Методическое пособие 339

территорией субъектов (ч.III. ст.67 Конституции РФ). Внутренние воды состоят из рек, озер, заливов и др. Территориальное море – это примыкающий к сухопутной территории морской пояс шириной до 12 морских миль. Воздушное пространство по сложившейся правовой практике, имеет высоту до 100 км.

Ктерритории Российской Федерации, как и других морских государств, примыкают, хотя в нее и не входят, континентальный шельф и исключительная экономическая зона. Конституция РФ закрепляет в отношении них свои суверенные права и юрисдикции, которые осуществляются в порядке, установленном внутренним законом и международным правом (ч. II ст. 67 Конституции РФ).

Континентальный шельф РФ включает в себя морское дно

инедра подводных районов, находящихся за пределами территориального моря России на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории или на расстоянии 200 миль от берега.

Кисключительной экономической зоне относится морское пространство шириной до 200 миль от берега.

Территория Российской Федерации как федеративное государство включает в себя территорию субъектов Федерации. Согласно Конституции РФ, Федерация не может самостоятельно менять границы субъекта Федерации. Любое изменение границ субъектов Федерации возможно лишь с их взаимного согласия.

Термин «субъект Федерации» - сравнительно новый. Он появился в середине 1990-х годов, хотя РСФСР в составе

СССР тоже формально считалась федерацией. В соответствии с Конституцией РФ 1993 года, субъекты Федерации не обладают правом на сецессию, т.е. выход из состава Российской Федерации, однако допустимо образование нового субъекта путем преобразования уже имеющихся или вхождения какой-либо территории в состав России.

43

Впервые Россия была провозглашена федерацией в 1918 году – на III Всероссийском съезде Советов. Конституция РСФСР 1918 года закрепила это положение. Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, ряд автономных областей. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находились 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.

Ссамого начала строительство федеративного государства большевики увязывали с решением национального вопроса, этим можно объяснить не только разноплановый характер субъектов Федерации, но и многократное переустройство РСФСР по решению Центра, в соответствии с планами развития.

С1918 г. по начало 90-х годов федерализм складывается в мнимом, как будто существующем виде. Имея федеративную структуру, закрепленную в конституциях 1918, 1924, 1936, 1977 гг., советский федерализм в силу объективных и субъективных причин оказался вне его истинной природы.

Лозунгом большевиков о праве наций на самоопределение вплоть до отделения не преминули воспользоваться национальные движения в различных частях бывшей Российской империи. В 1917 –1923 гг. были созданы национальные правительства на Украине, в Белоруссии (так называемые «Центральные рады») и др. В период гражданской войны попытки «огосударствления» предпринимались практически во всех окраинных регионах России: на юге (Азово-Черноморская республика), Северном Кавказе (Горская республика) и т.п. В конечный период гражданской войны признаки государственности всех этих «республик» были ликвидированы преимущественно силовыми методами. Дольше всех просуществовала «буферная» Дальневосточная республика, добровольно вошедшая в состав РСФСР практически перед самым созданием СССР.

44

Первой вынужденной автономией в послереволюционной России стала провозглашенная в 1918 г. Трудовая коммуна немцев Поволжья, создание которой было одним из условий Брестского договора с Германией. Еще одной трудовой коммуной стала Карельская. Выборочная реализация принципа территориальной автономии в 1917-1922 гг. обеспечила большевикам поддержку со стороны национальных движений. Так, своевременное предоставление автономии Башкирии в 1919 г. сыграло ключевую роль в поражении войск Колчака на Урале.

Впериод НЭПа административно-территориальное деление России было преобразовано в целях децентрализации управления экономикой согласно принципам экономического районирования, разработанным Госпланом. К 1930 г. было завершено новое административно-территориальное деление России на 6 АССР и 12 областей и краев. На местном уровне было создано более 2000 национальных районов.

Взятый в начале 30-х гг. курс на коллективизацию и индустриализацию вновь потребовал централизации управления и дробления экономических районов на легко управляемые края и области.

По Конституции 1936 г. были ликвидированы национальные районы.

Впоследующем административная карта России неоднократно перекраивалась в угоду политическим интересам. Так, к началу 50-х годов дробление России достигло максимума, - появились внутри республиканские области (например, Татария делилась на 5 областей).

Впериод хрущевской «оттепели» начался обратный процесс укрупнения областей.

Исследователи обратили внимание, что «волны децентрализации» в территориальном управлении в советское время повторялись ровно через 35 лет (1922, 1957 и 1992 гг.).

45

На протяжении всего советского периода несколько раз пересматривались границы России с другими государствами, бывшими союзными республиками и состав автономий. В момент создания СССР в конце 1922 г. в РСФСР входили на правах автономии территории нынешних государств Средняя Азия и Казахстан. Еще в 1925 –1926 гг. Белоруссии были «переданы» из состава России территории современных Витебской, Могилевской, Гомельской и части Смоленской областей (вновь возвращенной России в 1939 г.). Тогда же происходили территориальные обмены между нынешней Ростовской областью и Украиной. По Конституции 1936 г. были выведены из состава РСФСР и преобразованы в союзные республики бывшие Казахская и Киргизская АССР. В 1944 г. в состав России вошла Тану – Тувинская народная республика, бывшая до этого самостоятельным государством, в 1945 г. – Калининградская область, Южный Сахалин и Южные Курилы, Наконец, в 1945 г., «в ознаменование 300-летия воссоединения

сРоссией» Украине был «подарен» Крым.

Врезультате депортации северокавказских народов с 1944 по 1957 гг. территория нынешней Карачаево-Черкесской республики была отдана Грузии. Вместо Чеченской и Ингушской республик и части Дагестана существовала Грозненская область. Во время второй мировой войны была ликвидирована Автономная республика немцев Поволжья.

С начала 60-х годов период административной «перекройки» внутренних границ «сверху» в основном закончился. В период застоя границы областей, краев и АССР стабилизировались почти на 30 лет. К концу 80-х в России насчитывалось 72 основные административнотерриториальные единицы (16 республик, 6 краев, 49 областей и 2 города республиканского подчинения), а также 6 автономных областей и 10 автономных округов, входящих в состав краев и областей.

46

Наличие такой структуры РСФСР не оказало никакого воздействия на федерализм. Поскольку существовала жесткая унитарная система. Изменения внутри республиканских границ между областями, краями, республиками; а также изменение их статуса происходили «сверху», без учета мнения людей, проживающих на данной территории. Это противоречит принципам подлинного федерализма.

Современный российский федерализм базируется на ряде документов – Декларации о государственном суверенитете России (июнь 1990 г.), Федеративном договоре (март 1992 г.), Конституции РФ (декабрь 1993 г.).

Можно выделить четыре этапа в процессе формирования основ современного российского федерализма. Первые три этапа проходили в сжатых временных рамках. Это было связано с коренными преобразованиями в России во всех сферах жизни. Четвертый этап отличается и по временным рамкам и по сущности.

Первый этап – период распада СССР и принятие Россией декларации о государственном суверенитете (июнь 1990 г.). Принятая Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. стала первым документом, закрепившем основы самостоятельного развития России как федеративного государства. Она подтверждала необходимость значительного расширения прав автономных республик, автономных областей и округов, а также краев и областей.

В этот период Россия становится федерацией формально. Тенденции, характеризующие данный период – противоречивы. С одной стороны наблюдается стремление к учреждению новой государственности, с другой – к дезинтеграции.

Второй этап – подписание Федеративного договора (март 1992 г.) и внесение поправок в российскую Конституцию 1978 года.

47

Тенденция суверенизации (или республиканизации)

охватила все составные части России – края, области, автономные образования. Выдвигались идеи создания Уральской республики, республики Поволжья и др. А Чукотский автономный округ добился признания федеральной властью своего выхода из состава области.

Дезинтеграция российского пространства грозила переходом к конфедеративному устройству государства. Поиск путей выхода из сложившейся ситуации привел к идее подписания Федеративного договора. 31 марта 1992 года Федеративный договор между Центром и субъектами Федерации был подписан. Фактически он состоял из трех самостоятельных документов, определяющих правила и принципы разделения власти между двумя уровнями. Решением VI Съезда народных депутатов текст Федеративного договора был инкорпорирован в Конституцию России (1978 года). Этот договор предоставлял широкие права и значительную автономию территориальным образованиям.

На этом этапе была сформирована новая модель федеративного устройства России. Фактически государство перешло к модели конституционно-договорной федерации.

Определенные проблемы сохранились. Две республики – Татарстан и Чечено-Ингушская Республика - отказались подписывать Федеративный договор. 21 марта 1992 года Татарстан провел референдум, в соответствии с результатами которого большинство проголосовавших одобрили статус Татарстана как суверенного государства, субъекта международного права, строящего свои отношения с Россией, как и с другими государствами на базе договоров.

Эти процессы сопровождались «бюджетными войнами» между регионами и Центром. Предотвращение республиканизации краев и областей, разрешение накопившихся проблем способствовало разработке проекта Конституции РФ.

48

Третий этап – Принятие Конституции РФ 1993 года. Конституция РФ призвана была привести территории к согласию. Фактически там был заложен компромисс между тенденцией к децентрализации и укреплением единого пространства страны. Значительная часть Федеративного договора вошла в текст Конституции. Реально консолидации общества не получилось.

Результаты голосования за новую Конституцию России обнаружили не совсем благополучную картину. В семи республиках (Башкортостан, Мордовия, Чувашия, Адыгея, Дагестан, Карачаево-Черкессия, Тыва) и десяти областях граждане России проголосовали против принятия новой федеральной Конституции. В двух республиках референдум вообще не состоялся (Татарстан и Чечня).

Конституция РФ определила основные принципы территориального устройства РФ, сформировала конституционную модель федерализма.

В Основном законе Российской Федерации конституционные принципы, предопределяющие модель федерализма, обозначены в главе 1. В системе данных принципов можно выделить принципы основ общественного и политического строя (общие конституционные принципы) и основ федеративного устройства (конституционные принципы федерализма).

Применение общих конституционных принципов носит либо универсальный характер (принцип высшей ценности прав и свобод человека и гражданина), либо касается нескольких институтов конституционного строя. Так, можно выделить принципы народовластия, разделения властей, равноправия граждан Российской федерации, гарантированности местного самоуправления.

Конституционные принципы федерализма - это принципы, определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности

49

территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Можно сформулировать следующие основные конституционные принципы российского федерализма:

государственный суверенитет, единство системы государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, единство конституционно-правовой системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Между данными принципами существует тесная взаимосвязь. Именно их комплексная реализация позволяет обеспечить демократический и эффективный федерализм.

В тексте Конституции немало противоречий, связанных с вопросами федеративного устройства государства. В частности, сохранилось противоречие в положениях, касающихся равноправия территорий и отдельного (государственного) статуса республик.

Несмотря на то, что данные документы сделали хороший шаг к строительству подлинного федерализма, а в Конституции закреплены основные права человека, отвечающие международным стандартам, в России пока остался ряд проблем в построении федерализма.

Четвертый этап – «федеративная реформа», начатая в 1999 году. Под федеративной реформой понимается комплекс мероприятий, начатых Б.Н. Ельциным и продолженных В.В. Путиным, направленных на укрепление целостности страны,

50

усиления «вертикали власти», сокращении автономии регионов.

Изменения сложившейся системы фактически начались принятием Бюджетного кодекса, где определялись принципы формирования бюджета страны, регионов и местного самоуправления. Дальнейшие изменения в большей степени касались политико-правовой сферы и системы государственного управления.

1.Произошло изменение формирования Совета Федерации – по 2 представителя от субъекта Федерации, которые не занимают высших руководящих постов в регионе. Вступил в силу 8 августа 2000 г. ФЗ №113 «О порядке формирования Совета Федерации ФС РФ». До принятия Закона в Совете Федерации регион представляли глава исполнительной власти (президент, губернатор) и глава законодательной власти (Думы, Законодательного собрания и т.п.). Этим решением был снижен статус Совета Федерации, а руководители регионов лишены федеральной трибуны.

2.Был принят ФЗ №106 от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» Согласно новому закону Президент РФ может вносить в ГД РФ законопроект о роспуске органа государственной власти региона.

3.Указ Президента РФ №849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. предусматривал, как известно, создание семи крупных федеральных округов как нового звена президентской вертикали, "приподнятого" над нынешними регионами и выделенного из контекста внутрирегиональной политики. Федеральный округ становился также узлом, в котором должна была сосредоточиться деятельность федеральных органов исполнительной власти, координируемая представителем Президента.

51

4. 21 июня 2001 г. был подписан Указ Президента РФ №741 "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления". Комиссии предоставлялся "тайм-аут" сроком на год. До 1 июня 2002 г. она должна была представить Президенту Российской Федерации предложения по совершенствованию федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

5. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Этот закон определяет полномочия местного самоуправления, регулирует отношения между местным самоуправлением, региональной и федеральной властью. Там определены случаи прямого контроля за местным самоуправлением со стороны федеральной власти. Последствия могут быть самыми серьезными – вплоть до введения прямого управления территорией.

Правда, этому Закону предшествовал правовой акт, где некоторые положения уже закреплялись - Закон № 107-ФЗ от 4 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"». Существенные поправки содержались в п. 3 ст. 49 этого закона. Отныне, если представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования не отменялись нормативные акты, признанные судом противоречащими федеральному праву, праву субъекта Федерации или/и

52