Глава 1. Правовая система германии

Федеративная Республика Германия - государство в Центральной и Западной Европе. Территория - 357 тыс. кв. м. Население - 83 млн. человек.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

§ 1. Государственное устройство

Германия по форме государственного устройства представляет собой федерацию 16 земель. Однако в этой стране федерация имеет не национальные, а исторические корни: все образующие ее немецкие земли были в прошлом отдельными королевствами, княжествами или самостоятельными городами-государствами. В нынешнем своем виде Германия - ФРГ образовалась 24 мая 1949 г., а 3 октября 1990 г. в ее состав вошла (воссоединилась) бывшая Германская Демократическая Республика. Исторические пять земель на территории последней (Бранденбург, Мекленбург, Саксония, Саксония-Ангальт и Тюрингия) были возрождены. Каждая из 16 германских земель имеет свою конституцию, собственный законодательный орган - однопалатный ландтаг (в земле Бавария - двухпалатный) и собственное правительство во главе с премьер-министром.

При всем том Германия - это такая федерация, где федеральная власть превалирует над членами федерации, поскольку все более или менее важные вопросы регулируются федеральным законодательством, а конституции земель не могут противоречить Основному Закону ФРГ, т.е. Федеральной конституции.

Германия по форме правления является парламентской республикой. В соответствии с Основным Законом высшими органами государства являются: Федеральный президент, бундестаг и бундесрат, Федеральное правительство во главе с Федеральным канцлером и Федеральный конституционный суд.

Главой государства в Германии является Федеральный президент. Он избирается на пять лет Федеральным собранием. Это собрание не следует путать с парламентом. На самом деле это специальный орган, образуемый только для избрания Федерального президента страны. В его состав входят все члены бундестага и такое же число членов, избранных законодательными органами земель (ландтагами) по принципу пропорционального представительства партий, представленных в каждом ландтаге. Избранным на пост Федерального президента Германии может быть каждый гражданин страны, достигший 40 лет от роду и обладающий активным избирательным правом. Переизбрание Федерального президента на новый срок возможно только 1 раз.

Полномочия Федерального президента Германии характерны для главы парламентской республики и довольно скромны по сути: он подписывает и публикует законы, назначает и увольняет по согласованию с главой правительства должностных лиц (в том числе федеральных судей, федеральных чиновников и офицеров), осуществляет право помилования, аккредитует и принимает верительные грамоты иностранных послов, заключает от имени Германского государства договоры с иностранными государствами. Последнее полномочие нуждается в обязательном согласовании (контрасигнации) с главой Федерального правительства или с министрами, несущими ответственность за подготовку соответствующего международного договора.

Данным функциям соответствует особый конституционно-правовой статус Федерального президента Германии: он является высшим государственным органом, не зависимым от указаний других органов, и не подлежит ничьему контролю. Для гарантирования нейтральности позиции Федерального президента Германии ст. 55 ч. 1 Основного Закона запрещает ему входить в состав правительств или законодательных органов Федерации или отдельных земель. Ему также отказано в праве состоять на какой-либо иной оплачиваемой должности, заниматься коммерцией или иной профессией, а равно входить в состав руководства или попечительского совета корпорации или предприятия, имеющих целью извлечение прибыли. Часть 4 ст. 60 Основного Закона предоставляет ему личный иммунитет.

Нынешний Федеральный президент Германии лишен права командования войсками. Ныне этим правом наделен министр обороны - на период мирного времени, а на период военного времени - Федеральный канцлер. В Германии существенно урезаны и полномочия Федерального президента страны в отношении бундестага (парламента) и Федерального правительства. Его право на роспуск бундестага ограничено всего двумя случаями:

1) согласно ч. 4 ст. 63 Конституции, если после проведения трех туров голосования в бундестаге по избранию Федерального канцлера последний так и не будет избран большинством голосов, Федеральный президент вправе распустить бундестаг;

2) согласно ч. 1 ст. 68 Конституции, если обращение Федерального канцлера о вотуме доверия со стороны парламента не встречает согласия большинства членов бундестага, то Федеральный президент может по предложению Федерального канцлера в течение 21 дня распустить бундестаг.

Новым полномочием Федерального президента является наделение его (ч. 1 ст. 81 Конституции) правом объявлять по ходатайству Федерального правительства и с согласия бундесрата (федерального органа, представляющего интересы земель) "состояние законодательной необходимости" в отношении законопроекта, отклоненного бундестагом, несмотря на то, что Федеральное правительство определило данный законопроект как неотложный. Это распространяется и на случаи отклонения законопроекта, когда Федеральный канцлер связывал с ним вопрос о вотуме доверия правительству со стороны парламента.

В нашей литературе встречается в связи с этим утверждение, что указанная норма Конституции Германии наделяет Федерального президента страны правом объявлять чрезвычайное положение <1>. Это неверно: в ст. 81 Конституции Германии речь идет именно о состоянии законодательной необходимости. Чрезвычайное же положение вводится по ходатайству федерального правительства бундестагом с согласия бундесрата (так называемое состояние обороны - ст. 115-a Конституции). Федеральному президенту в этой ситуации принадлежит лишь право сделать заявление международно-правового характера о констатации бундестагом факта агрессии против Германии и о введении бундестагом чрезвычайного положения.

--------------------------------

<1> См.: Конрад Хессе. Основы конституционного права ФРГ / Пер. Е.А. Сидоровой. М., 1981. С. 311.

Законодательная власть осуществляется парламентом - бундестагом. В нашей юридической литературе принято говорить о том, что в Германии парламент состоит из двух палат бундестага и бундесрата. В аспекте прохождения законодательного процесса это так и выглядит. Однако сами немцы, их конституция и правовая доктрина в качестве парламента рассматривают лишь бундестаг <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 276, 277.

А бундесрат является "самостоятельным высшим федеральным органом", который при осуществлении своих функций не подлежит надзору или контролю со стороны другого органа и "не связан никакими директивами" <1>. Законодательная функция, при осуществлении которой почти все принятые бундестагом законы нуждаются в утверждении бундесратом, чрезвычайно важна, но ею задачи бундесрата не исчерпываются. Согласно ст. 50-2 Конституции Германии, через бундесрат германские земли участвуют в законодательстве и в деятельности федеральной администрации, а также в делах Европейского союза.

--------------------------------

<1> Там же. С. 292.

В отличие от парламента-бундестага бундесрат состоит не из избранных народом депутатов, а из представителей, назначенных правительствами земель. Поэтому он основывается не на непосредственном, ограниченном сроками волеизъявлении большинства народа и не несет перед ним прямой ответственности, которая является характерной для парламента и правительства: "Бундесрат, таким образом, становится важнейшим фактором правопреемства: поскольку он не ограничен сроками полномочий, а замена его членов не происходит через регулярные промежутки времени, то он превращается в "вечный" федеральный орган" <1> (выделено нами. - И.В.). Тем не менее в законодательном процессе бундесрат выполняет как бы функции второй палаты парламента, не будучи ею формально.

--------------------------------

<1> Конрад Хессе. Указ. соч. С. 292.

Парламент-бундестаг, в составе которого 496 депутатов, избирается населением путем прямых выборов сроком на четыре года. В составе же бундесрата 41 человек, каждый из которых назначен правительством той или иной германской земли. Каждая земля по Конституции (ч. 2 ст. 51) имеет в бундесрате от трех до шести представителей - в зависимости от количества населения соответствующей земли.

Бундестаг и бундесрат выбирают своих председателей, их заседания, как правило, открыты. Основной Закон ФРГ определяет круг вопросов, отнесенных к области исключительной законодательной компетенции бундестага как федерального парламента и к области так называемой конкурирующей законодательной компетенции Федерации и отдельных земель. На этот счет определяющий принцип закреплен в ч. 1 ст. 72 Конституции: "В сфере конкурирующей законодательной компетенции земли обладают полномочиями на законотворчество лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами".

Помимо законодательных функций бундестаг обладает также контрольными полномочиями в отношении Федерального правительства. Они выражаются в форме интерпелляций, устных запросов, деятельности следственных парламентских комиссий (комитетов); в его праве утверждать бюджет страны, предлагаемый Федеральным правительством, а также заслушивать ежегодный отчет министра финансов, который нуждается в одобрении со стороны бундестага (ст. 114 Конституции), но главное - в его праве выбирать Федерального канцлера и требовать отставки Федерального правительства.

Федеральное правительство состоит из Федерального канцлера как главы Правительства и федеральных министров (ст. 62 Конституции). Одного из министров Федеральный канцлер назначает своим заместителем. Федеральный канцлер избирается бундестагом по предложению Федерального президента простым большинством голосов депутатов. В течение семи дней после избрания Федерального канцлера Федеральный президент страны издает формальный указ о его назначении. Если же кандидат на должность Федерального канцлера не получил в бундестаге большинства голосов, Федеральный президент должен в течение семи дней сам назначить его вопреки отсутствию большинства голосов либо распустить бундестаг (ч. 4 ст. 63 Конституции).

Федеральные министры назначаются и увольняются Федеральным президентом по предложению Федерального канцлера.

Полномочия Федерального правительства обширны - оно осуществляет все функции по управлению государством. Сильны позиции Правительства и в сфере законотворчества: оно обладает правом законодательной инициативы, Конституция предусматривает приоритет правительственных законопроектов перед депутатскими.

Внутри Федерального правительства Германии исключительно важна фигура Федерального канцлера. В ст. 65 Конституции четко определено, что Федеральный канцлер определяет основные направления политики страны и несет за это ответственность. Члены Правительства несут ответственность только перед канцлером. Бундестаг не может вынести вотум недоверия всему Федеральному правительству или отдельным его членам, а только Федеральному канцлеру. Как указано в ст. 67 Конституции, бундестаг "может выразить недоверие Федеральному канцлеру тем, что большинством голосов выберет ему преемника" и обратится к Федеральному президенту с просьбой об увольнении Федерального канцлера. Для Федерального президента эта просьба обязательна, и он должен назначить избранное бундестагом лицо на должность Федерального канцлера.