РиССРпоОДД Учебное пособие

121

- организационно-методическое руководство органами управления и подразделениями, входящими в систему ГИБДД.

В своей деятельности Департамент руководствуется Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России и Положением о Департаменте ОБДД МВД России.

Департамент осуществляет руководство деятельностью Научноисследовательского центра проблем безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации и Центра оперативного реагирования и специальных мероприятий в области обеспечения безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации.

3.2. Развитие органов управления транспортом

Хорошее состояние путей и средств сообщения является одним из главных условий общественного благосостояния и культуры; благодаря усовершенствованным средствам сообщения, успехи цивилизации имеют возможность довольно быстро распространяться от государственных центров к периферии. Экономическое состояние той или другой местности находится в прямом отношении к состоянию путей сообщения, так как улучшение последних ведет к увеличению и сбережению хозяйственных сил и их производительности; оно облегчает передвижение труда и способствует сбережению капитала; благодаря ему обмен и распределение продуктов производства могут получить более правильности и равномерности. В социально-политическом отношении усовершенствование путей и средств сообщения, при других благоприятных условиях, ведет к национальному объединению и равномерному развитию культуры; в административном отношении оно облегчает задачи управления, в военном – способствует быстрому передвижению войск и т. д. Сознание такого важного значения хороших путей и средств сообщения заставляет представителей современной государственной власти выступать со своей вспомогательной деятельностью на

122

помощь частным лицам, в видах создания наиболее благоприятных условий и средств сообщения. Для осуществления этой деятельности организуются как центральные, так и местные учреждения; в качестве центрального органа выступает министерство путей сообщения.

3.2.1. Административные органы управления транспортом в XVII-XIX вв.

В начальные эпохи существования европейских государств до самого возникновения абсолютного государства не существовало вовсе никакой государственной деятельности, которая имела бы целью содействовать улучшению путей сообщения; не могло быть, следовательно, и дорожной администрации. В феодальный период в городских общинах предпринимались городскими советами некоторые меры по улучшению городских улиц; вне городов дороги были не свободны, находясь в собственности землевладельцев, взимавших за проезд по их дорогам особые пошлины. С возникновением абсолютных государств и падением феодализма, дороги мало-помалу становятся предметом государственных забот, сначала в виде ограничений прав частных землевладельцев, затем в виде регулирования средств сообщения при помощи дорожных регламентов и дорожной полиции; установилась дорожная регалия и средства сообщения сделались более легкими и свободными, нежели какими они были во времена средневекового частного произвола. Изобретение парового двигателя и открытие электричества произвели эпоху в деле улучшения путей и средств сообщения, чему способствовали также различного рода усовершенствования в кораблестроительной технике и железном производстве. Для государственной деятельности открылись новые и сложные задачи, потребовавшие для их осуществления создания специальных центральных органов дорожной администрации. Таков был общий ход отношений государственной власти к этому делу.

Россия в рассматриваемом отношении не представляет, конечно, никакого исключения. Носители государственной власти начинают здесь обращать свое внимание на улучшение путей сообщения и создают необходимые в этих видах административные органы не ранее XVIII века.

123

В древности никаких мер к улучшению путей сообщения не предпринималось и никаких административных учреждений для этой цели не существовало. Ввиду того, что сухопутные сообщения представляли значительные затруднения, наиболее употребительными путями были реки и вообще водные сообщения. В московский период, если правители и становятся к этому вопросу в известные отношения, то не ради дорожного дела, но по соображениям фискального характера; по дорогам и мостам сооружаются заставы и проезд затрудняется установлением разнообразных проездных пошлин; вот почему специально дорожной администрации в течение московского периода не существовало; заведывание же финансовой стороной дорожного дела возложено было на органы финансовой администрации; то же мы видим и при Петре Великом, когда обращено уже было внимание на улучшение, по крайней мере, больших дорог; все дело сосредоточивалось однако по прежнему в финансовых учреждениях, главным образом, в камерколлегии. В царствование Елизаветы Петровны мы впервые встречаемся со специальным центральным органом дорожной администрации – «канцелярией от строений государственных дорог», открытой в 1755 году; если эта канцелярия и не имела пока возможности проявлять сколько-нибудь плодотворную деятельность по сооружению я улучшению путей и средств сообщения, за отсутствием специалистов по этой части, то важно было уже и одно то, что необходимость государственных забот об улучшении путей сообщения была уже вполне признана.

При императоре Павле было обращено некоторое внимание за улучшение водяных сообщений и образовано центральное учреждение под именем департамента водяных коммуникаций. Но успех деятельности дорожной администрации вполне обусловливался степенью технических знаний, необходимых в этой отрасли; вот почему, только в царствование Императора Александра I с учреждением профессиональных учебных заведений ведомства путей сообщения, успехи дорожного управления делаются сколько-нибудь заметными; в связи с этим и организация центральных учреждений получает более сложные и правильные формы.

20 ноября 1809 года управление водяными сообщениями было соединено с управлением сухопутными сообщениями в одном учреждении – главном управлении путей сообщения, состоявшем из экспедиции водяных и

124

сухопутных сообщений под начальством одного лица, директора, при котором был образован совет. Директор пользовался правами и властью министра; все его предписания должны были исполнятся с такою же точностью, как и Высочайшие повеления; он, по своему усмотрению, распоряжался всеми суммами, вверенными ему для потребностей его ведомства; поэтому все работы, требовавшие денежных средств, производились по его назначению; однако в основание своих решений он должен был класть заключения совета; ему были подчинены: корпус инженеров, мастерская бригада, полицейская команда и институт для приготовления инженеров.

В1832 году в ведение главного управления была перенесена из министерства внутренних дел и вся строительная часть гражданского ведомства, причем и главное управление было переименовано в «главное управление путей сообщения и публичных зданий». Закон 1832 года касается не только центрального управления, но более или менее детально стремится регламентировать и деятельность местных дорожных и строительных учреждений.

Строительная часть находилась в ведении главного управления до 1865 года, когда все учреждение было преобразовано и впервые получило название министерства путей сообщения. Кроме совета и канцелярии министра, долженствовавших действовать на общих основаниях, в состав министерства вошли:

1) ученый комитет, ведавший всю научно-техническую часть дорожного управления;

2) департамент железных дорог;

3) департамент сухопутных сообщений;

4) департамент водяных сообщений.

Впоследующие годы министерство путей сообщения не раз подвергалось различным преобразованиям, касавшихся его внутренней организации, компетенции входящих в него учреждений и их степени власти. Но с 1865 года этому министерству не было уже вверяемо заведывание какими-либо предметами, чуждыми его главному назначению, вследствие чего оно имело возможность посвящать себя исключительно улучшению путей и средств сообщения в трех главных направлениях: в отношении сообщений – сухопутных естественных, сухопутных искусственных, по преимуществу

126

соответствующие другим предметам ведомства того же министерства. В Австро-Венгрии и Англии дорожное управление ведается министерством торговли, отчасти же, именно в Австрии, министерством внутренних дел, где сосредоточено управление водяными и шоссейными сообщениями. Надо заметить, что министерство внутренних дел весьма нередко всецело заведует путями сообщения; такой порядок вещей встречается в Дании, Испании, Швеции; отчасти же в Германии и Бельгии. Возложение на министерство внутренних дел дорожного управления имеет за себя известные основания, состоящие в том, что улучшение сухопутных естественных путей сообщения всюду обыкновенно возлагается на органы самоуправления; последние же в большинстве стран состоят в ведомстве министерства внутренних дел. Что касается внутренней организации министерств, заведующих дорожным управлением, то она всюду более или менее одинакова, поскольку дело идет именно о путях сообщения; всюду, как замечено, наибольшее внимание обращено на железнодорожное управление, в виду чего и число занятых этим делом учреждений в министерствах наиболее значительно; кроме главных органов, заведующих текущим управлением путей сообщения, в большинстве случаев существуют различного рода учреждения с распорядительною властью или же только совещательным значением по отдельным отраслям дорожного дела, под именем советов, комиссий, комитетов и т. п.

Из всего сказанного выше о министерстве путей сообщения, или лучше сказать о центральном управлении путями сообщения, выясняются некоторые особенности этого управления, отличающие его от других центральных управлений. К числу таких особенностей принадлежит, например, тесная связь этого управления с некоторыми другими центральными ведомствами. Так, на связь этого управления с ведомством министерства внутренних дел было указано выше; с финансовым ведомством связь эта обнаруживается хотя бы по вопросу о железнодорожном управлении, у нас, как известно, в министерстве финансов образован даже особый железнодорожный департамент; с министерством торговли дорожное управление поставлено в наиболее тесную связь там, где торговля и промышленность достигли наивысшего развития; таковы, как мы видели, Англия, отчасти Бельгия; если подобный порядок дорожного управления мы встречаем также в Австро-Венгрии, то значит и здесь наибольшее значение придается улучшению путей сообщения в виду их

127

влияния на торговлю и промышленность. Такое воззрение на дорожное управление представляется, конечно, односторонним, ибо хорошее состояние путей и средств сообщения содействует развитию всех сторон народной жизни– не только торговли, но и хозяйственной жизни вообще, а равно и жизни интеллектуальной. Не может подлежать никакому сомнению, что значение центральных дорожных учреждений возвысилось, главным образом, с появлением железных дорог, которые до настоящего времени и составляют главный предмет деятельности министерства путей сообщения.

История существования современного государственного дорожного учреждения осуществляющего оперативное управления самой протяженной сетью автодорог, несущей на себе основную нагрузку по грузообороту и интенсивности транспортных потоков, начинается в глубине XIX века.

1 января 1864 года Император Александр II подписал именной Указ «О создании губернских и уездных земских учреждений», в котором утверждалось Положение о губернских и уездных земских учреждениях… «Дела, подлежащие ведению земских учреждений, в губернии или уезде по принадлежности, суть… устройство и содержание принадлежащих земству путей сообщения, содержимых за счет земства».

Вмарте 1866 года Московским Губернским земским собранием было утверждено разделения дорог на губернские и уездные.

В1871 году в ведение «Земского хозяйства Московской губернии» были переданы казенные шоссе в пределах губернии, находившиеся ранее в ведении Министерства путей сообщения. Практически в это же время начал действовать Губернский земский дорожный отдел по устройству и содержанию дорог и 13 уездных земских дорожных отделов в Серпуховском, Можайском, Верейском, Рузском, Волоколамском, Дмитровском, Московском, Богородском, Бронницком, Звенигородском, Клинском, Коломенском, Подольском уездах московской губернии.

3.2.2. Органы управления автомобильным транспортом до середины XX века

18 сентября 1916 году в составе Министерства путей Сообщения было создано Управление шоссейных дорог «УПШОСС», в ведении которого

128

сосредоточились все шоссейные, мощеные и грунтовые дороги общего пользования.

Централизация управления автомобильным транспортом стала проводиться сразу после февральской революции 1917 г. 27 апреля было подписано постановление Временного правительства об учреждении Автомобильного отдела. Одновременно прекратили свою деятельность все ранее существовавшие в России автомобильные организации. В число задач, исполняемых Автомобильным отделом, входило определение количества автомобилей, запасных частей, шин, запасов сырья, топлива, смазочных материалов и автомобильных принадлежностей, гаражей и мастерских. В ведении отдела находились также вопросы реквизиции автомобилей и автомобильной повинности, проведение контроля опытности шоферов и организация их обучения. Во главе автомобильного отдела находился совет, определявший основные направления его деятельности. В Петрограде и Москве были образованы транспортные комитеты, выполнявшие на своей территории те же задачи.

Первым официальным документом Советского государства, относящимися к автотранспорту, был приказ № 27 от 13 января 1918 г. Народного комиссариата по военным делам. Этим приказом в наркомате был создан Центральный автомобильный отдел, который исполнял функции управления автотранспортом вновь образованного государства рабочих и крестьян.

Вмарте 1918 года был принят Декрет ВЦИК: «Образовать при Советах Рабочих, Солдатских и Крестьянских депутатов дорожные секции, которые принимают все права и обязанности по дорожному делу местных самоуправлений».

В1918 году на базе Дорожного отдела бывшей Московской земской губернской управы образован Дорожный отдел Московского коммунального хозяйства, в подчинении которого находились все дороги Московской губернии.

Вскоре декретом Совета Народных Комисаров (Совнаркома) от 31 мая 1918 г. при Высшем Совете Народного Хозяйства (ВСНХ) была образована Центральная автомобильная секция (ЦАС), в ведение которой, были переданы все автомобили, а также мастерские по их ремонту и производству запасных

129

частей. В годы Гражданской войны (1918-1920 гг.) деятельность ЦАС и подчиненных ей предприятий направлялась на обеспечение нужд Красной Армии. Постановлением Совета труда и обороны от 11 августа 1920 г. автомобильные предприятия, заводы и мастерские были отнесены к группе оборонных предприятий.

С началом НЭПа в целях объединения руководства и учета средств местного транспорта, установления основных принципов его использования, рациональной и единообразной организации эксплуатации, снабжения и ремонта автомобилей, декретом СНК от 7 июля 1921 г. при Наркомате путей сообщения было создано Центральное управление местного транспорта (ЦУМТ). В ведение ЦУМТа были переданы автомобильные и трамвайные перевозки грузов и пассажиров, ремонт подвижного состава, погрузочноразгрузочные операции. При губернских и уездных исполнительных комитетах были образованы отделы местного транспорта. На ЦУМТ НКПС возлагалось:

-разработка директивных и методических указаний по использованию автомобилей;

-инспектирование и наблюдение за их работой независимо от их ведомственной принадлежности;

-повышение эффективности работы подвижного состава;

-определение типов машин, подлежащих ввозу из-за границы;

-подготовка рекомендаций по освоению их производства в нашей стране;

-разработка требований к автомобильному топливу и смазочным материалам;

-проведение технико-экономических изысканий для организации городских и междугородных автомобильных сообщений;

-разработка рекомендаций по упорядочению цен на автомобильные эксплуатационные материалы;

-определение требований к автомобильным дорогам; содействие подготовке специалистов для автомобильного транспорта путем организации учебных заведений и руководство их работой;

-разработка программ и организация испытательных пробегов в целях определения всех норм и измерителей работы автомашин;

130

Рис. 3.1. Организационные структуры управления транспортом СССР

в начале 20-х гг. ХХ века