Методическое пособие 339

муниципального образования, которые "при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда", то представительный орган местного самоуправления мог быть распущен законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом, а глава муниципального образования мог быть досрочно отстранен от должности правовым актом главы субъекта РФ или указом Президента Российской Федерации.

Последнее новшество в системе федеративных отношений

– предложение Президента В.В. Путина об изменении порядка выборов глав исполнительной власти регионов. Если раньше главы администраций субъектов Федерации, в основном, избирались всенародным голосование населением субъекта, то теперь предлагается утверждать законодательным собранием субъекта кандидатуру, предложенную на пост главы Президентом РФ. Отбором кандидатов на назначение должны заниматься сразу несколько структур: партия, победившая на региональных выборах в Законодательное собрание, Специальный представитель Президента в Федеральном округе и вновь создаваемый институт советника Президента по вопросам назначения глав исполнительной власти субъектов Федерации. В случае троекратного отклонения предложенной кандидатуры глава государства может распустить законодательное собрание региона. Фактически народ перестанет оказывать влияние на формирование исполнительной власти региона. Уже появились первые губернаторы, назначенные в соответствии с данной процедурой.

В современной России не изжит унитарный подход ко многим проблемам взаимоотношений центра с субъектами Федерации. Нет пока и верховенства федерального права, единства экономической и социальной системы, равноправия субъектов федерации, единого законодательного, а не

53

договорного разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами и т.д.

Административно-территориальное деление и статус субъектов Федерации

В Конституции России определены основные принципы территориального устройства и перечислены все субъекты РФ

валфавитном порядке. Закрепление в Конституции

наименований всех субъектов Федерации исключает возможность выхода какого-то субъекта из состава Федерации в одностороннем порядке. Любое официальное заявление является прямым нарушением Конституции.

Вкачестве основополагающего принципа устройства Российской Федерации использован национальнотерриториальный принцип. Сочетание национального (наличие республик, автономных округов) и территориального (наличие краев и областей) приводит к сложному характеру федеративного устройства и статусной асимметрии.

Всоставе Российской Федерации в качестве ее субъектов в

настоящее время находятся 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Следует отметить, что по итогам общенародного референдума Коми-Пермяцкий автономный округ и Пермская область объединились в один субъект Федерации, прошли референдумы по объединению еще в нескольких субъектах. До принятия изменений в Конституцию РФ новые объединения еще не могут считаться полноправными субъектами Федерации.

Каждый из перечисленных типов субъектов Федерации имеют свою специфику, что отражается в конституционноправовом статусе.

54

В настоящее время в составе РФ находятся 21 республика: Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика и другие.

Согласно Конституции РФ (ст. 66) статус республики определяется федеральной конституцией и конституцией республики. Республика является государством в составе Российской Федерации, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении федеральных

характеризуется тем, что каждая республика имеет свою территорию, внешнюю границу, отделяющую ее от других субъектов Федерации. Границы между республикой и другими субъектами российской Федерации не могут быть изменены без взаимного согласия сторон (ст. 38). Она может иметь и внешнюю границу. Внешняя граница республики является государственной границей Российской Федерации. Высшие органы государственной власти республики распространяют свою власть на всю территорию республики.

Каждая республика имеет свою конституционно-правовую систему, включающую в себя конституцию республики, республиканские законы и другие нормативно-правовые акты, изданные в пределах ее компетенции, договоры и соглашения республики с Российской Федерацией, другими субъектами РФ и зарубежными государствами. Однако, ни конституция республики, ни законы не должны противоречить Конституции РФ, поскольку правовая система республики входит в правовую систему России. Республика в составе Российской Федерации пользуется правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации. Она вправе участвовать в разработке федеральных

55

нормативных актов по предметам совместного ведения Федерации и республики.

К особенностям статуса республики можно отнести то, что, во-первых, в Конституции Российской Федерации не

устанавливать собственный государственный язык, в то время как другие субъекты Федерации этого не могут. В-третьих, в отношении республик в качестве объекта контроля указаны только конституции и законы, а в отношении всех остальных субъектов - все виды правовых актов.

Ст. 77 Конституции РФ предоставляет республикам право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и законодательных органов власти, установленных законом.

Каждая республика имеет свой представительный и законодательный орган власти (например, Народный Хурал в Бурятии, Народное Собрание в Дагестане, Парламент в Алании и др.). Он является постоянно действующим и единственны органом законодательной власти субъекта Федерации, срок полномочий которой не может превышать 5 лет.

Систему органов исполнительной власти республики возглавляет высшее должностное лицо или глава республики (Президент). Своеобразна форма правления Республики Дагестан. Она построена по парламентской модели. Ею руководит глава республики, который одновременно является председателем Государственного Совета Дагестана.

Республики также имеют свое правительство, Верховный суд, Высший арбитражный суд, многие – конституционный суд. Систему органов прокуратуры возглавляет прокурор республики, подчиненный Генеральному прокурору РФ.

56

Важный компонент конституционно-правового статуса республики - наличие республиканского гражданства. Они имеют право на государственную символику - герб, флаг, гимн республики. Важным моментом является факт наличия у республики международной правосубъектности, т.е. республики могут выступать в качестве участников международных отношений, подписывать договоры и соглашения с иностранными государствами, участвовать в деятельности международных организаций. Однако международная правосубъектность республик ограничена. Она не может противоречить Конституции и законам РФ.

Республики обладают республиканской собственностью на землю, недра, леса, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства, находящиеся на ее территории, а также памятники истории и культуры.

Конституция РФ и конституции республик определяют предметы ведения республик, Федерации и предметы совместного ведения.

После принятия в 1993 году Конституции РФ, многие Основные законы республик содержали нормы, ей противоречащие. В настоящее время вопрос о приведении в соответствие конституций республик Конституции РФ практически решен.

Наряду с республиками, в составе Российской Федерации находятся 6 краев (Краснодарский край, Ставропольский край и др.), 49 областей (Воронежская, Тамбовская, Свердловская, Московская, Ивановская и др. области) и два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Они являются государственными территориальными образованиями в составе Российской Федерации, которым в соответствии со ст. 65 Конституции придан статус субъектов Федерации.

В настоящее время конституционно-правовой статус краев, областей и городов федерального значения определяется

57

Конституцией РФ и уставом области (края). Они обладают собственной территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами Федерации также могут быть изменены только с их согласия.

Каждый край, область и город федерального значения образует органы представительной, законодательной и судебной власти, которые являются органами государственной власти субъектов РФ. После принятия Конституции представительные органы власти, а также главы исполнительной власти избирались населением, в соответствии с Конституцией и законами. В 2005 году по инициативе Президента, Федеральная власть приняла закон, согласно которому вместо избрания главы субъекта Федерации предполагает процедура его назначения, что снижает возможности местного сообщества оказывать влияние на региональную власть путем волеизъявления граждан.

Многие области, края, а также города федерального значения закрепили в своих уставах собственную законодательную символику - герб, флаг, гимн. (Например, ст. 8 Устава г. Москвы).

Обозначенные субъекты Федерации, аналогично республикам обладают правом законодательной инициативы.

Конституция РФ и уставы краев, областей и городов федерального значения определяют предметы ведения. Они подразделяются на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, предметы, находящиеся в исключительном ведении краев, областей и городов федерального значения, а также предметы ведения Федерации.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится широкий круг вопросов: защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка; социальной защиты населения и др.

58

Все полномочия, не относящиеся к ведению федеральных органов государственной власти и совместному ведению, осуществляются самостоятельно органами власти краев, областей и городов федерального значения в соответствии с Конституцией РФ.

Эти субъекты Федерации в отличие от республик не имеют права устанавливать свой государственный язык и гражданство.

В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов также находятся 1 автономная область (Еврейская автономная область) и автономные округа. В Конституции РФ перечислены 10 автономных округов: Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский, Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Однако в последнее время был инициирован процесс укрупнения субъектов Федерации. На территории ряда автономных округов прошли референдумы по вопросу их объединения с краем или областью в состав которых они входят. Так, Коми-Пермяцкий автономный округ объединяется с Пермской областью в один субъект Федерации - Пермский край, который появится в декабре 2005 года. Прошли референдумы по вопросу объединения в один субъект Федерации Красноярского края, Таймыра и Эвенкии. Население высказалось за объединение. Новый субъект Федерации будет сформирован к 1 января 2007 года. Аналогичный референдум состоялся в Корякском автономном округе и в Камчатской области. На территории этих двух субъектов будет сформирован один - Камчатский край. Предполагается, что процесс укрупнения регионов будет продолжен.

Сложносоставные территориальные образования иногда приводят к экономическим парадоксам взаимодействия автономных округов и краев или областей, в состав которых они входят. Например, Архангельская область в 2002 г. в виде

59

трансфертов из Центра имела более 60% доходной части областного бюджета, а Ненецкий автономный округ, включенный в состав Архангельской области, входит в первую четверку регионов-доноров.

Объединение автономных округов с краями и областями во многом обусловлено спецификой их конституционноправового статуса.

Автономный округ – национальное государственное образование, отличающееся особым национальным составом и бытом населения. Он является формой национальной государственности малых народностей и этнических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

В действующей Конституции РФ указывается (ст. 66), что отношения автономных округов, находящихся в составе края или области, могут регулироваться федеральным законом или договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Автономные округа обладают огромной территорией при небольшой численности населения. В каждом автономном округе, как правило, проживает несколько народностей. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе проживают ханты, манси, коми и ненцы, в Корякском автономном округе - коряки, чукчи, ительмены и ламуты.

Автономные округа, за исключением Чукотского автономного округа входят в состав края или области, что порождает ряд политико-правовых проблем. Конституция РФ и российское законодательство не дает четких критериев и порядка конституционно-правового регулирования статуса сложносоставного субъекта Федерации. В результате экономически сильные автономные округа (ХантыМансийский, Ямало-Ненецкий) стремятся реализовать принцип равноправия с областью и выйти из ее состава. Экономически слабые наоборот, стремятся к объединению в

60

единый субъект Федерации (Коми-Пермяцкий автономный округ и др.).

Конституционно-правовой статус автономного округа, входящего в состав края, области, - это его юридическое положение, определяемое компетенцией (правами, обязанностями), ответственностью и отношениями с Российской Федерацией, краем (областью), в состав которого он входит, и иными субъектами Федерации.

Согласно Конституции России, край, область и входящий в их состав автономный округ обладают равными правами при реализации права законодательной инициативы, формировании Совета Федерации, при одобрении поправок к гл. 3-8 Конституции РФ.

Разграничение предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, взаимная передача части полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти края или области и органов исполнительной власти автономных округов, входящих в состав края или области, не могут осуществляться в ущерб интересам обозначенных субъектов, либо с нарушением их прав.

Конституционный Суд РФ 14 июля 1997 г. относительно содержащегося в Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области постановил, что вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации – края или области.

Автономный округ не утрачивает таких элементов своего статуса, как территория, население, система государственных органов, устав, законодательство и т.п., и в качестве равноправного субъекта Федерации вправе по своему усмотрению распоряжаться всем объемом полномочий,

61

которые предоставлены ему Конституцией как субъекту Федерации.

Принципиальное значение имеет положение постановления Конституционного Суда о том, что вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области «единых территории и населения автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов».

Субъекты Федерации – край, область и автономный округ вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона краем, областью или автономным округом.

Конституция РФ декларирует равноправие субъектов Федерации, однако она не проводит последовательно этот принцип, допуская двойной стандарт. Так, республики обладают большими возможностями, за ними закреплен статус «государства», а автономные округа входят в состав иных субъектов Федерации. Круг закрепленных за разными типами субъектов полномочий и предметов ведения тоже различается. Такое положение приводит к асимметрии, препятствует реализации принципов федерализма.

Конституция РФ закрепляет положение, согласно которому в стране предусмотрено единство системы органов исполнительной власти, что не характерно для федеративных государств. В целях укрепления вертикали исполнительной власти по Указу Президента от 13 мая 2000 г. был создан институт полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе. Вся страна была разделена на 7 федеральных округов: Южный, Центральный, Приволжский, Северо-Западный, Дальневосточный, Уральский и Сибирский федеральные округа. Создание федеральных округов не изменяет федеративного устройства государства, однако

62