19.12.2005 г. № 178 // Российская газета. 2006. 26 января.

234О продлении на 2007 год срока проведения эксперимента по созданию государственной системы оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам : постановление Правительства Российской Федерации № 676 от 13.11.2006 г. // Российская газета. 2006. 17 ноября.

235Об оплате труда работников государственных юридических бюро : постановление Правительства Российской Федерации от 28.06.2006 г. № 397 //Собрание законодательства РФ. 2006. № 27. Ст. 2942. (Размер должностных окладов работников госбюро составляет соответственно: начальник учреждения – 9000 руб.; заместитель начальника учреждения – 8000 руб.; главный специалист – 7500 руб.; юрисконсульт – 6000 руб.; бухгалтер – 5000 руб.; документовед – 4000 рублей.)

97

как при заключении договора о привлечении адвоката к работе госбюро на постоянной основе, так и об оказании адвокатом юридической помощи конкретному гражданину, обратившемуся в госбюро.

Таким образом, в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 534 в России стала работать новая система оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам – система государственных юридических бюро. Безусловно, у российской модели госбюро есть свои специфические черты, подвергаемые как критике со стороны представителей адвокатского сообщества и научных деятелей, так и поддерживаемые Минюстом России и общественностью страны. В целом, как пишет Ю.С. Пилипенко, мнения адвокатов по поводу начинания Правительства РФ разделились: пессимисты расценили его как попытку создать прообраз государственной адвокатуры 236, а оптимисты надеялись обратить его на пользу населению и адвокатам 237. Однако ни те, ни другие оказались не правы, поскольку эксперимент развивается по собственному пути 238.

Остановимся на анализе наиболее интересных проблемных аспектов эксперимента.

Во-первых, как уже было отмечено выше, форма нормативного закрепления эксперимента – Постановление Правительства Российской Федерации. Однако Основной закон нашего государства в ч. 1 ст. 48 определил, что случаи оказания юридической помощи бесплатно должны быть предусмотрены законом. Таким образом, Постановление Правительства РФ, будучи подзаконным актом, не может заменить собой закон: это противоречит Конституции. Во-вторых, причиной проведения эксперимента, по информации Минюста России 239, стало «плачевное» положение с оказанием юридической помощи гражданам и необходимо-

236Например, председатель Московской коллегии адвокатов Генри Резник назвал эксперимент акцией, направленной на то, чтобы отобрать у адвокатов независимость, ведь оказывать консультативную помощь – это тоже разновидность адвокатской деятельности, соответственно защитники могли бы заработать на этом // Цит. по : Миньковский А. Государство собирается защитить или защититься? // Наше право. 2005. № 9.

237И.П. Трунов дал следующий комментарий: «Считаю подобные консультации нужным и полезным делом: сначала эти юридические бюро будут давать устные консультации, потом же, в случае необходимости, дела будут передаваться в руки профессиональной адвокатуры. Таким образом, будет происходить взаимодействие адвокатов и государства. Получается, что адвокаты, в принципе, не ущемлены» (цит. по : Цыганкова А. Бесплатная юрконсультация : подмога или покушение? // Бизнес-адвокат. 2005. № 20).

238Пилипенко Ю. С. Роль адвокатуры в оказании правовой помощи бесплатно // Адвокатура. Государство. Общество : сб. мат-в III Всероссийской конференции / отв. ред. С. И. Володина, Ю. С. Пилипенко. М., 2006. С. 6 – 7.

239Калиома Л. Минюст создаёт государственную адвокатуру // Известия. 2005. 17 марта.

98

стью обеспечить доступность получения такой помощи каждому. Представители адвокатского сообщества ставят под сомнение аргумент Минюста России о необходимости доступной квалифицированной юридической помощи в связи с тем, что в настоящее время она недоступна 240. Данное предположение, по мнению Н.А. Подольного и В.М. Волкова, слишком субъективно, так как в его обоснование не приводится каких-либо цифр, указывающих число лиц, обратившихся за помощью к адвокату, но получивших в этом отказ. Е.В. Семеняко на обвинение в том, что якобы адвокаты не хотят браться за оказание помощи неимущим и что такие дела копятся пачками, в одном из интервью ответил: «Пусть мне покажут хотя бы одну такую пачку или дадут вразумительную статистику» 241. Такой статистики нет. В связи с этим представляется, что в данном случае заявление о причинах введения эксперимента, сделанное Минюстом России, было основано на не совсем проверенных данных. Именно поэтому ещё в период разработки проекта о проведении эксперимента на втором Всероссийском съезде адвокатов в городе Москве (апрель 2005 г.), адвокаты приняли Резолюцию № 2, в которой обратились к министру юстиции с требованием приостановить эксперимент (прекратить деятельность по созданию параллельных адвокатских юридических структур). Адвокаты также заявили о своей готовности по-

прежнему оказывать малоимущим категориям населения бесплатную юридическую помощь 242. В-третьих, эксперимент проводится в десяти выбранных Минюстом России субъектах Российской Федерации. Безусловно, возникает вопрос о критериях отбора субъектов для включения в эксперимент. Так, доктор юридических наук, профессор Санкт-Петербургского университета В.Ф. Попандопуло в отзыве на проект Постановления Правительства РФ отметил: «Определение мест проведения эксперимента является весьма странным, например Московская область, где достаточно адвокатов. И в то же время, например, Ненецкий округ,

240Подольный Н. А., Волков В. М. Государственные юридические бюро : надежды и иллюзии // Адвокатская практика. 2005. № 4. С. 45 – 48.

241Яшманов Б. Игра в защите. Евгений Семеняко : откроем тайны следствия адвокату // Российская газета. 2005. 29 марта.

242Вермишева Э. Адвокаты требуют свободы //www.gazeta.ru/2005/04/09/oa_154124.shtml; Крохмалюк А. Адвокатская вертикаль по московскому сценарию // Бизнес-адвокат. 2005. № 8; Миклуха Ю. Адвокаты против создания в России государственных юрбюро // Адвокатура в России. 2005. 11 апреля.

99

где явный дефицит в адвокатах, в эксперимент не включен» 243. Также высказывались мнения о том, что бюро создавались без учёта реальных особенностей социально-экономической и демографической обстановки в субъектах РФ (для сравнения: 10-миллионная Московская область и 800-тысячная республика Карелия) 244. Такой подход ставит в зависимость от места жительства гражданина возможность получения юридической помощи, что необходимо рассматривать как нарушение основополагающего принципа равенства. Здесь отметим, что по результатам проведения эксперимента (во исполнение п. 10 Постановления Правительства РФ № 534 об обобщении результатов деятельности госбюро за 2006 г.)

Минюстом России была сформирована коллегия, ею было объявлено решение «О ходе эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам и предложениях по формированию и реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» 245. В частности, в данном решении указано, что коллегия полагает, что с 2008 г. государственные юридические бюро должны действовать во всех субъектах Российской Федерации, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга. С учётом имеющейся тенденции объединения регионов целесообразно создать по одному бюро на территории таких субъектов Российской Федерации, как Хабаровский край и Еврейская автономная область; Архангельская область и Ненецкий автономный округ; Магаданская область и Чукотский автономный округ; Тюменская область, Ханты-

Мансийский автономный округ – Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ; Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ. Таким образом, следует на постоянной основе продолжить деятельность 10 действующих и к 2008 г. создать 66 новых государственных юридических бюро. Поскольку в про-

243Попандопуло В. Ф. Отзыв на проект Постановления Правительства РФ «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малообеспеченным категориям граждан» 8 июня 2005 года. СПб., 2005. (На правах рукописи).

244Кузнецов О. Государственные юридические бюро : блеск и нищета эксперимента // Бизнес-адвокат. 2006. № 17.

245Об объявлении решения коллегии Министерства юстиции Российской Федерации по вопросу «О ходе эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам и предложениях по формированию и реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» : приказ Минюста РФ от 22.06.2007 г. №129 // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2007. № 8.

100

цессе создания бюро необходимо решать вопросы подбора кадров, помещений,

оснащения бюро, принятия нормативных актов субъектов Российской Федера-

ции, определяющих порядок выдачи малоимущим гражданам справок о средне-

душевом доходе, и другие организационные вопросы, коллегия полагает, что подразделения бюро должны создаваться поэтапно в течение 2008 – 2010 гг., в

первую очередь в тех районах, в которых ситуация с оказанием юридической помощи на протяжении ряда лет остаётся крайне напряжённой.

В-четвёртых, каждый из субъектов Российской Федерации, в котором прово-

дился эксперимент, самостоятельно организовывал схему работы юридических бюро. В результате это сказалось прежде всего на количестве учреждённых структурных подразделений госбюро. На первых этапах деятельности госбюро и их подразделения расположились в 40 населённых пунктах 246.

Так, в одних областях, как, например, в Иркутской, работники бюро разме-

стились по пяти адресам, в Ульяновской области работники размещены в четы-

рёх городах, а вот в Подмосковье ограничились городом Дмитровом. В отчёте о работе госбюро Свердловской области за 2006 – 2007 г. указано, что в 2008 г.

вместо трёх существующих будет уже шесть городов области, в которых будут размещены работники госбюро 247.

Различия также проявились в порядке подтверждения статуса малоимущего.

В Московской области органы соцзащиты города Дмитрова признают малоиму-

щими только тех, кто представит не менее шести документов. Причём некото-

рые из них фактически дублируют друг друга. Например, помимо официальной справки о составе семьи требуют ещё и свидетельства о рождении детей. В до-

полнение к документам о доходах членов семьи нужно приложить квитанции об оплате жилищно-коммунальных услуг за последние три месяца.

В Ульяновской области справку с места жительства о составе семьи требуют подкрепить ещё документом о степени родства между членами. Кроме того,

гражданин должен предоставить данные о принадлежащем ему имуществе и

246Пилипенко Ю. С. Роль адвокатуры в оказании правовой помощи бесплатно // Адвокатура. Государство. Общество : сб. мат-в III Всероссийской конференции / отв. ред. С. И. Володина, Ю. С. Пилипенко.

М., 2006. С. 6 – 7.

247Росрегистрация по Свердловской области : итоги и перспективы. 2007. 25 декабря // http://www.frs66.ru/test/58