Методическое пособие 339

вносит изменения в механизм принятия решений и взаимодействия региональных и федеральных органов власти. Часть вопросов решаются на уровне федерального округа.

В соответствии с Указом Президент наделяет своих полпредов следующими важными функциями: координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Федерации программ социальноэкономического развития территорий; согласование основных кадровых назначений в федеральном округе; контроль за исполнением федеральных нормативных актов; организация взаимодействия между федеральными, региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; и ряд других функций.

Создание федеральных округов, укрупнение регионов, изменение порядка формирования Совета Федерации и другие реформы направлены на упорядочивание системы федеративных отношений, ослабления сепаратистских тенденций. Однако непоследовательность применяемых мер, непродуманный характер снижает эффективность реформы, оставляет вопросы в определении вектора развития федеративных отношений в России.

Местное самоуправление в структуре власти в России

Россия как федеративное государство имеет ряд специфических особенностей формирования разных уровней власти. В федеративном государстве имеется два уровня управления одной и той же территорией, где каждый из уровней сохраняет автономию принятия решений хотя бы по одному предмету ведения. Подобный характер разграничения

63

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ отражен в законодательной практике. Несмотря на наличие широкого круга проблем в этой сфере, принципы разграничения предметов ведения и полномочий определены. Третий уровень власти в федеративном государстве – муниципальный. В России нередко возникали и возникают споры по поводу взаимодействия муниципальной власти с государственной.

К муниципальным органам власти относятся законодательные органы муниципальных образований (например, г. Воронежа), исполнительные органы местного самоуправления (мэр города, глава районной администрации).

Конституция России признает и гарантирует местное самоуправление (ст.3, 12, 130-133 и др.). Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции, «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Конституция признает субъектом права муниципальной собственности население.

Анализ законодательства о местном самоуправлении позволяет выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1.Обеспечение участия населения в решении местных дел.

2.Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного управления.

3.Обеспечение развития соответствующей территории.

4.Обеспечение потребностей населения в социальнокультурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

5.Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.

64

6.Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральным законодательством.

В основе местного самоуправления в Российской Федерации лежат следующие основные принципы, закрепленные Конституцией РФ и федеральным законодательством:

1.Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения.

2.Организационное обособление местного самоуправления

всистеме управления обществом и государством.

3.Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

4.Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов. В ст. 12 Конституции прямо указано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а в ст. 130 устанавливается, что местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность.

На практике эти Конституционные положения часто нарушались и нарушаются. В частности,

- органам местного самоуправления городов и некоторых

других административно-территориальных единиц придавался статус местных органов государственной власти (Республика Удмуртия);

-осуществлялось назначение глав местных исполнительных органов руководителем субъекта Федерации (Республика Татарстан);

-изменялись границы муниципальных образований без учета мнения населения;

65

- допускалось исключение районов из перечня территорий, на которых осуществлялось местное самоуправление (Республика Карелия. Ставропольский край и др.).

Встречался и ряд других нарушений. Особенно сложно выстраиваются межбюджетные отношения. Конституция и федеральные законы установили принцип самостоятельности местных бюджетов и обязали органы государственной власти субъектов Федерации передавать местным властям необходимые доходные источники. Кроме того, этим же органам вменено в обязанность обеспечение сбалансированности местного бюджета в случае отсутствия у муниципальных образований собственных доходов для покрытия расходов. На практике, формируя консолидированный бюджет региональные органы государственной власти систематически сокращают доходную базу местных бюджетов. В 2003 году, например, общий объем расходов местных бюджетов в России составил 8,1% ВВП. Для сравнения – в Дании, Норвегии, Швеции - 20-30%.

Попытка урегулировать возникающие проблемы была сделана в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Предполагалось, что он вступит в силу с 1 января 2006 года. Однако, возникшие сложности, связанные с вступлением его в силу, противоречия заложенные в тексте самого закона, пока откладывают эту дату.

За местным самоуправлением закреплен ряд полномочий. Они реализуются непосредственно населением городских и сельских поселений, а также других территорий путем прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления, которые осуществляют подавляющее большинство этих полномочий.

Полномочия и вопросы местного значения четко определены в законодательстве. ФЗ №131 "Об общих

66

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" четко прописывает полномочия и вопросы местного значения, практически сохраняя те же полномочия и вопросы, которые уже были сформулированы законодательно.

Так, в соответствии с Законом, к вопросам местного значения муниципального района относятся:

1)формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;

2)установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;

3)владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;

4)организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;

5)содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений, за исключением автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

6)создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

7)участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

8)организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

9)организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

67

10)организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти;

11)организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

12)организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; и другие вопросы (всего 20 пунктов).

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 132) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В настоящее время местное самоуправление перегружено государственными полномочиями. К сожалению, новый Закон не устраняет это, а только фиксирует сложившуюся практику.

ВЗаконе предпринимается попытка повысить эффективность системы управления чисто утилитарными, технологическими

68

способами, унифицировать ее, чтобы было удобнее распределять финансовую помощь, передавать государственные полномочия.

Задача местного самоуправления состоит не только в решении местных проблем, но и в создании системы сдержек и противовесов государственной власти. Местное население представляет одну из форм демократии - как непосредственную, так и представительную. Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Сочетание государственного и общественного в местном самоуправлении очень важно в практическом плане.

Органы государственного управления и органы местного самоуправления - элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого.

Таким образом, для России как федеративного государства характерно наличие нескольких уровней власти – федерального, регионального (субъектов Федерации) и местного (органов местного самоуправления). Система трехуровневой власти является одним из признаков демократичности государства, а разделение полномочий между этими уровнями – признаком ее децентрализации.

Наличие проблем, связанных административнотерриториальным делением Российской Федерации актуализируют поиск путей оптимизации территориального устройства, разрешения возникающих управленческих задач.

Обширность территории, высокая численность населения, разнообразие этнических культур (около 176 этнических групп населяют Россию) и другие факторы свидетельствуют о том, что федеративная форма государственности наиболее приемлема для управления Россией. Обозначенное в Конституции равноправие субъектов Федерации позволяет

69

учитывать интересы разных этнических и территориальных сообществ, не ущемляя интересы других регионов.

Тема 4. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Понятие государственного органа

Российская Федерация осуществляет свою деятельность посредством государственных органов. Органы государства — это один из каналов, через который народ, согласно Конституции РФ (ст. 3), осуществляет свою власть. Органы государства характеризуются следующими основными чертами.

1. Каждый государственный орган наделен государственновластными полномочиями, позволяющими ему решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать исполнение этих актов.

Государственно-властные полномочия присущи всем органам государства, которые потому и названы Конституцией РФ органами государственной власти. Другое дело, что эти полномочия у различных государственных органов могут иметь различные формы проявления в зависимости от тех конкретных задач и функций, которые они выполняют.

Государственно-властные полномочия находят выражение в компетенции государственных органов, под которой следует понимать совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения.

Компетенция органов государства определяется Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, законами Российской Федерации и ее субъектов, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и

70

исполнительных органов субъектов Федерации, положениями о государственных органах и другими нормативными правовыми актами.

Надо сказать, что властными полномочиями в Российской Федерации располагают не только органы государства, но и органы местного самоуправления. Однако властные полномочия последних не носят государственного характера и не осуществляются от имени Российской Федерации.

2.Каждый государственный орган образуется в установленном государством порядке. Так, порядок выборов Президента РФ определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 81 Конституции). Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы также устанавливаются федеральными законами (ч. 2 ст. 96 Конституции).

3.Каждый государственный орган уполномочивается государством осуществлять его задачи и фунции. Так, согласно Конституции РФ (ст. 127) Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

4.Каждый государственный орган действует в установленном государством порядке. Например, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 114) порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом. Федеральным конституционным законом в соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 128) устанавливается и порядок деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов.

71

5. Каждый государственный орган является составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации. В Конституции РФ (ч. 3 ст, 5) указывается, что федеративное устройство России основывается на единстве системы государственной власти.

Все государственные органы образуются в установленном государством порядке и представляют часть единой системы органов государственной власти Российской Федерации.

Система государственных органов в Российской Федерации

В своей совокупности государственные органы Российской Федерации образуют единую систему. Согласно Конституции РФ (ст. 11) в нее входят органы государственной власти Федерации и органы государственной власти ее субъектов, а также ряд других государственных органов.

Единство системы государственных органов РФ обусловлено тем, что эта система основывается на государственной целостности Российской Федерации, на единстве системы государственной власти.

Единство системы государственных органов России проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Оно проявляется и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся во взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В этих рамках одни органы единой системы избираются или назначаются другими органами, одни из них руководят другими, одни подконтрольны или подотчетны другим. Между всеми органами государственной власти существует тесная ор- ганизационно-правовая связь.

Единство системы государственных органов Российской Федерации усиливается еще и тем, что ее составные части

72