§ 2. Отрасли публичного права

Конституционное право. Становление конституционного права во Франции связано с принятием первых конституционных актов. Конституционная история Франции чрезвычайно богата. Невозможно, пожалуй, найти другую такую страну со столь интенсивным и плодовитым конституционным творчеством. Новая и новейшая история Франции принесла ей 16 конституций, около 20 полуконституционных режимов и режимов де-факто. В этом контексте определение Франции как "лаборатории конституций", а французов как "великих потребителей конституций" не только удачная метафора.

Ее конституционный опыт оказывал и оказывает существенное влияние на конституционное развитие многих государств мира. Знаменитая французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г. не только положила начало конституционной истории Франции, но во многом определила развитие и современное состояние института прав человека в мире.

Значительную эволюцию претерпело во французской государственно-правовой доктрине и само понятие "конституция". Первоначальное отношение к конституции как юридическому акту, закрепляющему организацию государственной власти, трансформировалось в более широкое и многозначное понимание и восприятие этого документа. Теория проф. М. Ориу о существовании в обществе двух конституций - политической и социальной, доминировавшая во Франции в период между двумя мировыми войнами, сменилась идеями, интегрирующими в конституции политическое и социальное начало. Противопоставление проф. М. Ориу политической конституции, определяющей организацию и порядок деятельности государства, и конституции социальной как свода прав и свобод граждан лишало Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. качества юридического документа, превращая ее в простой перечень политических, идеологических и философских принципов, по традиции торжественно подтверждаемых почти каждой писаной конституцией, но не обладающих никакой юридической силой.

В этом контексте ныне действующая во Франции Конституция 1958 г., следуя терминологии М. Ориу, скорее политическая конституция. Обретением ей качества конституции социальной она обязана деятельности Конституционного совета, своими решениями интегрировавшего в число конституционных источников права Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. и положения преамбулы Конституции 1946 г., фиксирующей значительное число прав и свобод граждан.

Действительно, Конституция V Республики не содержит специального раздела, посвященного правовому положению личности. Формально это объяснялось ее авторами тем, "что составление Декларации прав правительством (проект Конституции подготовлен правительственной комиссией) не соответствует французской политической и юридической традиции". Тем не менее подчеркивалось, что "подтверждение великих принципов необходимо". Эта точка зрения нашла отражение в преамбуле Конституции 1958 г.: "Французский народ торжественно провозглашает свою приверженность правам человека... которые были определены Декларацией 1789 года, подтвержденной и дополненной преамбулой Конституции 1946 года". В самом тексте Конституции зафиксированы только равенство перед законом (ст. 2), свобода образования политических партий (ст. 4), свобода личности (ст. 66). Таким образом, большинство прав и свобод оказались за пределами непосредственно конституционного текста. Заслуга Конституционного совета состоит в том, что своими решениями он интегрировал в конституционное право права и свободы, зафиксированные в Декларации 1789 г. и преамбуле Конституции 1946 г.

Ныне действующая Конституция 1958 г. установила политический режим, получивший название V Республики <1>. Конституция V Республики - сравнительно небольшой по объему документ, состоящий из преамбулы, 17 разделов (из них два отменены) и 89 статей. Одна из статей включена в преамбулу, что расценивается французскими комментаторами Конституции как один из аргументов юридической силы преамбулы.

--------------------------------

<1> I Республика - 1793 - 1802 гг.; II Республика - 1848 - 1852 гг.; III Республика - 1875 - 1940 гг.; IV Республика - 1946 - 1958 гг.

Последовательность, в которой Конституция излагает структуру высших государственных органов страны, довольно точно отражает их место в конституционном механизме V Республики.

Конституция V Республики принималась на сложном политическом и социальном фоне. Политическая нестабильность, обострение социальной обстановки, вызванное войной в Алжире, обусловили в конечном счете падение IV Республики и принятие новой Конституции. Ее вдохновитель и идеолог генерал де Голль не скрывал своего отрицательного отношения к парламентаризму, усматривая в верховенстве парламента первопричину политической нестабильности IV Республики. Конституция 1958 г. покончила с парламентарной формой правления, введя в стране политический режим, сочетающий элементы президентской и парламентарной республик.

Президент Республики стал ключевой фигурой в государственно-политическом механизме страны. Достаточно взглянуть на перечень его конституционных полномочий, чтобы убедиться в этом. Конституционная реформа 1962 г. введением прямых всеобщих выборов Президента еще более усилила его роль в политической жизни государства. Сила Президента Франции определяется отнюдь не его полномочиями как главы государства, которые в рамках парламентарной республики низводят роль президента до представительских функций. Президент V Республики, получив право председательствовать в Совете Министров (ст. 9), стал фактическим главой исполнительной власти. Тем самым Конституция 1958 г. изменила структуру самой исполнительной власти.

Фигура президента во Франции оказалась во многом сильнее, чем в президентской республике, к примеру в США. Право роспуска нижней палаты парламента - Национального собрания (ст. 12), возможность дистанцироваться от решений Правительства, возлагая ответственность за их исполнение на премьер-министра, чрезвычайные полномочия Президента (ст. 16) дают основания для характеристики современного политического режима во Франции как "республиканской монархии".

Однако в V Республике сохранены существенные элементы парламентского правления. В частности, исполнительная власть может эффективно проводить свою политику, лишь опираясь на большинство своих сторонников в Национальном собрании. В этой ситуации Президент Республики вынужден формировать Правительство из членов партии или блока партий, победивших на парламентских выборах. Возможность прихода в парламент оппозиционного Президенту большинства, допускавшаяся на протяжении многих лет гипотетически, становится фактом политической жизни Франции в 1986 - 1988 гг. и 1993 - 1995 гг. Дважды во время президентства социалиста Ф. Миттерана победа правых партий обеспечила им большинство в Национальном собрании и позволила сформировать свое правительство.

Сложившаяся ситуация выдвинула ряд вопросов, до этого лишь дискутировавшихся в конституционной доктрине. Речь идет о том, является правом или обязанностью Президента подписание им актов Правительства, принимаемых последним на основе делегирования ему законодательных полномочий Национальным собранием, а также созыв внеочередной сессии парламента. Президент Ф. Миттеран дал ответы на эти вопросы. Летом 1986 г., вскоре после парламентских выборов и формирования правоцентристского правительства, Президент отказался подписать правительственный ордонанс, усматривая в нем нарушение принципов приватизации государственной собственности. В том же году Президент еще дважды отказывался подписывать правительственные ордонансы. Во всех трех случаях Правительство было вынуждено внести подготовленные ордонансы в виде законопроектов в Национальное собрание и те были приняты парламентом в форме закона. Своеобразие ситуации состоит в том, что Президент, отказавшись подписать ордонансы, обязан в конечном счете подписать законы, принятые парламентом. Во-первых, отказом Президента подписывать упомянутые ордонансы разрешился давний доктринальный спор по поводу ст. 13 Конституции, зафиксировавшей, что Президент Республики подписывает ордонансы и декреты, принятые в Совете Министров. Президент Ф. Миттеран высказался по этому поводу вполне определенно. Во-вторых, принятие правительственного акта в форме закона, а не ордонанса позволяло оппозиции обратиться в Конституционный совет на предмет конституционности тех или иных его положений, что и было сделано в двух последних случаях. И наконец, Президент подчеркнул и подтвердил свое место в системе высших органов власти в стране при новом соотношении политических сил.

Аналогичная ситуация сложилась с созывом внеочередных сессий парламента. Две статьи Конституции, касающиеся данного вопроса, достаточно лаконичны. Статья 29 устанавливает, что парламент созывается по требованию премьер-министра или большинства членов Национального собрания с определенной повесткой дня. А в соответствии со ст. 39 сессии открываются и закрываются декретом Президента Республики. На попытку Правительства созвать в конце 1986 г. внеочередную сессию Национального собрания Президент Ф. Миттеран недвусмысленно заявил, что Правительство не вправе ни решать вопрос о созыве внеочередной сессии, ни устанавливать ее повестку. Эти полномочия принадлежат только Президенту.

В целом же можно констатировать, что именно в рамках действующей Конституции Президент и Правительство смогли разграничить сферы своей деятельности таким образом, что позволило избежать кризиса власти в стране. Тем не менее это не снимает вопрос об эффективности подобной структуры исполнительной власти в аналогичных ситуациях в будущем.

Правительство, несмотря на свою зависимость от Президента, наделяется Конституцией довольно широкими полномочиями. В самом общем виде роль Правительства в V Республике сформулирована в ст. 20 Конституции: "Правительство определяет и проводит политику нации. Оно распоряжается администрацией и вооруженными силами".

Формирование Правительства и руководство его деятельностью осуществляется Президентом без вмешательства и контроля парламента. Однако фактически для нормального функционирования Правительство нуждается в доверии Национального собрания. Согласно Конституции (ст. 49) решение об отставке Правительства должно быть связано с выражением резолюции порицания Национального собрания по инициативе депутатов либо с отклонением Собранием программы или общеполитической декларации Правительства.

При характеристике центральной исполнительной власти в Конституции V Республики используются понятия "Правительство" и "Совет Министров", институциональное содержание которых совпадает. Совет Министров является основным коллегиальным органом Правительства. В его состав входят государственные министры, министры, министры-делегаты и государственные секретари во главе с премьер-министром. Заседания Совета Министров проходят под председательством Президента Республики. В исключительных случаях Президент может делегировать свои председательские полномочия премьер-министру. Однако такое делегирование должно, во-первых, иметь официальный характер и, во-вторых, распространяться на конкретное заседание с заранее определенной повесткой дня (ст. 21).

К полномочиям Совета Министров относятся: объявление осадного и чрезвычайного положений; принятие декретов (акты Президента и премьер-министра); обсуждение правительственных законопроектов; законодательная деятельность путем принятия ордонансов (реализация полномочий, делегированных Правительству парламентом в силу ст. 38 Конституции).

К собственным полномочиям премьер-министра относятся: право издания регламентарных актов (ст. 37); руководство деятельностью Правительства (ст. 21); право присутствия и выступления на заседаниях палат парламента (ст. 31); право требовать созыва внеочередной сессии Национального собрания; право обращения в Конституционный совет по поводу конституционности закона или международного договора, которые, на его взгляд, противоречат Конституции (с. 61); право законодательной инициативы (ст. 39).

Парламент. Очевидное усиление исполнительной власти сопровождалось изменением роли парламента в системе высших государственных органов. Жестко ограничив предметы ведения, по которым парламент может принимать законы (ст. 34), Конституция тем самым покончила с основным принципом парламентаризма - верховенство парламента в государственном механизме страны. Все полномочия, выходящие за пределы компетенции парламента, отнесены к сфере правительственной компетенции. Роль гаранта нового баланса законодательной и исполнительной властей в стране отведена Конституционному совету - нововведению V Республики. Однако следует отметить, что конституционный механизм защиты сфер законодательной и исполнительной властей от взаимных нарушений далеко не равноценен. Если Правительство в силу ст. 37 вправе обратиться в Конституционный совет, считая, что парламент вторгся в сферу его полномочий, то в противном случае парламент такого права не имеет, поскольку контроль за актами Правительства не входит в компетенцию Конституционного совета.

Конституция 1958 г. сохранила двухпалатную систему французского парламента. Нижняя палата - Национальное собрание, состоящее из 577 депутатов, формируется всеобщими выборами по мажоритарной одномандатной системе. Мажоритарная система выборов Национального собрания была введена в стране ордонансом от 13 октября 1958 г., вскоре после принятия Конституции до прихода к власти социалистов в результате победы на президентских и парламентских выборах в 1981 г. Именно 80-е гг. ознаменованы интенсивными избирательными реформами в стране.

В этих реформах отразились идеологические и политические установки двух основных политических сил Франции: левых, объединившихся вокруг Социалистической партии, и блока правоцентристских партий. С приходом к власти в 1981 г. левых партий во главе с социалистами связан переход от мажоритарной системы выборов в Национальное собрание. Победив на парламентских выборах в 1986 г., правоцентристские партии возвращаются к мажоритарной системе. Примечательно, что, одержав вновь победу на досрочных выборах в 1988 г., социалисты сохранили ныне действующую мажоритарную систему. И, по-видимому, неслучайно: именно мажоритарная система обеспечила им дважды успех на парламентских выборах.

Члены верхней палаты - Сената - избираются косвенными многостепенными выборами на девять лет. Каждые три года Сенат обновляется на одну треть. Роль Сената в V Республике мало чем отличается от положения верхней палаты IV Республики - Совета Республики. Сохранение двухпалатной системы скорее дань исторической традиции, чем конституционная необходимость. Единственный существенный аргумент в пользу существования верхней палаты состоит в совершенствовании законодательного процесса, более основательной проработки принимаемых парламентом законов. С этой точки зрения Сенат выступает в известной мере как противовес Национальному собранию. Косвенно это подтверждается попыткой Президента де Голля реформировать этот орган, когда Сенат явно не справлялся с функциями, возлагаемыми на него исполнительной властью. Речь идет о многолетнем конфликте между Президентом Республики и Сенатом, приобретшем личностную окраску из-за почти враждебных отношений де Голля и Председателя Сената Моннервилля. Оппозиционно настроенный к Президенту Сенат блокировал многие законопроекты, исходящие от исполнительной власти. В 1969 г. Президент де Голль решил провести референдум по проекту конституционной реформы Сената, реорганизовав его таким образом, чтобы кардинально разрешить затянувшийся конфликт и исключить подобные конфликты в будущем, превратив Сенат по существу в консультативный орган. Но избиратели отрицательно отреагировали на инициативу Президента, и генерал де Голль был вынужден уйти в отставку, справедливо расценив результаты референдума как выражение недоверия к его политике со стороны нации.

Конституционный совет. Особая роль в конституционном механизме V Республики отводится Конституционному совету, который состоит из девяти членов, назначаемых на девять лет без права повторного назначения на должность. Бывшие Президенты Республики пожизненно входят в состав Совета по праву. Президент Республики, председатель Национального собрания и председатель Сената назначают в Совет по три члена. Каждые три года Совет обновляется на одну треть. Председатель Конституционного совета назначается Президентом Республики, и его голос считается решающим в случае разделения голосов поровну. С точки зрения возбуждения процедуры конституционного контроля полномочия Совета могут быть разделены на обязательные и факультативные. В обязательном порядке Конституционный совет следит за правильностью избрания Президента Республики и проведения референдума. Конституционный совет объявляет результаты референдума. Обязательно представляются на рассмотрение Совета органические законы до их промульгации и регламенты палат Парламента, который выносит решение об их соответствии Конституции. Конституционный совет также решает вопрос о правильности избрания депутатов и сенаторов, результаты выборов которых оспариваются. Процедура проверки конституционности законов до их промульгации может быть возбуждена Президентом Республики, премьер-министром, председателем Национального собрания, председателем Сената, 60 депутатами или 60 сенаторами. Таким образом, Конституционный совет не вправе осуществлять контроль законодательной деятельности парламента по собственной инициативе. При оценке деятельности Конституционного совета французскими комментаторами конституционной практики V Республики справедливо подчеркивается его позитивная роль в конституционализации публичных свобод, в придании Конституции характера непосредственно действующего документа.

Судебная власть. Довольно лапидарен конституционный текст в части регулирования судебной власти в стране. Конституция устанавливает, что Президент является гарантом независимости судебной власти (ст. 64). Конституция провозглашает принцип несменяемости судей. В качестве принципа закреплен запрет произвольного лишения свободы. На судебную власть как на хранительницу личной свободы возложено обеспечение уважения этого принципа. Конституция учреждает Высший совет магистратуры, который призван оказывать помощь Президенту Республики как гаранту судебной власти. В этом качестве Высший совет выступает с предложениями относительно назначения судей Кассационного суда и первого председателя апелляционного суда, он дает заключения на предложения министра юстиции о назначении других судей.

Отдельный раздел Конституции посвящен Высокой палате правосудия, которая является судебной инстанцией по обвинению Президента Республики. В результате пересмотра в 1993 г. Конституцией V Республики учрежден новый орган - Палата правосудия Республики, которая рассматривает дела по обвинению членов Правительства.

Территориальная организация. Франция - страна с давней традицией сильной центральной власти, которая в V Республике успешно сочетается с деконцентрацией и децентрализацией, то есть перенесением части бремени государственного управления на периферийные государственные органы и расширением прав местного самоуправления. Раздел Конституции, касающийся организации местного самоуправления, краток. В качестве единиц - "местных коллективов" Конституция рассматривает коммуны, департаменты, заморские территории. Метрополия страны разделена на 22 региона, 96 департаментов (в том числе территория Бельфор со статусом департамента) и около 36 тыс. коммун.

В состав Франции входит пять заморских департаментов (Гваделупа, Мартиника, Гвиана, Сен-Пьер и Микелон, Реюньон), одна территория с особым статусом (Майотт) и четыре заморские территории (Новая Каледония, Полинезия, Уоллес и Футуна, Южные и антарктические территории).

Административно-территориальные единицы наделены статусом местных коллективов с системой выборных органов самоуправления: региональных, генеральных и муниципальных советов.

Перечень местных коллективов не является закрытым. Статья 72 Конституции допускает создание иных территориальных коллективов на основании закона. Процесс регионализации Франции, начатый еще в 1960-е гг., получил свое юридическое завершение в результате реформы местного управления и самоуправления, проведенной в 1980-е гг., когда Законом от 2 марта 1982 г. "О правах и свободах коммун, департаментов и регионов" регион получил статус территориального коллектива. Очевидно, что с точки зрения логики конституционного регулирования такая административно-территориальная единица, как регион, требует конституционного закрепления. Попытка пересмотра Конституции в этой части предпринималась Президентом де Голлем в 1969 г., который вынес этот вопрос на референдум одновременно с вопросом о реорганизации Сената. После неудачи на этом референдуме попытки повторного рассмотрения этой проблемы не предпринимались.

Конституция допускает изменение законодательного режима и административной организации заморских департаментов, учитывая их особенности. За заморскими территориями признается право на особую организацию с учетом их собственных интересов в сочетании с интересами Республики.

Конституция V Республики относится к категории жестких и достаточно стабильных конституций. Это проявляется в порядке ее пересмотра, а он прежде всего направлен на ограничение чрезмерного конституционного нормотворчества, обеспечивая тем самым стабильность принципиальных ее положений. Однако это не значит, что Конституция - застывший, неприкосновенный документ. С момента ее вступления в действие был принят ряд поправок. Наибольшей активностью в этом плане отмечены 1990-е гг.: 4 раза (1992, 1993 (дважды), 1995 гг.) Конституция подвергалась пересмотру. В результате ее текст пополнился новыми разделами - "О Европейских сообществах и Европейском союзе" и "Об уголовной ответственности членов Правительства". И наоборот, исключен раздел, касающийся Французского сообщества (при конституционном засвидетельствовании нежизнеспособности этого образования), а также раздел о переходных положениях, имевших временный характер. Расширен круг вопросов, по которым граждане могут высказаться посредством референдума; внесены изменения, относящиеся к деятельности парламента (две ежегодные сессии заменены одной, несколько изменен режим парламентской неприкосновенности). Предметом пересмотра стали вопросы привлечения к уголовной ответственности членов Правительства, полномочий Высшего суда магистратуры. Конституционно закреплен статус французского языка как "языка Республики". Следует отметить, что ряд реформ в последние годы был проведен в стране без изменения Конституции. В их числе уже упоминавшаяся реформа местного управления и самоуправления, закрепление особого статуса Корсики и т.д.

Конституционные реформы 2000-х годов <1>. Довольно интенсивным конституционным правотворчеством отмечены и 2000-е гг. Начиная с 2000 г. было принято 10 конституционных законов <2>. Только последним Конституционным законом от 23 июля 2008 г. N 2008-724 о модернизации институтов V Республики были изменены 39 статей Конституции, введены девять новых статей, отменены три статьи предыдущих конституционных законов. Впрочем, все это едва ли дает основание говорить о принципиальном пересмотре действующей Конституции, об изменении ее базовых положений.

--------------------------------

<1> Вообще современных французов трудно заподозрить в особо трепетном отношении к действующей Конституции. Во всяком случае то, что она для них не "священная корова", можно судить по следующим цифрам. Из 92 статей Конституции 1958 г. только 32 не поверглись изменениям, 15 статей были отменены, 62 подверглись изменениям большей или меньшей степени важности, иногда неоднократно, в Конституцию была введена 31 новая статья, она увеличилась с 92 до 108 статей. Французские специалисты скрупулезно подсчитали, что Конституция серьезно "пополнела": от 6661 (а если не считать переходных положений - 6216 слов) до 11 125 слов, или от 35 738 до 60 859 знаков.

<2> Конституционные законы: от 2 октября 2000 г. N 2000-64 - о продолжительности мандата Президента Республики; от 25 марта 2003 г. N 2003-267 - о европейском мандате на арест; от 28 марта 2003 г. N 2003-276 - о децентрализованной организации Республики; от 1 марта 2005 г. N 2005-204 - об изменении разд. XV Конституции; от 1 марта 2005 г. N 2005-205 - относительно Хартии окружающей среды; от 23 февраля 2007 г. N 2007-237 - о дополнении ст. 77 Конституции; от 23 февраля 2007 г. N 2007-238 - об изменении разд. XI Конституции; от 23 февраля 2007 г. N 2007-239 - относительно запрета смертной казни; от 4 февраля 2008 г. N 2008-103 - об изменении разд. XV Конституции; от 23 июля 2008 г. N 2008-724 - о модернизации институтов V Республики.

В рамках предлагаемой статьи рассматриваются конституционные поправки, затрагивающие в основном политические институты, конституирующие Французское государство: Президент, парламент, Правительство, территориальная организация государства, правовой статус личности, что не исчерпывает новеллы, внесенные в Конституцию в рассматриваемый период (конституционный запрет смертной казни, признание европейского ордера на арест, конституционное оформление Хартии окружающей среды).

Хронологически конституционное правотворчество 2000-х гг. начинается с сокращения срока президентских полномочий. Поправка к Конституции, принятая в 2000 г., сократила срок президентского мандата с семи до пяти лет и тем самым лишила российских сторонников увеличения срока президентских полномочий традиционной ссылки на французский конституционный опыт в той части. Явно, что французские авторы поправки к Конституции пользовались отнюдь не логикой достаточности того или иного срока президентских полномочий для полноценного руководства государством. В отличие от России, где элементы парламентского правления имеют чисто декоративный характер, во Франции сохранены существенные элементы парламентской республики. Речь идет прежде всего о практически парламентском способе формирования Правительства, которое может эффективно проводить свою политику, лишь опираясь на большинство своих сторонников в Национальном собрании.

Возможность прихода в Собрание большинства, оппозиционного Президенту, допускавшаяся на протяжении многих лет лишь гипотетически, трижды становилась фактом политической жизни страны. В 1986 г. с победой правых партий Президент-социалист Ф. Миттеран на более чем двухлетний срок был вынужден сосуществовать с правительством правого большинства в Национальном собрании. Аналогичная ситуация сложилась в 1993 г., когда с победой правоцентристской коалиции на парламентских выборах Президент Ф. Миттеран вновь был "обречен" на двухлетнее сосуществование с оппозиционным парламентом и Правительством. В 2000 г. "повезло" Президенту-правоцентристу Ж. Шираку, которому пришлось разделять свою власть с Правительством социалистов, победивших на парламентских выборах.

В целом, оценивая эти периоды, можно констатировать, что в рамках действующей Конституции президенты и правительства смогли разграничить сферы своей деятельности таким образом, что позволяло избежать кризиса власти в стране. Президенты сосредоточивали свое внимание в основном на вопросах обороны и внешней политики, бесспорно, закрепленных за ними Конституцией, сохраняя при этом роль "арбитра нации", правительства - на вопросах внутренней политики. Однако несмотря на то, что некоторые авторы пытались вписать подобные ситуации в логику системы "сдержек и противовесов", едва ли можно отнести подобные периоды сосуществования к безболезненным и полезным с точки зрения управления страной.

Кроме проблем чисто практического свойства в подобных ситуациях, которые решались в рамках действующей Конституции, обозначились проблемы конституционно-доктринального характера. Теория легитимности президентского мандата, с которой выступил в 1985 г. один из правоцентристских лидеров, Р. Барр, заставляет французскую конституционную доктрину вновь обратиться к проблеме источников президентской и представительной власти. Согласно этой теории Президент своим избранием заключает договор о доверии с французским народом, что является основой легитимности его власти. Этот договор считается расторгнутым, если французы дезавуируют главу государства референдумом или парламентскими выборами, то есть отказом в поддержке его инициативы на референдуме, либо предпочтением ему его политических оппонентов в Национальном собрании. Согласно логике этой теории Президент должен расценить подобные ситуации как выражение недоверия ему со стороны французского народа со всеми вытекающими из этого последствиями.

Таким образом, равный срок президентских полномочий и депутатского мандата (пять лет) практически исключает вышеописанные ситуации "нежелательного сожительства". Внимательный наблюдатель должен был заметить, что вслед за президентскими выборами 2007 г., где победил Н. Саркози, вскоре последовали парламентские выборы, в которых одержали победу его сторонники, тем самым, по логике Р. Барра, еще раз подтвердив легитимность президентского мандата. Да и трудно представить иную ситуацию. В противном случае пришлось бы усомниться в политическом здравомыслии французов, ясность ума которых как одно из достоинств нации отмечал еще Декарт.

Новый этап децентрализации. Начало 2000-х гг. может быть охарактеризовано как новый этап реформы территориальных коллективов во Франции. Их основой стал Конституционный закон от 28 марта 2003 г. N 2003-276 о децентрализованной организации Республики, которым на конституционном уровне подтверждены место территориальных коллективов в институциональной организации страны, гарантии осуществления их полномочий. Данным Законом конституционно зафиксировано оформление региона в новый территориальный коллектив.

Франция являет собой яркий пример административной децентрализации. Бывший премьер-министр Правительства социалистов начала 80-х гг. прошлого века П. Моруа, один из вдохновителей реформы местного самоуправления, сравнивал местное управление с корсетом, который был необходим, чтобы конституировать Францию, однако в настоящее время грозит удушить ее <1>. Корсетом, пользуясь сравнением П. Моруа, являлась административно-территориальная организация страны, основными элементами которой в течение более полутора веков были департамент и коммуна. В послевоенные годы со всей очевидностью обнаружилось, что существующая административно-территориальная структура стала тесной с точки зрения как экономической, так и управленческой.

--------------------------------

<1> См.: Mauroy P. C'est ici le chemin. P., 1982. P. 98.

Необходимость создания более крупной административно-территориальной единицы - региона - диктовалась в конечном счете потребностями современного экономического развития страны, когда экономическая концентрация неизбежно влечет концентрацию политическую и административную. В этом плане история создания региона во Франции показательна. Региональное строительство развивалось от создания региональных округов экономической деятельности до превращения региона в административно-территориальную единицу. В этом смысле Закон о правах и свободах коммун, департаментов и регионов можно назвать законом о регионализации, поскольку им, по существу, завершена административно-территориальная модернизация страны. С получением статуса территориального коллектива оформление региона в административно-территориальную единицу практически завершилось.

Следует отметить, что во Франции периодически поднимается вопрос о придании некоторой законодательной автономии регионам, что всегда сопровождается ожесточенными спорами. Высказываются также идеи упразднения генеральных советов департаментов или их включения в региональные советы при сохранении департаментов как административных подразделений регионов. Все это свидетельствует о том, что процесс регионализации в стране далек от завершения.

Развитие местной демократии. Конституционный закон N 2003-276 от 28 марта 2003 г. расширяет право граждан на принятие решений по вопросам местной жизни. В развитие новых конституционных положений приняты три органических закона.

Органический закон от 1 августа 2003 г. N 2003-705 о местном референдуме конкретизирует условия и процедуры его проведения. Если ранее право на референдум признавалось только за коммунами, то теперь - за всеми территориальными коллективами (регионами, департаментами и коммунами). Закон предусматривает проведение консультаций с населением в связи с созданием территориальных коллективов с особым статусом, изменением территориальных границ территориальных коллективов. Результаты консультации имеют ценность заключения. Статус заморских территорий не может быть изменен без согласия их населения.

Органический закон от 1 августа 2003 г. N 2003-704 об эксперименте, проводимом территориальными коллективам, наделяет последние правом на экспериментирование в пределах их компетенции на основании закона, которым дается разрешение на проведение эксперимента, его цель и срок (не более пяти лет).

Органический закон от 29 июля 2004 г. N 2004-758, принятый в применение статьи 72-2 Конституции о финансовой автономии территориальных коллективов, уточняет собственные финансовые источники территориальных коллективов, их исчисление и долю в совокупности всех их финансовых ресурсов. Закон устанавливает свободу расходов, право введения новых налогов и сборов в пределах, установленных законом, обязательность передачи соответствующих ресурсов при передаче государством полномочий местным коллективам.

Закон от 13 августа 2004 г. N 2004-809 о местных свободах и ответственности конкретизирует сферы, объекты деятельности, а также полномочия, передаваемые государством соответствующим территориальным коллективам: регионам, департаментам, коммунам.

Принятое законодательство рассматривается Правительством как юридическая основа "конкретной фазы II акта децентрализации". Новый этап реформы территориального управления был заявлен в выступлении французского Президента в Тулоне 25 сентября 2008 г., посвященном финансовому кризису. Президент высказался о своем намерении начать реформу местных управленческих структур с 1 января 2009 г., дабы сократить административные уровни и сэкономить финансовые средства в связи с упразднением профессионального налога. Таким образом, экономическая составляющая реформы была четко очерчена наряду с ее административными критериями <1>. Организация по проведению реформы была возложена на созданный правительственным декретом от 22 октября 2008 г. Комитет по реформе местных коллективов под руководством бывшего премьер-министра Э. Балладюра. Комитетом был подготовлен доклад под заглавием "Пора решать", проведены многочисленные слушания с участием политических партий, представленных в национальных и европейских выборных учреждениях, председателей палат парламента, представителей крупных объединений, деловых кругов, профессиональных организаций и профсоюзов и т.д.

--------------------------------

<1> См.: Le Monde du. 27 sept. 2008.

Практическим результатом этой деятельности стали подготовка и внесение Правительством в парламент трех законопроектов: о реформе территориальных коллективов, об избрании территориальных советников и усилении местной демократии, об избрании территориальных советников в марте 2014 г. и проект органического закона технического характера. Эволюция территориальной организации подчинена трем императивам: сохранить достижения децентрализации, усилить местные свободы и высвободить энергию коллективов. При этом подчеркивается, что сохранение современного состояния вещей невозможно в силу трех причин.

1. Структурные нагромождения: коммуны, межкоммунальные сообщества с собственными фискальными возможностями, межкоммунальные синдики целевого и многоцелевого характера, смешанные синдики (открытые или закрытые), области (pays), регионы, департаменты, государство, Европейский союз. В течение более чем 30 лет все это наслаивалось, но не структурировалось. И как следствие - запутанность, конкуренция между институтами. "Кто может понять, за что отвечает департамент и за что - регион? Кто знает, к кому обращаться: к генеральному или региональному советнику для решения конкретной проблемы?" - вопрошает правительственный сайт страны. Вопросы далеко не риторического характера.

2. Все эти наложения имеют слишком высокую цену, что и определяет необходимость упорядочения местных публичных расходов. Отмечается, что за последние 25 лет расходы местных коллективов увеличивались в 2 раза быстрее, чем национальное богатство.

3. Необходимость вовлечения территориальных коллективов в процесс модернизации. Начиная с 1982 г. территориальная организация государства слабо эволюционировала. Увеличение деконцентрированных служб государства реально не связывалось с последствиями передачи полномочий территориальным коллективам. Многочисленные реформы, направленные на рационализацию территориальной организации государства, недостаточно сочетались с взаимодействием государственных и местных служб. Их реализация сдерживалась фактически тем, что они не затрагивали структурных элементов. И потому Правительство приступило к "исторической реформе территориальной организации государства в местном плане". Межминистерская перегруппировка деконцентрированных служб, взаимосогласованность всех ключевых функций отныне объявляются приоритетными, отвечая двойной цели - экономии и эффективности.

Политическая модернизация страны. Особенно объемной является конституционная реформа, проводимая на основании Конституционного закона от 23 июля 2008 г. N 2008-724 о модернизации институтов V Республики. Выполняя свои предвыборные обещания, Президент Н. Саркози Декретом от 18 июля 2007 г. N 2007-1108 учредил комитет по разработке конституционного закона под председательством премьер-министра Э. Балладюра. Проведение реформы политических институтов страны предполагалась по трем направлениям:

1) усиление контроля исполнительной власти;

2) усиление роли парламента;

3) утверждение новых прав.

Все эти направления получили в большей или меньшей степени отражение в Конституционном законе о модернизации политических институтов V Республики, принятом конгрессом обеих палат парламента 23 июля 2008 г.

Основные конституционные новеллы по первому направлению:

- ограничение президентского мандата двумя сроками подряд (ст. 6);

- назначение Президентом ряда чиновников на основе заключения специальных комиссий обеих палат парламента, состав которых определяется органическим законом (ст. 13);

- в части чрезвычайных полномочий Президента (ст. 16). Обращение к парламенту по истечении 30 дней осуществления чрезвычайных полномочий;

- право Президента обращения с устным посланием к парламенту (к конгрессу обеих палат либо к каждой палате) (ст. 18);

- уточнение полномочий Правительства в области обороны и Президента как верховного главнокомандующего (ст. 5, 20, 21);

- осуществление права помилования Президентом только после заключения специальной комиссии, состав которой определяется законом (ст. 17).

В своем обращении к комитету по подготовке конституционного закона Президент Республики высказался о необходимости обеспечения стабильности Правительства. Речь в данном случае шла об "ужесточении" структуры Правительства как в количественном определении его состава, так и в соотношении министров, министров-делегатов, государственных секретарей по примеру других стран, с четко зафиксированной законом (т.е. парламентом) структурой Правительства. Тем не менее комитет, по существу, отказал Президенту в этой инициативе, сочтя преждевременным установление органическим законом структуры Правительства, что, по мнению комитета, может быть сдерживающим началом на этапе модернизации государства.

Усиление парламента выражается:

- в ведении ст. 34-1, наделяющей парламент по примеру подавляющего большинства иностранных парламентов правом принятия резолюций, не имеющих юридической силы. Однако закон может придать им нормативный характер;

- увеличении числа постоянных комиссий, формируемых палатами, с шести до восьми (ст. 43);

- новой редакции ст. 42, устанавливающей, что требование срочности рассмотрения правительственного законопроекта может сопровождаться рассмотрением альтернативного проекта, исходящего от парламента;

- усилении самостоятельности палаты при установлении повестки дня (ранее правительственные законопроекты рассматривались в приоритетном порядке, т.е. правительство, по существу, устанавливало повестку дня). Отныне по меньшей мере одно заседание в неделю (в том числе и в период внеочередных сессий) посвящено обсуждению вопросов к членам парламента и Правительства.

Кроме того, за палатами парламента признано право обращения в Государственный совет о предоставлении заключения на предлагаемый ими проект закона, в чем им было отказано с 1875 г.

Расширение прав оппозиции. В новой редакции ст. 49 Конституции по одной неделе предоставляется на рассмотрение правительственных законопроектов и проектов закона, исходящих от парламента, и одно заседание отведено на обсуждение законопроектов оппозиции.

Последнее, именуемое "хартией" прав оппозиции, нашло отражение в регламентах палат. Конкретное выражение этих прав проявилось:

- в троекратном увеличении числа заседаний, проводимых по инициативе оппозиционных групп;

- возможности, предоставленной председателям оппозиционных групп, воспротивиться применению "запланированного законодательного времени" ("temps legislatif programme") в случае обращения Правительства о введении ускоренной процедуры, если шестинедельный срок между внесением и рассмотрением законодательного текста не соблюден;

- возможности, предоставленной председателям оппозиционных групп, добиваться "продленного запланированного времени" и "исключительного планируемого времени";

- введении в регламент Национального собрания принципа, предусматривающего право оппозиции на председательство в комиссии по финансам;

- расширении состава бюро комиссий, комиссий по расследованию и контролю, дабы гарантировать в них представительство всех групп.

В части контрольной функции палаты предусматривается:

- создание комитета по оценке и контролю, состав которого должен отражать политический состав палаты и одним из двух вице-председателей должен быть депутат от оппозиции;

- предоставление равного времени большинству и оппозиции при реализации такой формы контроля, как вопросы Правительству и министрам;

- право оппозиции на первый устный вопрос Правительству;

- принцип назначения двух депутатов, один из которых принадлежит к оппозиции, по докладам комиссий по применению закона;

- принцип назначения двух депутатов, один из которых принадлежит оппозиции, в качестве докладчиков от комитета по оценке и контролю;

- признание права ("droit de tirage") оппозиционных групп добиваться создания комиссий по расследованию;

- признание права ("droit de tirage"), позволяющего каждой группе добиваться проведения аналитических исследований комитетом по оценке и контролю.

Причины усиления роли парламента и, в частности, расширения прав оппозиции следует искать, по-видимому, не только в стремлении правящего блока партий расширить социальную базу проводимой им политики. Конституционными реформами начала 2000-х гг. было сделано практически все (снижение срока президентского мандата, синхронизация по времени президентских и парламентских выборов), чтобы не допустить явно не предусмотренного авторами конституции ситуаций "институционального сожительства" оппозиционных друг другу партийных блоков, когда президент - социалист, а большинство в Национальном собрании и формируемое им правительство - правоцентристы или наоборот.

Помимо явных осложнений, создаваемых подобным сосуществованием во власти двух блоков, совместное управление страной двумя оппозиционными силами объективно требовало учета позиций друг друга и, как следствие, принятия сбалансированных решений, отвечающих интересам более широких слоев общества. В этом контексте совместное правление имело, очевидно, позитивный эффект.

Полностью отказаться от данного опыта означало, по существу, пренебречь мнением и возможностями оппозиции влиять на принимаемые правящими партиями решения, что в конечном счете едва ли отвечало интересам как правящего, так и оппозиционного блоков.

В части прав и свобод личности предусматривается учреждение должности Защитника прав граждан. Конституция пополнилась ст. 71-1, согласно которой:

"Защитник прав следит за соблюдением прав и свобод государственными административными органами, территориальными коллективами, публичными учреждениями, а также любым органом, на который возложена миссия публичной службы, или органом, наделенным органическим законом, ее полномочиями.

Он может принять к рассмотрению жалобу, поданную на условиях, предусмотренных органическим законом, любым лицом, считающим себя ущемленным деятельностью публичной службы или органа, указанного в первой части.

Органический закон определяет полномочия и способы вмешательства Защитника прав. Он определяет условия, на которых ему может оказывать помощь коллегия при осуществлении его некоторых полномочий.

Защитник прав назначается Президентом Республики на шесть лет без права возобновления мандата после применения процедуры, предусмотренной последним абзацем статьи 13. Его функции несовместимы с функциями члена Правительства и члена парламента. Иные случаи несовместимости устанавливаются органическим законом.

Защитник прав отчитывается в своей деятельности перед Президентом и парламентом".

Органический закон и закон о Защитнике прав (в настоящее время находятся на рассмотрении парламента) должны соответственно детализировать статус Защитника и наделить необходимыми полномочиями в реализации его задач. Учреждение данной должности ставит ряд вопросов институционального характера. Речь идет в первую очередь о соотношении Защитника с другими органами, на которые возложена защита прав человека. К ним относятся: Медиатор Республики, Защитник детей, Национальная комиссия по информатике и свободам, комиссия по доступу к административным документам, Генеральный контролер по надзору за местами лишения свободы и др.

В отличие от указанных органов Защитнику прав придан конституционный статус, а его компетенция во многом поглощает их полномочия, что неизбежно ставит вопрос либо о пересмотре их функций, либо об упразднении некоторых из них. Во всяком случае закон о Защитнике прав предусматривает, по существу, упразднение должностей Медиатора Республики, Защитника прав ребенка, Национальной комиссии по деонтологии безопасности.

Другой новеллой конституционной реформы 2008 г. является расширение субъектов, которые вправе инициировать процедуру конституционного контроля в ходе применения закона. Конституция V Республики, вводя институт конституционного контроля, исчерпывающим образом определив круг его субъектов (Президент, премьер-министр, председатели палат парламента, позже 60 депутатов и 60 сенаторов), признавала только предварительный и абстрактный контроль. Вследствие этого проект закона или его положение, не оспоренное до его подписания Президентом, после подписания и промульгации закона считаются соответствующими Конституции и не могут быть оспорены в Конституционном совете.

Новая ст. 61-1 позволяет Государственному совету (как высшему органу административной юстиции) и Кассационному суду (высшая судебная инстанция общей юстиции) обратиться в Конституционный совет в случае констатации судом при рассмотрении конкретного дела нарушения тем или иным положением закона конституционных прав и свобод. А Конституционный совет обязан вынести решение в установленный срок.

Таким образом, не только расширяется круг субъектов, имеющих право обращения в Конституционный совет, но и вводится последующий контроль конституционности действующих законов. А это, по существу, является отступлением от действующей в стране доктрины и практики конституционного контроля.

Презумпция конституционности действующих законов явно поколеблена, что объективно требует пересмотра самого понятия законности в деятельности исполнительной власти, когда соблюдение ее закона автоматически подразумевало и соблюдение Конституции. Отказ от презумпции конституционности закона (а следовательно, допущение вероятности его неконституционности) расширяет границы законности, в рамках которой должна действовать администрация, распространяя ее и на соблюдение Конституции. И, как следствие, включение в сферу конституционного контроля нормативных актов Президента (известно, что ордонансы и декреты Правительства подписываются Президентом), а также нормативных актов Правительства.

Действовавший ранее механизм конституционного контроля практически обесценивал право президентского вето. Действительно, свои сомнения в конституционности тех или иных положений законопроекта Президент мог развеять, обратившись в Конституционный совет до его подписания. Возвращение законопроекта в парламент на повторное рассмотрение могло быть вызвано причинами политического характера, что явно или косвенно свидетельствовало о его конфликте с парламентом и Правительством и едва ли отвечало конституционному статусу французского Президента как "арбитра нации". Будучи интегрированным в исполнительную власть и фактически ее главой, Президент должен будет разделить с Правительством и парламентом ответственность за положения закона, признанные неконституционными Конституционным советом по инициативе судебной власти.

Таким образом, расширение круга субъектов и введение последующего конституционного контроля принципиально меняет всю систему контроля, последствия изменений которой авторы конституционной реформы, возможно, не вполне оценили.

В рамках последней конституционной реформы внесены изменения, касающиеся формирования и деятельности Экономического и социального совета. Изменилось не только его название: Экономический, социальный и экологический совет. Речь идет не только о расширении предметной сферы деятельности Совета, но и о включении в нее вопросов, связанных с окружающей средой. В конечном счете эта конституционная новелла направлена на усиление его роли как инструмента обратной связи между государством и гражданским обществом.

Изменения, вносимые Органическим законом об Экономическом и социальном совете (Ордонанс от 29 декабря 1958 г. N 58-1360), касаются в первую очередь состава этого органа. Две меры в этой части - омоложение состава и усиление представительства женщин - призваны придать новый импульс в работе Совета. Предлагается снижение возраста для назначения в Совет с 25 до 18 лет. Кроме того, вводятся изменения в формирование состава Совета. Их цель - наиболее полное отражение этим конституционным органом позиций и интересов участников экономической, ассоциативной жизни общества, усиление социальных и территориальных связей, представительство организаций и фондов, действующих в сфере охраны окружающей среды.

Мы остановились на ключевых вопросах, затронутых конституционными реформами, проводимыми в стране с начала 2000-х гг. Во многом о результатах этих реформ, особенно последней, можно судить по мере их реализации. Тем не менее их интенсивность свидетельствует о стремлении Французского государства модернизировать свои институты, в наибольшей мере отвечающие современным условиям и потребностям.

Нельзя не отметить, что политическая модернизация во Франции сочетается с экономической модернизацией. Основополагающим нормативным актом в сфере экономических отношений стал Закон от 4 августа 2008 г. N 2008-776 о модернизации экономики, мобилизующий характер которого отражен в названии его титулов и глав: мобилизовать предпринимателей, мобилизовать конкуренцию как рычаг роста, мобилизовать финансы, поощрять развитие малых и средних предприятий и т.д. Данный Закон имеет не только мобилизационный характер, связанный с выходом и преодолением последствий финансового и экономического кризиса, но и, по существу, определяет приоритеты государственной политики в сфере экономики на перспективу. В этом контексте экономическая и политическая модернизация выступают как основа и условие дальнейшего развития Французского государства и общества страны.

Административное право. Административное право занимает особое место в правовой системе Франции, поскольку своим зарождением и развитием в огромной степени обязано судебной практике. Действительно, его основополагающие принципы заложены великими решениями Государственного совета как единственной судебной инстанцией в сфере управления. В немалой степени административное право обязано Трибуналу по конфликтам. Трибунал, разрешая спорные вопросы гражданско-правовой и административной юрисдикции, по существу, определяет предметную область административного права. Определенный вклад в признание административно-правовой сферы внес кассационный суд, который в 1956 г. своим решением "Публичное казначейство против доктора Жери" признает административную юрисдикцию, основанную на фундаментальном принципе: законодатель не может противоречить публичному порядку. Суд также подтвердил существование вопросов, которые входят в компетенцию административной юрисдикции, регулируемой административным правом.

Со временем административное право наполняется законодательными актами, число которых постоянно увеличивается. Административное право становится в меньшей степени административным, т.е. продуктом судебной практики, а в большей - законодательным и регламентарным, т.е. регулируемым законами и актами исполнительной власти. Количество нормативных актов все более и более увеличивается, акты законодательной власти занимают все больший удельный вес среди них. Чаще всего они воспроизводят принципы, выработанные судебной практикой. Иногда законодатель принимает акты, которые противоречат судебной практике. Однако творчество законодателя расширяет судебную практику, а судебное толкование может привести к признанию недействительности законодательного акта, тем самым усиливая судебную составляющую административного права. Все это обусловливает оригинальную особенность французского административного права.

Французское административное право появилось как право публичной власти в ее постоянных отношениях с частными лицами. Администрация находится под контролем Правительства, некоторые ее органы подчинены одновременно гражданскому и административному праву. Президент следит за устройством органов административного характера, назначает высших чиновников, вправе принимать декреты, касающиеся администрации. Существуют определенные вопросы, касающиеся публичных свобод, регулирование которых конституцией возложено на законодателя. Все это ведет к расширению нормативной базы деятельности администрации. Ежегодно во Франции принимается более 1200 декретов, издаваемых премьер-министром, а иногда и Президентом. К этому следует добавить министерские, межминистерские, префекторальные, муниципальные постановления и около 3000 циркуляров, которые разъясняют законы и декреты. Подсчитано, что принятие закона во Франции требует принятия от одного до 60 декретов (т.е. в среднем 12 декретов) по его исполнению. Государственный совет с 1987 г. обращает внимание Правительства на чрезмерное регламентарное нормотворчество.

Современное французское административное право регулирует деятельность публичной администрации, которая включает в себя правительственную административную, децентрализованную функциональную администрацию, администрацию органов местного самоуправления, определяет статус публичной службы, порядок разрешения конфликтов в сфере управления, т.е. организацию административной юстиции.

Правительственная администрация, аппарат и службы премьер-министра. Аппарат премьер-министра состоит из собственно Кабинета премьер-министра, генерального секретариата Правительства и генерального секретариата, национальной обороны. Кабинет выполняет многообразные и сложные задачи в сфере государственного управления. В него входят: директор, заместитель директора, чиновники по особым поручениям при премьер-министре, советники по социальным проблемам, технические советники, советники по особым поручениям и т.д. Основной задачей генерального секретариата является организация межминистерских встреч. Генеральный секретариат национальной обороны был создан в 1862 г. и заменил генеральный штаб национальной обороны. К компетенции этого секретариата относится координация деятельности министерств по проблемам обороны.

Ответственность членов Правительства. В соответствии со ст. 68 Конституции "члены Правительства несут ответственность за действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей, если эти действия на момент их совершения квалифицировались как преступления или деликты". Обвинение членам Правительства, а также их соучастникам в случае заговора против безопасности государства может быть предъявлено только обеими палатами парламента, принявшими открытым голосованием решение абсолютным большинством голосов своих членов. Судит их Высокая палата правосудия на основании уголовного законодательства, действующего на момент совершения указанных деяний.

Министерства.

Нормативные акты. Во Франции исполнительная власть независима от законодательной в создании, реорганизации и управлении министерств, установлении объема их компетенции. Тенденция к снижению и сужению законодательной базы деятельности министерств, проявившаяся в период IV Республики, получила свое логическое завершение в V Республике. Если во времена III Республики министерства создавались и упразднялись на основании закона, то уже в IV Республике полномочия министров Правительства определялись декретами исполнительной власти. А одним из первых декретов Правительства V Республики явился Декрет от 22 января 1959 г., которым закреплялось право премьер-министра устанавливать полномочия министров по собственному усмотрению.

Несмотря на то что в системе законодательства нет кодифицирующего акта общего действия, содержание статутов отдельных министерств отличается единообразием. Достигается это тем, что в силу сложившихся административных традиций декреты Правительства, определяющие организацию и круг полномочий министерств, на протяжении десятилетий оперируют одними и теми же моделями организационных структур и унифицированной терминологией для обозначения структурных подразделений центрального аппарата министерств. Поэтому представить себе систему законодательства, регламентирующего деятельность министерств, можно на примере одного министерства, в частности Министерства внутренних дел (МВД).

Основным актом, определяющим полномочия министра внутренних дел и организационную структуру центрального аппарата министерства, является Декрет об организации центральной администрации министерства внутренних дел от 19 апреля 1974 г.

Декрет устанавливает основные структурные подразделения министерства, компетенцию глав этих структурных подразделений и закрепляет за министром право определять внутреннюю структуру подразделений, предусмотренных Декретом, и распределять между ними функции.

В развитие Декрета и на его основе министр внутренних дел издал Постановление от 13 мая 1974 г., в котором установлена детальная структура каждого из трех главных управлений и распределены между ними функции и обязанности. Декрет и Постановление в совокупности составляют (хотя формально они в единый акт не сведены) кодификацию основных норм, регламентирующих деятельность МВД.

Помимо основных актов в систему законодательства, регламентирующего деятельность МВД, входят акты, посвященные отдельным сторонам этой деятельности. Такими актами являются: Закон "О полномочиях министров Временного правительства Республики и об организации министерств" от 24 ноября 1945 г., согласно которому полномочия министров и организация министерств определяются декретами и иными подзаконными актами; Ордонанс от 6 января 1945 г., посвященный финансовым вопросам, в ст. 3 которого содержится положение о том, что учреждение новых ведомств государственного управления допускается только после открытия соответствующих кредитов; Декрет от 26 июня 1974 г., который также распространяет свое действие на всю систему министерств, но затрагивает частный вопрос: определяет круг лиц, которым министры могут делегировать свои полномочия.

Виды министерств. В юридической литературе приводятся различные основания для классификации министерств.

Если в основу классификации положить направления деятельности министерств, то их можно разделить на три крупные категории: 1) министерства военно-политического характера. К ним относятся Министерство национальной обороны; Министерство внешних сношений; Министерство внутренних дел; Министерство юстиции; 2) социально-экономические министерства. Это Министерства экономики, финансов и бюджета; промышленности; сельского хозяйства, торговли и т.д.; 3) министерства культурно-просветительского характера, такие, как Министерство образования, культуры, спорта и досуга и др.

Основанием классификации министерств может служить также характер и объем возлагаемых на них полномочий. Базируясь на этих критериях, можно констатировать определенную иерархичность министерств с точки зрения их политической значимости.

Компетенция министерств. Место или роль конкретного министерства в системе государственного управления определяется его компетенцией, компетенция министерства складывается из правомочий, которые можно разделить на следующие группы: 1) организация внутренней структуры министерства и руководство его персоналом; 2) руководство нижестоящими органами (речь идет о периферийных органах министерств); 3) координация деятельности со смежными министерствами и ведомствами по отдельным проблемам; 4) предписание определенных действий гражданам. Объем указанных правомочий у каждого конкретного министерства различен. Следует отметить, что с точки зрения личности последняя группа правомочий имеет особое значение, поскольку при реализации именно этих правомочий непосредственно затрагиваются права и интересы граждан. С юридической точки зрения в данном случае речь идет о праве министерства на нормотворческую деятельность, месте принимаемых им актов в системе действующего законодательства. Но это тема специального исследования. В рамках же данной работы ограничимся лишь констатацией, что объем правомочий последней группы у различных министерств далеко не одинаков.

Структура министерств. Руководство министерством осуществляет министр. Министр назначается Президентом Республики по предложению премьер-министра. Министр выступает в двух качествах: во-первых, как член Правительства и, во-вторых, как руководитель вверенной ему сферы управления. Как глава министерства министр достаточно самостоятелен в организации его внутренней структуры. Во всяком случае любой проект, касающийся внутренней организации министерства, подготавливается самим министерством, и уж в любом случае ни один декрет по этому вопросу не может быть одобрен без согласия заинтересованного министра. Поскольку организация работы министерства возложена на министра и рассматривается как средство обеспечения выполнения поставленных перед министерством задач, Доктрина требует, чтобы ничто не мешало министру производить реорганизацию служб и их регламентацию. Его полномочия в этой сфере имеют дискреционный характер.

Каждое министерство имеет, в принципе, следующую организацию: кабинет, дирекции (бюро), советы и комитеты, органы инспекции, периферийные службы.

Кабинет состоит из непосредственных сотрудников министра, которых он лично подбирает и которые не обязательно должны быть служащими. Кабинет, как правило, состоит из директора кабинета, начальника кабинета, технических советников и специально уполномоченных лиц. Кабинет министра помогает ему осуществлять, с одной стороны, связь с политическими кругами, с другой стороны, связь с подразделениями министерства, прежде всего с дирекциями, возглавляемыми директорами. Министерские кабинеты возникли еще в III Республике, а их правовое положение было впервые регламентировано Законом 1911 г. и Декретом 1912 г., установившими максимальное число лиц, которые могут входить в министерский кабинет. В большинстве случаев кабинет насчитывает 10 членов: начальник кабинета, директор, глава секретариата и семь других советников или чиновников по особым поручениям.

Кабинет - учреждение весьма своеобразное. Он не является обычным подразделением министерства. Министерский кабинет состоит из сотрудников, ответственных лично перед министром. Работники министерского кабинета назначаются решением министра и уходят в отставку вместе с ним. Их связь с остальными чиновниками проявляется лишь в том, что они пользуются обычным статусом и привилегиями чиновников. Фактически министерские кабинеты включают в себя не только официальных должностных лиц, но и полуофициальных работников, причем практически в том же количестве. Кроме того, в кабинеты входит еще третья категория лиц, которых определяют как "тайных", поскольку их обязанности не определены. В некоторых министерствах министерские кабинеты (в широком смысле) состоят из 100 человек.

Важной функцией кабинета является координация деятельности департаментов на министерском уровне. Это тем более необходимо, ибо очень часто реорганизация министерств приводит к перемещению отдельных департаментов из одного министерства в другое и тем самым нарушает традиционные связи и взаимопонимание на уровне основных подразделений министерств, какими являются департаменты. Положение усугубляется тем, что министры, находящиеся в должности в течение короткого периода времени и обремененные многими политическими проблемами не министерского характера, оказываются не в состоянии координировать работу департамента и понять всю глубину проблем, стоящих перед министерством. В этих условиях единственным органом, который способен принять на себя в рамках министерской организации задачу координации и арбитража, оказывается кабинет министра.

Все министерства имеют иерархическое строение органов управления.

Основным элементом министерства является дирекция. Каждая дирекция предназначена для реализации одной из функций министерства. Дирекция рассматривается как автономное подразделение, и руководитель дирекции - директор имеет особый правовой статус. Это подчеркивается тем, что директора (так же, как и ограниченный круг других чиновников) назначаются не актами министров, а декретами Совета Министров. Такой порядок предусмотрен ст. 13 Конституции 1958 г., указывающей, что "директора центральных ведомств назначаются Советом Министров". Директор центрального ведомства оказывается, таким образом, на вершине административной иерархии. Конечно, он действует под руководством министра, но его полномочия вытекают из его назначения непосредственно Правительством. Это обстоятельство, особенно если учитывать частые смены министров, способствует не только стабильности, но и независимости директоров. Оно же влияет и на характер отношений директора с кабинетом министра.

Назначение непосредственно подчиненных директорам лиц - заместителей директоров и помощников директоров, т.е. лиц, являющихся руководителями служб, так же как и назначение директоров, сопряжено с определенными формальностями, до известной степени ограничивающими свободу министров и направленными на усиление стабильности государственного аппарата. В настоящее время, если не учитывать нескольких исключений, назначение этих категорий государственных служащих "производится совместным постановлением премьер-министра и заинтересованного министра, ответственного за публичную службу".

Дирекции подразделяются на вертикальные и горизонтальные. Дирекции первого вида направлены на реализацию основных функций министерства. Горизонтальные дирекции оказывают лишь опосредованное воздействие на осуществление министерством его основных функций. Таковы, как правило, дирекции общего управления, персонала и бюджета; служба исследований и предложений; отдел международных отношений. Стремление усилить воздействие государства на различные аспекты социальной и экономической жизни общества приводило к расширению функций отдельных дирекций и, как следствие этого, их разделению. Возрастание числа дирекций, естественно, вызывает желание упростить систему. Один из таких способов - слияние министерств, имеющих близкие функции, в так называемые большие министерства, в рамках которых появилась возможность слияния дирекций, занимающихся общими вопросами управления. Обычно в министерстве бывает не больше 6 - 10 дирекций. Но лишь в немногих министерствах, например в министерстве юстиции, директора собираются вместе под руководством министра, образуя руководящий орган министерства.

Другим важным звеном министерской структуры являются бюро, которые наряду с дирекциями составляют основу центральной администрации. В дирекцию входят четыре - восемь бюро. Руководители бюро и вышестоящие лица (исключая директоров) составляют так называемую гражданскую администрацию. В соответствии с Декретом от 30 июня 1972 г. эта категория лиц под руководством директора проводит в жизнь установленную последним политику, вырабатывает обязательные для этого инструкции и регламенты, а также подбирает необходимый персонал.

В каждом министерстве существует ряд подразделений, деятельность которых связана с так называемой управленческой техникой. Это подразделения, занимающиеся организацией архивного дела и систематизацией документации, а также информацией, вопросами организации и методов работы, разработкой методов планирования, отчетности и т.п. В системе органов министерства эти подразделения обладают значительной самостоятельностью, поскольку организация и формы деятельности в большей степени зависят от соответствующих межминистерских служб, нежели от руководства министерства, в рамках которого они действуют. Например, в каждом министерстве существуют подразделения, занимающиеся статистикой. Формы и методы их работы определяются Национальным институтом статистики и экономических исследований. С результатами своей работы статистический орган министерства обязан знакомить не только свое руководство, но и Национальный институт. Таким образом, эти службы находятся фактически в двойном подчинении. Двойное подчинение подразделений, занимающихся "управленческой техникой", оказывает влияние на положение их персонала. Работники этих подразделений находятся на службе соответствующих министерств и подчиняются их руководителям, но они значительно теснее связаны с соответствующими межминистерскими службами, каждая из которых либо действительно образует, либо стремится образовать замкнутую группу специалистов-чиновников.

Почти каждое министерство располагает собственными органами инспекции или контроля, которые осуществляют контроль над деятельностью администрации. Инспекции контролируют соблюдение общего порядка, оценивают эффективность деятельности администрации, устанавливают ответственность должностных лиц за недостатки в работе. Однако органы инспекции не имеют права принимать решения.

В несколько ином положении находятся так называемые генеральные инспекции министерств, являющиеся по существу органами министров. Принимаемые ими акты фактически предопределяют решения министров и поэтому не только констатируют состояние дел, но и предполагают определенное решение вопроса.

Как правило, генеральная инспекция действует в рамках своего министерства. Исключениями являются инспекции Министерства внутренних дел и Министерства экономики и финансов. Генеральная инспекция МВД в случае обращения к ней руководителя другого центрального ведомства может контролировать деятельность соответствующих ведомств. Инспекция Министерства экономики и финансов в пределах своей компетенции может осуществить инспекцию любого центрального ведомства.

Иерархический контроль в отличие от инспекции, совершаемой периодически, осуществляется начальниками в отношении подчиненных им по службе чиновников постоянно. Проводя иерархический контроль, начальник имеет право отменять решения своих подчиненных и давать им обязательные для исполнения указания. Иерархический контроль бывает двух видов: осуществляемый в отношении непосредственно подчиненных лиц - в этом случае он может и должен быть в полном смысле постоянным; осуществляемый в отношении лиц, отделенных от контролера несколькими инстанциями - в этом случае он представляет собой одну из форм инспекции.

Финансовый контроль в принципе осуществляется вне рамок обычных служебных отношений. Он проводится работниками министерства экономики и финансов и охватывает все служебные отношения, имеющие финансовые последствия, причем финансовый контроль распространяется не только на органы управления, но также и на публичные предприятия, если они финансируются государством. Законом от 10 августа 1922 г. установлено, что заключения финансовой инспекции должны анализировать прежде всего правильность и целесообразность расходов, а также точность оценок имущества. Финансовая инспекция должна ограничиваться финансовыми вопросами, не затрагивая правовых, технических и иных аспектов.

При рассмотрении функций министерств нельзя ограничиваться анализом деятельности их центрального аппарата. Понять в полной мере деятельность министерства можно лишь тогда, когда учитываются полномочия не только центра, но и местных органов министерств. Делегация министерских полномочий префектам регионов и департаментов в результате реформы 1981 г. привела к тому, что префект, являясь руководителем всех периферийных служб центральной администрации на местах, выступает одновременно в качестве представителя Правительства и каждого министерства в отдельности.

На функции и структуру министерств оказывает влияние не только внутренняя политика. Процесс европейской интеграции привел к тому, что практически во всех министерствах созданы новые службы, регулирующие взаимодействие министерств как центральных ведомств Франции с соответствующими органами Европейского союза.

Ответственность. Министры несут гражданскую, уголовную и политическую ответственность. Гражданскую ответственность министры несут перед частными лицами и государством.

1. Ответственность перед частными лицами. Деятельность министров подчиняется основному принципу, выраженному в ст. 1382 Гражданского кодекса, об обязанности возмещения причиненного ущерба. Применение этого принципа, однако, связано как с разделением административной и судебной властей, так и с разграничением, проводимым между должностным проступком и проступком, совершенным в качестве частного лица. В этом отношении министры поставлены в одинаковые условия государственными служащими, изучение положения которых относится к предмету административного права.

2. Ответственность перед государством. Ввиду широких полномочий министров в финансовой области и весьма важных последствий, к которым могут привести их ошибки, небрежность или неосторожность, ряд законов точно определил персональную ответственность министров перед государством. Так, например, финансовый Закон от 25 марта 1817 г. установил, что министры не вправе под свою ответственность производить или разрешать производить платежи сверх сумм отпущенных кредитов. Законом от 15 марта 1850 г. все такие расходы относятся за счет нарушившего закон министра. Эти принципы подтверждены и более поздними финансовыми законами.

В соответствии со ст. 68 Конституции члены Правительства несут уголовную ответственность за действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей, если эти действия на момент их совершения квалифицировались как преступления или деликты. Обвинение им может быть предъявлено только обеими палатами, принявшими открытым голосованием идентичное решение абсолютным большинством голосов своих членов. Судит министров Высокая палата правосудия. Единственной действительной санкцией, предусмотренной в связи с политической ответственностью министров, является потеря должности, принудительное удаление от власти.

Функциональная децентрализованная администрация.

1. Публичные учреждения.

Особенности статуса. Во Франции публичное учреждение - юридическое лицо по публичному праву, финансируемое публичными фондами, которое должно выполнять миссию общего интереса. Оно отличается от публичных предприятий, которые являются юридическими лицами по частному праву с публичными капиталами, не выполняющими миссии общего интереса.

Французское право признает за публичными учреждениями определенную административную и финансовую автономию.

Сферы вмешательства публичных учреждений варьируются, но большинство выполняет миссию экономического или социального характера. Публичное учреждение может действовать в сфере: здравоохранения (например, Французское агентство крови); образования (университеты, лицеи); культуры (некоторые музеи); экономики (публичные предприятия, имеющие статус промышленных и коммерческих публичных учреждений).

Одни учреждения единственны в своем роде. Другие, напротив, являются частью "серии" однотипных учреждений, функционирующих по одной и той же модели. Это различие иногда достаточное тонкое: те же университеты, которые часто различны, образуют серию однотипных учреждений, тогда как Лувр и Музей Орсе рассматриваются как публичные учреждения, имеющие уникальный характер.

Помимо разнообразия названий, во всех публичных учреждениях могут быть выделены общие черты. Если нормы, которые применяются к публичным учреждениям, варьируют одна к другой, то судебная практика и доктрина выделяют два основных типа публичных учреждений: публичные учреждения административного характера (ПУАХ) и публичные учреждения промышленного и коммерческого характера (ПУПТХ). В то же время некоторые публичные учреждения совмещают миссию публичной службы административного характера и миссию публичной службы промышленного и коммерческого характера.

Публичные учреждения, юридические лица по публичному праву.

Публичные учреждения, в том числе и промышленного и коммерческого характера, являются юридическими лицами по публичному праву. Таким образом, они могут осуществлять определенные права, зарезервированные за публичной властью, а именно:

- быть собственниками публичного имущества;

- осуществлять право экспроприации;

- быть наделенными правом административного контроля;

- получать предварительные привилегии.

Принцип закрепленности. Каждое публичное учреждение, в принципе, закреплено за публичной администрацией (государственной или местной), которая его контролирует. Существуют национальные публичные учреждения, закрепленные за государством, и местные публичные учреждения, закрепленные за коммунами, группами коммун, департаментом, регионом или заморским коллективом. Однако уровень администрации закрепления не определяет географической зоны деятельности публичного учреждения. Так, местное публичное учреждение может действовать в национальном масштабе и даже в международном масштабе, по крайней мере опосредованно.

Этот принцип закрепленности иногда смягчается, когда некоторые публичные учреждения играют роль по кооперации между несколькими коллективами: это типично для публичных учреждений по межкоммунальному сотрудничеству или Национального центра и центров управления территориальной публичной службой.

Принцип специализации. В отличие от государства или местных коллективов, которые обладают сферой общей компетенции без ее точного определения, публичные учреждения имеют строго определенные полномочия. Так Национальная школа администрации не может вмешиваться в развитие карьеры бывшего ученика, ее функция ограничивается подготовкой чиновника.

Порядок создания и функционирования. В силу ст. 34 Конституции новый тип публичного учреждения может создаваться только на основании закона. Сами же публичные учреждения обычно создаются национальными декретами и решениями коллектива, которому подчинены местные учреждения. Однако законы иногда предусматривают различные правила.

Публичные учреждения создаются:

- либо на основании всех документов, наделяющих автономией службу, иногда осуществляющую непосредственное заведование государственным имуществом (например, Парижский монетный двор);

- либо на основании преобразования другого публичного учреждения (Национальная служба по воде и водной среде) или юридического лица по частному праву (чаще всего ассоциация, например Академия технологий) или общественностью (группа по общему интересу, например Национальное агентство исследований);

- либо слиянием двух или нескольких публичных учреждений;

- либо на основании выделения в другое публичное учреждение (Сеть железных дорог Франции).

Любое публичное учреждение имеет устав, в котором зафиксированы его полномочия и способы деятельности. Устав национальных публичных учреждений, единственных в своем роде, фиксируется декретом, уставы "серийных" публичных учреждений разрабатываются самим учреждением в соответствии с общими законодательными и регламентарными предписаниями и затем одобряются властью. Устав местного публичного учреждения фиксируется решением местного коллектива, за которым оно закреплено. Публичные учреждения могут быть упразднены, если цели, с которыми они создавались, не имеют больше места или если служба подпадает под непосредственное заведование частного сектора или уступается ему. Например, Закон об отделении церкви от государства 1905 г. повлек упразднение нескольких культовых публичных учреждений. Публичные учреждения могут также объединяться. Закон может также предписать приватизацию публичного учреждения и его преобразование в акционерное общество (Электрисите де Франс).

Управление публичным учреждением обычно возлагается на два органа:

1) полномочное собрание (чаще всего называемое административным советом), определяющее основные направления деятельности;

2) лицо, ответственное за каждодневное управление: это либо председатель административного совета, либо директор или генеральный директор, не входящий в совет.

Кроме того, некоторые публичные учреждения располагают дирекцией и наблюдательным советом, а также резервным фондом для увольняемых или будущих морских портов.

Публичные учреждения контролируются, как и другие юридические лица по публичному праву. Закон и уставы устанавливают способы контроля. Допускается три варианта:

1) контролирующий орган осуществляет контроль законности;

2) учреждение подпадает под административную опеку (говорят об опекающем органе);

3) учреждение одновременно подпадает под контроль законности и административную опеку, но осуществляемые различными органами.

Основные виды публичных учреждений. Помимо многих наименований, даваемых законодателем публичным учреждениям, судебная практика и доктрина различают только две их категории:

1) публичные учреждения административного характера (АПУ);

2) публичные учреждения промышленного и коммерческого характера (ПУПК).

Несмотря на явное сближение АПУ и ПУПК, Государственный совет долгое время отмечал, что подобное различие неполно охватывает реальность публичных учреждений. В частности, говорят о публичных учреждениях с двойным лицом, чтобы обозначить некоторые органы, одновременно действующие и как публичные учреждения административного характера, и как публичные учреждения промышленного и административного характера.

В целом ПУА подчинены исключительно публичному праву, между тем как ПУПК большей частью регулируются частным правом. Это отличие влечет следующие последствия.

Предмет сравнения	Публичные учреждения административного характера	Публичные учреждения промышленного и коммерческого характера
Режим персонала	Служащие или работающие по договору по публичному праву	Персонал по частному праву, подчиненный трудовому кодексу
Правила отчетности	Подчинение публичной отчетности, разработка бюджета и административного бюджета	Использование правил отчетности предприятий по частному праву, подготовка предполагаемого состояния доходов и расходов и итогового отчета
Торги	Применение кодекса публичных торгов	В принципе свободный выбор производителей и потребителей

Кроме того, практически это отличие знает многие исключения. Управленческий персонал публичных учреждений промышленного и коммерческого характера в основном служебный, некоторые из них получают по закону право набора служащих, между тем как некоторые публичные учреждения по частному праву пользуются контрактами по частному праву.

Публичные учреждения по частному праву могут вести отчетность согласно отчетному плану, применяемому к предприятиям, а некоторые публичные учреждения промышленного и торгового характера, наделенные публичным бухгалтером, могут быть частично подчинены общему регламенту публичной отчетности.

Несмотря на то что публичные учреждения промышленного и коммерческого характера во многих отношениях близки к юридическим лицам по частному праву, они получают, так же как юридические лица по публичному праву, некоторые привилегии по публичному праву.

Типы публичных учреждений:

- местные публичные учреждения образования - МПУО (которые являются частью ПУА);

- публичные учреждения научного и технологического характера (ПУНТ);

- публичные учреждения научного, культурного и профессионального характера (ПУКП);

- публичные учреждения по научному сотрудничеству (ПУНС);

- публичные учреждения по культурному сотрудничеству (ПУКС);

- экономические публичные учреждения (ЭПУ);

- публичные учреждения по межкоммунальному сотрудничеству (ПУМС);

- публичные учреждения здравоохранения (ПУЗ);

- публичные учреждения культа (ПУК);

- публичные службы жилищ (ПСЖ);

- школьные кассы (местные публичные службы);

- пожарная и спасательная департаментская служба (ПСДС).

Независимые административные органы.

Французской политико-правовой идее принадлежит создание парламентом таких оригинальных учреждений, как "независимые административные органы" (Национальная комиссия по информатике и свободам, Комиссия по доступу к административным документам, Комиссия по транспарентности и плюрализму прессы, Национальная комиссия по коммуникации и свободам и др.), которые выступают в качестве противовеса (contre-pouvoir), администрации, являя собой, по словам проф. Кермона, "великое умение французского публичного права защитить свободы не усилением судебной власти, а путем насаждения в администрацию независимых инстанций, следуя традиции, магистрально установленной Государственным советом" <1>. Действительно, эти органы играют определенную роль по защите прав и свобод личности и не только.

--------------------------------

<1> Цит. по: Blandine B.-K. L'Etat et democratie. Paris, 1986. P. 83.

Институциональная и правовая природа. Несмотря на то что "независимые органы" появились по Франции в 70-е годы, ни закон, ни судебная практика не дают им ясного определения. Согласно докладу Государственного совета 2001 г. независимые административные органы "действуют от имени государства и, не будучи подчинены Правительству, наделяются для осуществления своих задач гарантиями, которые позволяют им действовать вполне автономно; их деятельность не может быть никем, кроме судьи, переориентирована или подвергнута критике".

Выражением "независимые административные органы" охватываются три вида органов, создаваемых законодателем: независимые органы (Посредник Республики, Защитник детей), независимые административные органы (Комиссия по доступу к административным документам, Национальная комиссия по информатике и свободам...), независимые публичные органы.

Общая черта этих органов состоит в их особом месте в институциональной организации, что направлено на придание им прочных гарантий независимости в реализации определенных задач публичной службы. Тем не менее эти органы не должны становиться разновидностью администрации по общему праву, что подчеркнуто в докладе Государственного совета 2001 г. В докладе П. Жерар, представленном Парламентской службе по оценке законодательства в 2006 г., отмечается, что увеличение количества независимых административных органов может поставить под сомнение легитимность традиционной административной деятельности. Последнее требует от законодателя обоснования новой формы административной деятельности. Первопричина появления независимых административных органов видится в поиске более независимого способа государственного вмешательства в наиболее чувствительные области социальной и экономической жизни. В этом контексте НАО представляется более предпочтительной по сравнению с традиционной администрацией юридической формой в регулировании деятельности новых секторов, открытых конкуренции.

Однако создание и деятельность этих органов породили фундаментальное противоречие. Действительно, согласно ст. 20 Конституции администрация находится в распоряжении Правительства, а НАО изъяты из сферы контроля исполнительной власти. Возникает вопрос: если Конституция отдает администрацию под власть Правительства, то каким образом может быть обеспечена независимость административного органа? Двусмысленность положения состоит в том, что Правительство должно нести перед парламентом ответственность за независимые административные органы, над которыми оно не имеет никакой иерархической власти. В этом справедливо усматриваются и сила, и слабость независимых административных органов (итоговое исследование по докладу Ж.-М. Потье).

Независимость этих органов вовсе не означает бесконтрольность и не снимает с них ответственность за свою деятельность. Таким образом, речь идет о том, на кого возложен этот контроль, и о формах и пределах этого контроля. Являясь частью национальной институциональной системы, независимые административные органы должны соблюдать все ее принципы, в основе которых ст. 15 Декларации прав человека и гражданина 1789 г., согласно которой "общество имеет право потребовать отчет от любого публичного агента администрации". Рассмотрев доклад П. Жерар, Парламентская служба по оценке законодательства заключила, что "демократический контроль над независимыми административными органами не может осуществляться Правительством, не ставя под сомнение гарантии независимости, предоставляемые этим органам, и потому он должен быть возложен на парламент. Усиление подобного контроля позволит примирить требование независимости с принципом ответственности".

По результатам обсуждения доклада Служба приняла следующие 30 рекомендаций, которые сгруппированы по шести направлениям.

1. Улучшение условий осуществления полномочий независимыми административными органами, в том числе:

а) обеспечение присутствия комиссара Правительства при органах, наделенных регламентарной властью;

б) создание в НАО, наделенных санкционирующими полномочиями, достаточно многочисленных коллегий для того, чтобы отделить функции преследования и наказания.

2. Рационализация юридического режима и организации НАО.

3. Улучшение условий обращения НАО.

4. Усиление независимости НАО и предоставление им средств, соответствующих их задачам.

5. Укрепление независимости коллегий и служб НАО.

6. Усиление демократического контроля над деятельностью независимых административных органов.

Среди этих рекомендаций можно выделить следующие:

- конституционное закрепление (или на уровне органического закона дополняющего ст. 34 Конституции) компетенции законодателя в установлении правил, касающихся создания и организации независимых административных и публичных административных органов;

- регулярное проведение в рамках компетентных комиссий оценки деятельности существующих НАО в целях проведения в случае необходимости их реорганизации;

- ограничение числа независимых публичных органов, наделенных правом юридического лица, только теми, деятельность которых сводится к взиманию налогов и сборов;

- предварительная оценка полномочий нового органа, которые не могут осуществляться уже существующими органами;

- определение в законодательных рамках общих характеристик НАО в отношении их независимости, их санкционирующих процедур и публикации ежегодного доклада;

- наделение органов, таких, как Защитник детей, правом рассмотрения дел по собственной инициативе, если они сочтут это необходимым;

- предоставление администрации возможности обращения в НАО по любому вопросу, входящему в сферу их компетенции, и разрешить НАО доступ к административной экспертизе;

- установить продолжительность мандата не более шести лет с обновлением коллегии на треть каждые два года;

- предоставление любому органу права принятия внутренних правил деонтологии для обеспечения независимости его служб;

- публикация всеми НАО ежегодного отчета, адресуемого председателям обеих палат парламента, председателям финансовых комиссий и председателям компетентных комиссий;

- определение целей и показателей результативности деятельности НАО для улучшения контроля над ними со стороны парламента;

- заслушивание каждого независимого административного органа компетентными парламентскими комиссиями после публикации их ежегодного доклада.

Отличительные характеристики независимых органов. При характеристике независимых органов выделяются три критерия.

1. Властный. Независимый административный орган может принимать исполнительные решения, что отличает его от судебных инстанций, решения которых имеют властный характер, и консультативной администрации, представляющей только заключения. Однако независимый административный орган может обладать юрисдикционными и консультативными полномочиями, как, к примеру, Банковская комиссия.

Регламентарная власть, которой могут быть наделены некоторые независимые административные органы, может привести к конкуренции с регламентарной властью премьер-министра и потому должна быть ограничена, согласно позиции Конституционного совета, строго определенной областью.

Попытки парламента наделить их более широкими полномочиями по контролю над администрацией пресекаются Конституционным советом. Достаточно вспомнить в связи с этим решение Совета, которым были отменены ряд положений Закона N 84-937 от 23 октября 1984 г. об ограничении концентрации, финансовом контроле и плюрализме прессы, касающиеся полномочий Комиссии по транспарентности и плюрализму прессы, учрежденной для контроля за соблюдением закона. Законодатель наделил Комиссию широкими полномочиями по контролю над предприятиями прессы. Однако Конституционный совет практически лишил Комиссию реальных полномочий (признав неконституционными ряд его положений, касающихся именно полномочий Комиссии), превратив ее по существу в наблюдательный орган. Конституционный совет особенно бдителен, когда возникает угроза ограничения исполнительной власти, откуда бы она ни исходила: то ли непосредственно от парламента, то ли от "независимых" органов, им создаваемых. В этих условиях роль этих органов не следует переоценивать.

Тем не менее их власть, единственно связанная с исполнением законов, в значительной степени используется в регулятивных целях. Однако внимательными комментаторами деятельности НАО было замечено, что за своеобразным пониманием независимыми административными органами "регулирования" подчас вуалируются, формально прикрываясь разрешением споров, подлинно административные решения.

2. Административный. Независимые административные органы в целом являются интегральной частью государства, а это означает, что они не являются публичными учреждениями, наделенными статусом юридического лица. Следовательно, они чаще всего не имеют имущества, не могут обращаться к правосудию и заключать контракты. Однако закон может наделить их элементами юридического лица, в частности правом набора персонала или финансовой автономией. Критерий юридического лица, таким образом, становится спорным. Например, Служба по финансовым рынкам, характеризуемая как независимый публичный орган, часто рассматриваемая как независимый административный орган, располагает статусом юридического лица.

3. Независимый. Несмотря на интегрированность в государство, их независимость проявляется в том, что они изъяты из властной иерархии. Эта независимость необходима государству, чтобы придать кредитоспособность и легитимность органам, развивающим чувствительные сферы. Несмотря на то что председатели независимых административных органов часто назначаются Президентом Республики, последние считают своим долгом как можно быстрее подтвердить свою независимость.

НАО чаще всего имеют коллегиальный характер, что не исключает наличие индивидуальных органов, например Защитник ребенка.

Независимые административные органы действуют в различных направлениях, в частности:

- экономического и финансового регулирования;

- информации и коммуникации:

- защиты управляемых от "скверного управления".

Виды независимых административных органов. Независимые административные органы условно делятся на две группы: 1) признанные законом; 2) отвечающие критериям Государственного совета.

В первую группу входит:

- Служба по финансовым рынкам;

- Агентство по борьбе против допингов (независимый административный орган, наделенный статусом юридического лица);

- Национальная комиссия по информатике и свободам;

- Высший аудиовизуальный совет;

- Национальный консультативный совет по этике;

- Агентство по оценке исследований и высшего образования (ранее - Комитет по оценке публичных учреждений научного, культурного и профессионального характера);

- Высшая служба по борьбе против дискриминации и за равенство;

- Служба по регулированию электронных коммуникаций и почт;

- Комиссия по доступу к административным документам;

- Национальная комиссия по счетам избирательной кампании и политическому финансированию;

- Национальная комиссия по контролю над нарушениями безопасности;

- Консультативная комиссия по секретам национальной обороны;

- Совет по предупреждению и борьбе против допингов;

- Служба по контролю над шумовыми злоупотреблениями в аэропортах;

- Национальная комиссия по деонтологии безопасности;

- Посредник Республики;

- Защитник ребенка;

- Генеральный контролер по надзору за местами лишения свободы.

Административные органы, которые могут быть охарактеризованы согласно критериям Государственного совета (доклад Совета 2001 г.) как "независимые":

- Служба ядерной безопасности (создана в 2006 г.);

- Паритетная комиссия по публикациям и агентствам прессы;

- Высший совет агентства Франс-пресс;

- Национальная комиссия по контролю над избирательной кампанией по выборам Президента Республики;

- Комиссия по опросам;

- Комиссия по фискальным нарушениям;

- Центральное бюро по тарификации;

- Посредник по кино;

- Комитет кредитных учреждений и инвестиционных предприятий;

- Комитет по сотрудничеству и трансфертам;

- Совет по конкуренции;

- Комиссия по контролю над страхованием;

- Комиссия по контролю над взаимопомощью и страховыми институтами;

- Национальная комиссия по торговому оборудованию;

- Дисциплинарный совет финансового управления;

- Комиссия по регулированию энергетики;

- Центральная постоянная комиссия по сельскохозяйственным доходам;

- Банковская комиссия;

- Комиссия по безопасности потребителей;

- Комиссия по финансовой прозрачности политической жизни.

Впервые понятие "независимый административный орган" было применено к Комиссии по информатике и свободам, учрежденной Законом от 6 января 1978 г. об информатике, картотеках и свободах (по предложению законодательной комиссии Сената). Тем не менее содержание этого понятия не раскрывалось. Несколько лет спустя, в 1984 г., к этому понятию апеллирует Конституционный совет, характеризуя Высший аудиовизуальный совет как "независимый административный орган". Конституционный совет счел, что "учреждение административного органа, независимого от правительства, наделенного таким важным полномочием в части свободы коммуникаций, как выдача разрешения для осуществления достаточно важного правомочия по отношению к свободе коммуникации как предоставление радиотелевизионной услуги, предлагаемой населению через кабельную сеть, представляет собой фундаментальную гарантию в осуществлении публичной свободы".

Попытка определить содержательные характеристики была сделана Парламентской службой по оценке законодательства (2006 г.) на основе обсуждения доклада сенатора П. Жерар "Независимые административные органы".

Однако "было бы слишком претенциозным утверждать, что независимые административные органы существуют во всех странах, как отмечает, проф. Ж.-М. Потье в итоговом докладе. И напротив, бесспорно, что речь идет о крайне распространенном виде учреждений". Но было бы тщетно искать общую модель, поскольку эта модель не существует, добавляет он.

По мнению Ж.-М. Потье, почти во всех рассмотренных в исследовании странах существуют органы, близкие к французской модели независимых административных органов. В то же время обнаруживается, что эти органы подчас значительно отличаются от их французских аналогов <1>.

--------------------------------

<1> Так, в Германии не существует концепции независимых административных органов. Однако в стране действуют высшие автономные федеральные органы.

В США - агентства; в Канаде - комиссии; в Великобритании - "Quangos" (квазиавтономные неправительственные организации). Большинство стран проявляют достаточную сдержанность в квалификации этих административных инстанций.

В США только "независимые регулирующие агентства", в свою очередь подразделяемые на "независимые регламентарные агентства" и "исполнительные агентства", могут быть отнесены к независимым административным органам.

В Великобритании насчитывается 120 исполнительных агентств, ответственных за текущее управление, и более 1200 внешних публичных органов в министерских структурах. Среди всех этих органов близки к независимым административным органам те, состав которых гарантирует независимость и задача которых состоит в секторальном регулировании.

В Испании различаются органы, наделенные специальной автономией (близкие к НАО), и учреждения, привязанные к администрации.

В Италии органы, создаваемые с 1970-х гг., следуют французской модели. Но название "независимые органы" может также обозначать административные службы, консультативные органы или инстанции, наделенные правом принятия решений.

В Норвегии, где впервые появились независимые инстанции, их понятие только доктринальное.

В Нидерландах понятие НАО введено доктриной. Ему соответствуют около 200 органов.

В Швейцарии существуют независимые органы, связанные с центральной администрацией, и органы, в целом автономные, такие, как Федеральный институт интеллектуальной собственности и Служба по контролю над медикаментами.

В странах Центральной и Восточной Европы появилось множество независимых органов после падения прежних режимов (20 - в Латвии).

В Европейском союзе только один орган - Европейский посредник (учрежден в 1994 г.) - может быть охарактеризован как независимый орган.

Публичная служба.

Французское законодательство достаточно полно и четко регулирует организацию публичной службы в стране. Ее основные принципы закреплены в Конституции, а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и преамбуле Конституции 1946 г., которые интегрированы в конституционные источники права Франции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Франция. Конституция и законодательные акты. М., 1989.

Статья 34 Конституции относит "установление категорий публичных учреждений" и "основных гарантий, предоставляемых гражданским и военным государственным служащим" к сфере закона, т.е. компетенции парламента. Декларация прав человека и гражданина провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе (ст. 6), а преамбула Конституции 1946 г. - свободное определение условий труда и право на забастовку.

Французское законодательство проводит различие между государственной и местной публичными службами. "Общий статут публичной службы" включает в себя четыре закона, которые являются его разделами:

1) Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников;

2) Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения статута о государственной публичной службе;

3) Закон от 26 января 1984 г., содержащий положения о местной публичной службе;

4) Закон от 6 января 1986 г., содержащий положения статута о государственной медицинской службе.

Непосредственное отношение к регулированию государственной службы имеют первые два закона, которые являются первым и вторым разделами общего статута. Общий статут служит правовой основой государственной службы в стране. Он применяется ко всем служащим независимо от их должности или ранга в государственной иерархии.

Кроме общего статута существуют особые статуты, которые конкретизируют применение общего статута к служащим административных органов, близких по характеру своей деятельности. В особых статутах фиксируются функциональные обязанности служащих, условия и порядок принятия на службу (требуемый диплом, организация конкурсов), продвижение по службе и присвоение соответствующих чинов и рангов, различные виды служебного положения служащих (откомандирование, переход в распоряжение иной административной службы, внештатная работа). Особый статут принимается декретом Государственного совета после консультации с Высшим советом центральной государственной службы.

К некоторым категориям государственных служащих (полиция, гражданская авиация) применяются специальные статуты, которые принимаются законом. Ряд принципиальных положений, касающихся государственной службы, содержится в решениях Конституционного и Государственного советов.

Структура государственной службы.

1. Понятие "государственный служащий". Во французском законодательстве отсутствует понятие "государственный служащий". Закон от 13 июля 1983 г. определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих парламента и судей судов общей юрисдикции.

Правовая доктрина и административная практика различают понятия "служащий" и "чиновник". В отличие от некоторых категорий служащих, которые принимаются по контракту (до трех лет), на повременную работу (не более 120 часов в месяц) или в качестве помощников, правовое положение чиновника характеризуется включением на постоянной основе в штат государственного административного органа на должность, соответствующую его рангу в административной иерархии.

2. Классификация государственных служащих. В зависимости от выполняемых функций и условий приема персоналы (штаты) административных органов подразделяются на четыре категории: A, B, C, D. В категорию A входят чиновники, занимающиеся подготовкой управленческий решений или руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании. Чиновники категории B выполняют исполнительные функции и набираются из лиц, имеющих специальное образование (диплом бакалавра или равноценный диплом). В эту категорию входят административные секретари, инспекторы, учителя и др. Категории C и D объединяют обслуживающий административный персонал и набираются из лиц, имеющих среднее образование. Следует отметить, что численность служащих категории D постоянно сокращается.

При назначении на должность чиновнику присваивается соответствующий чин (ранг) - звание, которое дает право его обладателю занимать определенные должности, либо присвоение чина считается недействительным, если оно не связано с занятием должности и деятельностью на государственной службе. Каждый чин охватывает несколько ступеней в должностной иерархии. Таким образом, продвижение чиновника по службе происходит путем повышения ступени и повышения в чине. В случае сокращения должности чиновник имеет право на новую должность на условиях, определяемых статутными положениями соответствующей службы. Возможность перехода чиновника с государственной службы на службу в местную администрацию и наоборот рассматривается законом как основная гарантия его продвижения по службе. Для государственной и местной служб установлен единый табель классификации персонала, должностей и чинов.

Поступление на государственную службу.

1. Допуск к государственным должностям. Французское законодательство дает исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в приеме на государственную службу. К ним относятся: отсутствие французского гражданства; лишение гражданских прав; судимость, исключающая возможность занятия должности на государственной службе; несоответствие требованиям, предъявляемым Кодексом гражданской службы; физическое состояние, препятствующее выполнению служебных функций.

Допуск к государственной службе определяется принципом равенства, закрепленным ст. 6 Декларации прав человека и гражданина, согласно которой все граждане "в равной мере допускаются ко всем постам, публичным должностям и занятиям сообразно их способностям без каких-либо иных различий, кроме тех, которые обусловлены их добродетелями и талантами". Законодательно запрещается дискриминация при приеме на государственную службу по признакам пола. Предпочтение при приеме на службу мужчинам или женщинам может быть сделано только исходя из специфики службы. На основании принципа свободы мнения и совести, провозглашенного Декларацией прав человека и гражданина, не допускаются при приеме на государственную службу мотивы политического, философского или религиозного характера. Кроме того, особые статуты, конкретизируя общий статут, могут содержать особые условия приема на государственную службу в конкретный персонал. Как правило, они касаются возраста, образования и стажа службы. Что касается возраста, то в основном закрепляется не минимальный, а максимальный возрастной порог. Применительно к служащим категории А он составляет обычно 35 лет, служащим категорий B, C и D - 45 лет.

Особые статуты уточняют также характер и уровень диплома, требуемого при поступлении на службу. Это объясняется стремлением иметь квалифицированный персонал, отвечающий задачам, предъявляемым к конкретной службе. Относительно стажа статуты уточняют, входит ли в него военная служба, время обучения и т.д.

2. Порядок приема на службу. Прием на государственную службу проводится на конкурсной основе. Конкурсы проводятся трех видов: так называемый внешний конкурс для обладателей определенных дипломов; "внутренний" конкурс для чиновников, имеющих установленный стаж государственной службы, или смешанный конкурс, совмещающий два вышеуказанных вида конкурсов. Последний обычно используется для продвижения лиц, находящихся на государственной службе. Конкурс объявляется постановлением соответствующего министра, в котором указывается порядок проведения испытаний, количество должностей, подлежащих замещению, начало регистрации и испытаний. К конкурсу допускается любое заинтересованное лицо, а сама процедура допуска заключается во внесении кандидата в регистрационный список. Регистрация кандидатов подчинена условиям поступления на государственную службу, зафиксированным в общем и особых статутах. Отбор кандидатов на государственную службу проводится специальным жюри, создаваемым органом, набирающим государственных служащих. Список кандидатов передается жюри этому органу, который выносит окончательное решение. Лицо, принятое на государственную службу, не сразу обретает статус чиновника, а после соответствующей стажировки или испытательного срока от шести месяцев до двух лет. Любое лицо, участвовавшее в конкурсе, может обжаловать его результаты в административный суд.

Будучи основным, принцип конкурсного отбора не исключает других способов набора чиновников. Так, согласно Закону от 11 января 1984 г. назначение на высшие должности проводится Правительством. Перечень этих должностей установлен Декретом Правительства от 21 марта 1959 г. К ним относятся: генеральный секретарь Правительства, префекты, директор центральной администрации, послы и др. Этот список не является исчерпывающим и может быть дополнен Правительством. Назначение на эти посты проводится, как правило, с учетом политических взглядов и убеждений кандидатов.

При реорганизации или создании нового подразделения администрация может устанавливать временные или особые способы набора служащих. Чаще все это делается переводом чиновников из других учреждений либо на основе списка пригодности или проведения профессионального экзамена.

Для некоторых служб, в основном инспекционных и контрольных, особыми статутами может быть введен прямой доступ, предусмотренный для служащих категории A. Прямой доступ к службе или на основе профессионального экзамена может быть также предусмотрен особыми статутами для служащих категорий C и D.

Кроме того, существуют так называемые зарезервированные должности, предусмотренные Кодексом военных пенсий жертвам войны и некоторыми другими актами. На эти должности в виде благодарности, компенсации за инвалидность или возмещения ущерба принимаются только инвалиды, вдовы, сироты войны, военнослужащие. Замещению этой группой подлежат должности категорий B, C и D. Благодаря разнообразию способов приема на государственную службу чиновники, принятые на конкурсной основе, составляют около половины всех государственных служащих. Однако независимо от способа приема все служащие имеют равные права в части продвижения по службе.

Статус государственного служащего.

1. Права государственного служащего. Действующее законодательство закрепляет за государственными служащими их права и гарантии. Закон от 13 июля 1983 г. гарантирует служащим свободу мнений. Закон запрещает проводить какие бы то ни было различия между служащими в силу их политических, профсоюзных, философских и религиозных взглядов или этнической принадлежности. Закон запрещает регистрацию в личном деле служащего сведений о его взглядах и принадлежности к каким-либо организациям. Каждый чиновник имеет право на доступ к личному делу на условиях, предусмотренных Законом.

При баллотировании на выборную должность или при избрании чиновника в парламент, в Ассамблею европейских сообществ, в региональный, генеральный или муниципальный советы, в Высший совет французов за рубежом, в члены Экономического и социального совета на его продвижение по службе не могут влиять результаты голосования или мнения заинтересованных лиц во время действия выборного мандата.

Закон гарантирует служащим профсоюзные права. Они могут создавать профсоюзные организации, вступать в профсоюзы, представлять их. Профсоюзы служащих имеют право обжаловать в судебном порядке регламентарные акты, наносящие ущерб их коллективным интересам. Профсоюзные организации служащих могут вести переговоры с правительством относительно оплаты их труда, обсуждать с компетентными властями вопросы, связанные с условиями и организацией их труда.

Через своих представителей служащие могут принимать участие в работе консультативных органов по организации деятельности публичных служб, в подготовке статутных правил, в рассмотрении решений, касающихся их продвижения по службе.

Право служащих на забастовку регулируется действующим законодательством. Преамбула Конституции 1946 г. устранила запрет на забастовки государственных служащих. Это положение воспроизведено в Законе от 13 июля 1983 г. Некоторые категории служащих лишены права на забастовку ввиду характера их деятельности. К ним относятся служащие судебных органов, полицейские, сотрудники национальной безопасности и некоторые другие.

При исполнении своих функций служащие пользуются защитой публичной службы, на которой они состоят. Публичная служба возмещает ущерб, причиненный служащими третьим лицам, в случае судебного обжалования их действий, если ущерб нанесен вследствие ошибки, допущенной служащим при исполнении служебных обязанностей. Публичная служба обязана защищать чиновника от угроз, насилия, оскорблений, диффамации, насильственных действий во время исполнения их служебных обязанностей. Публичная служба может представлять интересы служащего в уголовном суде и требовать материальной компенсации за причиненный ему ущерб с лиц, совершивших вышеперечисленные действия.

Каждый служащий имеет право на вознаграждение, которое включает в себя жалованье, выплату на содержание жилища, семейную надбавку к жалованью, а также иные выплаты, установленные законодательными и регламентарными актами. Размер жалованья устанавливается в зависимости от звания и занимаемой должности. На служащих распространяются специальные режимы социального страхования и пенсионного обеспечения. Служащие имеют право на ежегодные отпуска, отпуска по болезни, отпуска по материнству и отпуска, связанные с исполнением родительских обязанностей, отпуска на профессиональную и профсоюзную подготовку.

Служащие, входящие в аналогичные персоналы государственных и местных публичных органов, получают идентичное вознаграждение. Один раз в два года правительство прилагает к проекту финансового закона расходы на выплату чиновничьему корпусу, исходя из расходов за предыдущий двухлетний срок. В отчете указываются источники финансирования на выплату вознаграждения, указываются различные виды доплат и их удельный вес в жаловании служащих.

2. Обязанности государственного служащего. Закон от 13 июля 1983 г. фиксирует обязанности служащих. Профессиональная деятельность служащих должна быть полностью посвящена выполнению поставленных перед ним задач. Им запрещается заниматься какой бы то ни было деятельностью, связанной с получением дохода. Исключение из этого правила может быть сделано только декретом Государственного совета. Служащие не могут участвовать сами или через своих посредников в деятельности предприятий, находящихся под контролем администрации, в состав которой они входят.

Закон предписывает служащему соблюдать профессиональную тайну. Освобождение от обязанности соблюдения профессиональной тайны может быть сделано руководителем только в случае обеспечения гражданам свободы доступа к административным документам. Закон обязывает служащих удовлетворять запросы граждан на получение информации, содержащейся в административных документах.

В своей работе чиновник обязан следовать предписаниям своего руководства, кроме случаев, когда отданный приказ является очевидно незаконным и может нанести ущерб публичным интересам.

3. Ответственность государственного служащего. Любое упущение, допущенное служащим при исполнении служебных обязанностей, влечет дисциплинарную, а в случаях, предусмотренных законодательством, - уголовную ответственность. Дисциплинарные взыскания, налагаемые на служащих, делятся на четыре группы:

1) предупреждение и выговор;

2) понижение в ступени (эшелоне), временное отстранение от должности сроком до 15 дней;

3) лишение звания, временное отстранение от должности сроком от шести месяцев до двух лет;

4) увольнение.

Дисциплинарной властью по отношению к служащему обладает орган, назначивший его на должность. Служащий, против которого возбуждено дисциплинарное дело, имеет право на передачу ему своего личного дела в целом или любых прилагающихся к нему документов, а также помощь защитников по своему выбору. Любое дисциплинарное взыскание, кроме предупреждения и выговора, налагается на чиновника только после консультации с дисциплинарным советом. Заключение дисциплинарного совета, как и решение о наложении взыскания, должно быть мотивировано.

Решение о наложении взыскания может быть обжаловано служащим в дисциплинарный совет. Члены совета должны иметь звание не ниже звания чиновника, обратившегося в совет с жалобой. Отстраненный от служебных обязанностей служащий сохраняет право на жалованье и все доплаты, предусмотренные законодательством. Его участь должна быть решена в четырехмесячный срок. Если в течение этого срока никакое решение не было принято, он восстанавливается в должности. Служащему, против которого возбуждено уголовное дело, размер вознаграждения может быть сокращен на половину. Это правило не распространяется на доплаты по исполнению семейных обязанностей - их служащий получает полностью.

За некоторые преступления, специфические для государственной службы, такие, как взяточничество, коррупция, подлог или превышение власти, чиновник несет уголовную ответственность.

К гражданской ответственности чиновник может быть привлечен только в случае, когда ущерб нанесен вследствие его личной ошибки; если ущерб причинен служебным проступком, его должна возместить администрация.

Прохождение государственной службы и прекращение служебных полномочий. Французское законодательство различает активную публичную службу и иные состояния на публичной службе. К числу иных состояний службы Закон от 11 января 1984 г. относит: откомандирование, вывод за штат, перевод в резерв, несение военной службы, отпуск по уходу за детьми.

Откомандирование мотивируется государственными интересами. Откомандированный чиновник выводится за штат органа, из которого откомандирован, но продолжает пользоваться в нем правами на продвижение по службе и пенсию. Командирование может быть краткосрочным (до шести месяцев) и долгосрочным (до пяти лет) с возможным продлением.

Вывод за штат характеризуется тем, что служащий теряет право на продвижение по службе и пенсию. Он подчиняется правилам своей новой службы. Однако он не утрачивает право на возвращение на прежнюю службу.

Чиновник может быть переведен в резерв по причине продолжительной болезни или длительного отпуска. По окончании срока нахождения в резерве чиновник может быть уволен с согласия паритетной административной комиссии, если он трижды отказался от предлагаемых ему должностей.

При прохождении воинской службы служащий теряет право на получение жалованья в учреждении, из которого он был призван. При прохождении военной подготовки он получает оплачиваемый отпуск.

Отпуск по уходу за детьми предоставляется матери или отцу ребенка сроком на два года.

Продвижение чиновника по службе осуществляется путем оценки его профессиональных качеств. Оценка проводится его непосредственным начальником по 20-балльной шкале. Руководитель службы обязан ежегодно сообщать чиновнику его оценку. Последний подписывает учетную карточку и вправе вносить в нее свои замечания. Вынесенная оценка может быть обжалована чиновником в административном суде в двухмесячный срок. По просьбе чиновника результаты аттестации могут быть также пересмотрены паритетной административной комиссией.

Продвижение чиновника по службе включает в себя продвижение в эшелоне и продвижение в чине. Продвижение в эшелоне сопровождается увеличением жалованья. Продвижение в чине осуществляется также последовательно к более высокому и может быть поставлено в зависимость от продолжительности профессиональной переподготовки в течение службы.

Для некоторых должностей, устанавливаемых решением правительства, продвижение в чине проводится в соответствии с пропорциями, предусмотренными особыми статутами:

- либо на основе отбора, исходя из профессиональных достоинств чиновников, посредством включения в ежегодный список продвижения, составляемый после заключения паритетной комиссии;

- либо посредством профессионального конкурса.

Декреты об особых статутах устанавливают принципы и способы профессионального отбора, в том числе условия, предъявляемые к чину и эшелону, требуемые для участия в нем. Продвижение по службе проводится в последовательности, предусмотренной табелем о рангах или квалификационными списками. Любой чиновник, получивший повышение в чине, обязан принять должность, которая соответствует его новому званию.

Окончательное прекращение служебных функций, которое влечет утрату статуса чиновника, наступает в случаях:

- выхода на пенсию;

- согласованного ухода в отставку;

- увольнения;

- отставки.

Утрата французского гражданства, лишение гражданских прав, запрещение судебным органом занимать должность на публичной службе, невосстановление в должности вследствие служебного проступка влечет увольнение с публичной службы. При восстановлении гражданских прав, французского гражданства, а также истечении срока запрета на занятие должности заинтересованное лицо может быть допущено к публичной службе на основании заключения паритетной административной комиссии.

После прекращения исполнения служебных функций, кроме случаев увольнения в качестве дисциплинарной санкции, бывший чиновник (а после его смерти - правопреемник) имеет право на пенсию. Пенсионный фонд чиновничества формируется за счет отчислений из жалованья чиновников (7%) и дотаций государства. Размер пенсии ограничен 75% последнего оклада.

Руководство государственной службой. Ответственность за проведение политики в области государственной службы несет премьер-министр. Согласно ст. 13 Закона от 11 января 1984 г. премьер-министр следит за исполнением положения статута о государственных служащих. Координацией и выработкой основных направлений в области государственной службы занимается Генеральное управление администрации и государственной службы, учрежденное Ордонансом от 9 октября 1945 г. и реформированное Декретом от 3 февраля 1959 г. Управление организует межведомственные конкурсы на замещение должностей; опекает региональные институты администрации, Национальную школу администрации; руководит межведомственными штатами.

Кроме премьер-министра полномочиями относительно государственной службы обладают Президент Республики, Правительство и его министры.

В соответствии со ст. 13 Конституции Президент Республики назначает на высшие гражданские и военные должности. Он назначает членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников, профессоров университетов и др.

Правительство принимает постановления по политике в части государственной службы, утверждает законопроекты, касающиеся положения чиновников, принимает декреты об особых статутах административных служб.

Все министры располагают полномочиями по руководству вверенной им администрацией. Особая роль принадлежит министру экономики и финансов, который в обязательном порядке осуществляет контроль за всеми актами, затрагивающими финансовую сторону деятельности государственной службы.

В соответствии с принципом участия чиновников в самоуправлении и определении условий труда, провозглашенным Законом от 13 июля 1983 г., предусматривается четыре категории консультативных органов, в рамках которых это участие осуществляется: Высший совет государственной публичной службы, паритетные административные комиссии, паритетные технические комитеты, комитеты гигиены и охраны труда.

Высший совет государственной публичной службы является коллегиальным органом, который формируется декретом Правительства на паритетной основе в составе 38 человек: 19 - представители администрации и 19 - представители служащих, назначаемые на три года. Совет является консультативным органом и высшей дисциплинарной инстанцией по делам государственных служащих.

Высший совет в обязательном порядке дает свои заключения на любой законопроект, касающийся статута государственной службы, на любой проект особого статута, а также по любому вопросу, который ставит перед ним премьер-министр или одна треть членов самого совета. Совет заслушивает ежегодный отчет о состоянии государственной службы, высказывается по вопросам профессиональной подготовки государственных служащих. Высший совет государственной публичной службы координирует деятельность паритетных административных советов и паритетных административных комитетов, для которых он разрабатывает, в частности, типовые внутренние регламенты.

В качестве дисциплинарной инстанции Совет рассматривает жалобы чиновников или паритетных административных комиссий по вопросам увольнения, дисциплины и продвижения по службе.

В каждом штате служащих действуют паритетные административные комиссии, которые формируются на паритетных началах из представителей администрации и представителей чиновников. Комиссии являются представительными коллегиальными консультативными органами и решают вопросы индивидуального характера, касающиеся карьеры чиновника.

Участие чиновников в определении условий их труда обеспечивается через паритетные технические комитеты, которые функционируют при министре или руководителе административной службы. Они создаются на паритетных началах из представителей администрации и представителей профсоюза чиновников. Комитеты наделены консультативными функциями по вопросам статутов, организации и функционирования служб.

Административная юстиция. Создание и развитие административной юстиции во Франции связано с Государственным советом, учрежденным Наполеоном I в 1799 г., который был призван оказывать ему помощь в решении законодательных и административных задач. Помимо консультативной функции с 1806 г. на Государственный совет возложено разрешение споров между администрацией и гражданами. Аналогичными функциями на местном уровне наделяются советы префектур при префектах департаментов, в миниатюре копировавшие роль Государственного совета при главе государства.

За почти 200-летнюю историю административная юстиция претерпела существенную эволюцию. Современная система административной юстиции сформировалась сравнительно недавно, по существу, в послевоенный период. Ее важнейшими вехами стали реорганизация Государственной совета в 1945 г., реформа 1953 г., когда советы префектур были заменены административными трибуналами. И наконец, с созданием с 1 января 1989 г. административных апелляционных судов в стране сложилась ныне действующая трехступенчатая структура административной юстиции, иерархически состоящая из Государственного совета (его специальной секции), пяти административных апелляционных судов и 33 административных трибуналов.

Французское законодательство, регламентирующее организацию административной юстиции в стране, кодифицировано. Последняя редакция Кодекса административных трибуналов и административных апелляционных судов, принятая правительственным Декретом N 89-641 от 7 сентября 1989 г. <1>, включает в себя все нормативные акты, в какой-либо мере касающиеся административной юстиции.

--------------------------------

<1> См.: Dalloz. 1989. P. 305.

Понятие административной юстиции. Понятие "административная юстиция" скорее доктринальное, чем юридическое. В законодательстве и юридической практике используются понятия "juridiction administrative" - "административное судебное учреждение" и "contentieux administratif" - "судебное разбирательство административных споров". В самом широком смысле административная юстиция во Франции может быть определена как форма судебного контроля за деятельностью администрации, осуществляемого специальными органами - административными судами. Сам термин "административный суд" выступает как обобщающее понятие, охватывающее не только административные трибуналы, административные апелляционные суды, но и некоторые административные органы, наделенные судебными функциями (Высший совет социальной помощи, Центральная комиссия социальной помощи, Высший совет национального образования, Комиссия по делам беженцев, дисциплинарные органы (секции, палаты) ряда профессиональных объединений и некоторые другие).

Термин "административная юстиция" при некоторой двусмысленности довольно точно отражает происхождение и современное состояние этого института во Франции. Административная юстиция - порождение администрации и в настоящее время в значительной мере связана с нею.

Концептуальные основы административной юстиции заложены Законом от 16 - 24 августа 1790 г. о судебной организации. Неслучайно французские юристы рассматривают этот Закон как основополагающий в создании в стране судебной системы вообще и административной юстиции в частности. Принятие этого Закона было в известной степени реакцией против произвола королевской администрации и судов старого режима. По существу Закон стал важным элементом в реализации принципа разделения властей. Судебным органом запрещалось в какой-либо форме вмешиваться в сферу законодательной власти. Закон разграничивает судебные и административные функции. Однако разграничение судебных и административных функций проводится таким образом, что выводит администрацию из-под судебного контроля. Следствием подобной трактовки принципа разделения властей стало появление в рамках администрации органов, разрешающих конфликты как внутри нее самой, так и между последней и гражданами, чьи права и интересы затрагивались ее актами. С этой точки зрения данный Закон заложил основу дуализма в организации судебной системы страны. Именно в этом Законе - истоки института, получившего в дальнейшем название "административная юстиция". Исторически развитие административной юстиции во Франции в большей степени обусловлено эволюцией администрации, чем влиянием судебной власти.

Система органов административной юстиции. В систему органов административной юстиции входят:

а) специализированные органы - административные трибуналы, административные апелляционные суды, Государственный совет;

б) иные административные судебные органы. К ним относятся такие учреждения, как Счетная палата и региональные счетные палаты, Суд по вопросам бюджетной дисциплины и др., а также уже упоминавшиеся различные советы профессиональных объединений и т.д., решения которых могут быть обжалованы в Государственном совете.

Основным элементом системы органов административной юстиции во Франции является административный трибунал. Как уже указывалось, их в стране 33: 26 - в метрополии и 7 - в заморских территориях. Свое название административный трибунал получает по городу нахождения. Каждый трибунал возглавляется председателем. В 15 трибуналах существует одна палата, в остальных - от двух до пяти палат в зависимости от численности населения территории, находящейся под его юрисдикцией. Трибунал Парижа состоит из семи секций, каждая из которых включает в себя две палаты.

Создание в соответствии с Законом от 31 декабря 1987 г. о реформе административных судебных органов пяти административных апелляционных судов было вызвано в основном перегруженностью Государственного совета кассационными делами. Действительно, накануне реформы в 1987 г. около 24 тыс. дел ждало своего рассмотрения в Государственном совете, тогда как в год Совет способен рассмотреть не более 8 тыс. дел. С 1983 г. до 20% дел рассматривалось спустя более чем три года после подачи в Совет. Не менее удручающая картина царила и в административных трибуналах. Около 100 тыс. дел было зарегистрировано, а средний срок до вынесения решения по делу составлял два с половиной года. Новая судебная инстанция призвана разрешить эти проблемы.

Государственный совет как высший орган административной юстиции выступает в качестве первой и последней инстанций при рассмотрении некоторой категории дел, апелляционного либо кассационного суда при обжаловании решений нижестоящих судов. Совет состоит из 201 действительного члена: одного вице-председателя; шести руководителей секций; 79 государственных советников; 81 докладчика, в их число входит и генеральный секретарь Совета; 34 аудиторов 1-го и 2-го классов. К ним добавляются 12 внештатных государственных советников, назначаемых на четыре года. Все члены Совета назначаются декретом Президента Республики.

Несмотря на то что различие между консультационными и судебными функциями Совета проводится довольно четко, следует подчеркнуть, что все постоянные члены Государственного совета участвуют в работе секции по рассмотрению споров, которая и выступает в качестве высшего органа административной юстиции во Франции.

Порядок формирования органов административной юстиции. Члены корпуса административных трибуналов и административных апелляционных судов набираются на конкурсной основе из выпускников Национальной школы администрации. Помимо выпускников Национальной школы администрации органы административной юстиции комплектуются путем так называемого внешнего тура из чиновников гражданской, военной и местной администрации. Назначение на должность членов административных трибуналов и административных апелляционных судов проводится декретом Президента Республики.

По предложению Высшего совета административных судов и административных апелляционных трибуналов в органы административной юстиции могут быть командированы сроком до трех лет судьи общих судов и служащие государственной и местной администрации из числа бывших выпускников Национальной школы администрации.

Иерархия членов корпуса административных трибуналов и административных апелляционных трибуналов включает в себя следующие звания: председатель административного трибунала Парижа, заместитель председателя административного трибунала Парижа; председатель административного трибунала вне класса; председатель административного трибунала; советник вне класса административного трибунала; советник 1-го класса административного трибунала и советник 2-го класса административного трибунала.

Председатель вне класса может выполнять функции председателя либо одной из палат административного апелляционного суда, либо административного трибунала, перечень которых определен декретом Государственного совета. Председатели могут осуществлять функции либо председателя административных трибуналов помимо вышеуказанных, либо председателя палаты административных трибуналов, либо заместителя председателя секции административного трибунала Парижа, либо докладчика или правительственного комиссара в административных апелляционных судах.

Советники вне класса и советники 1-го класса выполняют функции докладчика или правительственного комиссара в административных трибуналах и в определенных случаях в административных апелляционных судах. Советники 2-го класса выступают в качестве докладчика или правительственного комиссара в административных трибуналах. Так же как и судьи общих судов, члены корпуса административной юстиции несменяемы. С согласия председателя суда судьи административной юстиции могут исполнять некоторые административные функции. Однако они не могут участвовать в деятельности других государственных служб, кроме национальной службы. Во время выполнения судебных функций судьи административных трибуналов и административных апелляционных судов не могут, кроме как со своего согласия, получать назначения на новую должность, даже если она связана с продвижением по службе.

За исключением председателя административного трибунала Парижа, продвижение по иерархии членов административных трибуналов и административных апелляционных судов осуществляется путем присвоения очередного звания соответственно рангу, после внесения в список на повышение по службе. Звание советника 2-го класса и советника включает в себя семь рангов, советника 1-го класса или советника вне класса - шесть рангов. Звание председателя и председателя вне класса - четыре ранга, заместителя председателя и председателя административного трибунала Парижа - один ранг. Определены сроки пребывания в каждом ранге. Продвижение в ранге проводится постановлением заместителя председателя Государственного совета.

Управление в сфере административной юстиции. Существенной новеллой реформы административной юстиции в конце 80-х годов является учреждение Высшего совета административных трибуналов и административных апелляционных судов и генерального секретаря административных трибуналов и административных апелляционных судов. На Высший совет возложено решение всего комплекса вопросов, связанных с кадровой политикой в области административной юстиции, т.е. набора судей в корпус административной юстиции, их карьеры, переподготовки, увольнения, наложения дисциплинарных взысканий и т.д. Председательствует в Совете заместитель председателя Государственного совета.

В состав Высшего совета административных трибуналов и административных апелляционных судов входят: 1) глава Инспекции по административным судебным органам; 2) генеральный директор государственной службы; 3) генеральный секретарь Государственного совета; 4) директор судебных служб министерства юстиции; 5) пять представителей членов корпуса административных трибуналов и административных апелляционных судов, избираемых по списку среди членов корпуса, сроком на три года; 6) три лица, не занимающие выборные должности, назначаемые соответственно Президентом Республики, председателем Национального собрания и председателем Сената сроком на три года без права повторного назначения.

Совет собирается председателем либо по его собственной инициативе, либо по инициативе министра юстиции, либо по письменному требованию трех из пяти представителей корпуса членов административной юстиции. В последнем случае Совет собирается в двухмесячный срок после внесения требования. По каждому делу председатель Высшего совета назначает докладчика, которым может быть генеральный секретарь административных трибуналов или один из членов Совета. При рассмотрении вопросов индивидуального характера, касающихся статуса членов административной юстиции, в Совете участвуют его члены в звании не ниже звания административного судьи, чье дело рассматривается Советом. Заключения и предложения Совета выносятся большинством участвующих в голосовании. По индивидуальным делам по требованию одного из членов Совета проводится тайное голосование бюллетенями. Это правило не применяется при рассмотрении вопросов, связанных с переменой служебного положения.

Генеральный секретарь административных трибуналов и административных апелляционных судов назначается декретом премьер-министра по предложению Высшего совета из членов административной юстиции сроком на пять лет. Генеральный секретарь несет ответственность: за обеспечение секретариата Высшего совета, управление и комплектование персонала канцелярий административных судов, координацию материального и технического обеспечения и ведения документации. С этой целью он готовит повестку дня заседания Совета и информирует Совет по вопросам, входящим в его компетенцию. При выполнении своих функций секретариату оказывают содействие службы секретариата Государственного совета, а также в случае необходимости - аналогичные службы министерства юстиции и министерства внутренних дел.

Юрисдикция органов административной юстиции.

Принцип территориальной подсудности распространяется на деятельность административных трибуналов и административных апелляционных судов. Территориальная подсудность административных трибуналов ограничена судебными округами, которые охватывают от двух до семи департаментов (департамент - административно-территориальная единица во Франции). Территориальная юрисдикция административных апелляционных судов зависит от числа административных трибуналов, жалобы на постановления которых они вправе рассматривать в качестве апелляционной инстанции.

Что касается предметной подсудности, то во Франции могут быть обжалованы все без исключения акты управления, имеющие целью создать, упразднить или изменить правовое состояние или субъективные права физических лиц независимо от характера акта. Обжалованы могут быть только акты исполнительной власти и притом обязательно изданные. Право обжалования действий органов управления и должностных лиц принадлежит всем заинтересованным лицам. Допускаются коллективные жалобы на акты или действия, затрагивающие одновременно интересы нескольких лиц. В нормативных актах нет общего определения или исчерпывающего перечня круга субъектов, имеющих право обжалования.

Административные трибуналы правомочны рассматривать все категории дел против органов управления, за исключением тех, которые отнесены к компетенции Государственного совета, выступающего в качестве первой и последней инстанций.

К компетенции административных апелляционных судов отнесено рассмотрение жалоб на решения административных трибуналов, за исключением обжалования в целях оценки законности, решений о муниципальных и кантональных выборах и обжалования превышения власти при принятии регламентарных актов. В последних случаях обжалование осуществляется в Государственном совете.

Государственный совет может выступать в качестве первой, апелляционной и кассационной инстанций. В качестве первой и последней инстанций Государственный совет выносит решения: по жалобам в целях отмены декретов премьер-министра или Президента Республики, а также нормативных актов, принятых министрами; по спорам, касающимся статуса высших государственных должностных лиц, назначаемых декретом Президента Республики; жалобам о законности административных актов, сфера применения которых шире компетенции одного административного суда; спорам, возникающим вне территорий, подпадающих под юрисдикцию административных судов (за границей или в открытом море). Реформа административной юстиции конца 80-х гг. в значительной степени "разгрузила" Государственный совет от апелляционной функции, оставив за ним лишь некоторые категории дел, не подпадающих под юрисдикцию административных апелляционных трибуналов.

В качестве кассационной инстанции Государственный совет рассматривает жалобы на постановления административных апелляционных судов и иных административных судебных органов, для которых Совет выступает в качестве высшей судебной инстанции. Вопрос о целесообразности принятия жалобы к рассмотрению решается Комиссией по принятию дел к производству в Государственном совете. Если постановление не подлежит обжалованию или если нет серьезных мотивов для обжалования, Государственный совет отказывает в приеме дела к производству. Исследовав материалы дела, Государственный совет может принять решение об аннулировании постановления нижестоящего органа и направлении дела на новое рассмотрение того же органа в новом составе или иного административного судебного органа того же порядка. Кроме того, Государственный совет вправе разрешить спор по существу, если того требуют интересы правосудия. При повторном обжаловании Государственный совет выносит окончательное решение, не подлежащее более обжалованию.

Административным трибуналам и административным апелляционным судам предоставлено право направлять материалы дела на заключение Государственного совета в том случае, когда при рассмотрении обстоятельств дела возникают сложные, вызывающие споры вопросы применения права, ранее не встречавшиеся в судебной практике. Материалы дела согласно специальному постановлению трибунала или суда, не подлежащему обжалованию, направляются в Государственный совет, который дает заключения в трехмесячный срок. На тот же период откладывается рассмотрение спора по существу.

Процедура рассмотрения дел органами административной юстиции. В зависимости от характера спора заявитель выбирает соответствующий вид обжалования. Наиболее распространенными видами жалоб являются обжалование в связи с превышением власти и полное обжалование. Обжалованием в связи с превышением власти любое заинтересованное лицо может добиться через административный суд отмены незаконного административного решения. При этом в задачу суда входит выяснение, нарушает ли данный акт статью закона, на которую ссылается заявитель. По выяснении этого суд может отклонить жалобу либо аннулировать (полностью или частично) обжалованный акт, который в последнем случае считается недействительным с момента принятия. Полное обжалование отличается от предыдущего как своим предметом, так и средствами, которые могут быть использованы для удовлетворения заявления об аннулировании. Посредством этого вида обжалования заявитель может, ссылаясь на ущемление своих прав, не только потребовать аннулировать незаконное решение, но и признать наличие неправомочных действий, а также определить размер ущерба, нанесенного заявителю в данном конкретном случае. Полномочия суда в этой ситуации шире, чем при аннулировании спорного решения: он может не только отменить оспариваемый акт, но и определить материальные права заявителя, обязав административный орган, ответственный за принятое решение, возместить причиненный ущерб либо снять с заявителя наложенное взыскание.

Жалобы на органы управления или должностных лиц подаются на гербовой бумаге (без уплаты государственной пошлины или гербового сбора). Никаких требований к форме жалобы, подаваемой в органы административной юстиции, не предъявляется. Однако в ней должны быть обязательно указаны анкетные данные жалобщика, обжалуемые действия и негативные последствия для жалующегося. Если обжалуется опубликованный акт, то следует указать место его опубликования; если же обжалуется неопубликованный акт, то должны быть приложены его копия или подлинник.

Жалобы подаются, как правило, по месту нахождения того органа, акты которого обжалуются. В тех случаях, когда спор касается недвижимости, - по месту ее нахождения.

Жалоба должна быть составлена и подписана адвокатом, представляющим интересы жалобщика. Жалобы, касающиеся нарушений прав пенсионеров, а также на конкретные действия должностных лиц жалующийся может составлять сам или пользоваться при этом бесплатной помощью адвоката.

Единственное формальное требование, ограничивающее права жалобщика, - это срок подачи жалобы. Он равен двум месяцам с момента совершения обжалуемых действий или издания обжалуемого акта. Течение срока исчисляется для общих регламентарных актов с момента их опубликования, а для индивидуальных актов - с момента вручения актов или извещения об их издании. Акт или извещение считаются врученными, даже если лица, которым они адресованы, отказываются их принять.

Судебный процесс в органах административной юстиции состоит из стадии судебного расследования и стадии вынесения судебного решения. Административный трибунал, получив жалобу, обязан направить ее копию главе того ведомства, в систему которого входит орган, действия или акты которого обжалуются (министру или префекту). О жалобах, поданных в секцию Государственного совета по рассмотрению споров как в суд первой инстанции, сообщается премьер-министру и министру, действия или акты которого обжалуются.

Подача жалобы не приостанавливает исполнение спорного акта. Но по специальному заявлению жалобщика судебный орган имеет право, когда это не затрагивает интересы публичного порядка и государственной безопасности, вынести постановление о приостановлении действия акта, если его исполнение повлечет вред, который впоследствии не может быть возмещен или исправлен. Практически органы управления, как правило, сами воздерживаются от исполнения обжалуемых актов, опасаясь возможного возмещения ущерба.

После получения жалобы орган административной юстиции, в компетенцию которого входит ее рассмотрение, приступает к сбору необходимых данных. Для этого он имеет право истребовать из государственных органов любые документы (в том числе и секретные), получать показания свидетелей (устные вопросы в этой стадии, как правило, не практикуются), проводить экспертизы.

Кроме того, сторонам назначается срок, в течение которого они обязаны представить материалы, необходимые для слушания дела. Нарушение этого срока жалобщиком рассматривается как отказ от жалобы. Если же материалы не представляются в срок органом, на который подана жалоба, то дело может быть назначено к рассмотрению.

Все материалы, собранные органами административной юстиции по собственной инициативе или переданные им сторонами, сообщаются последним. После этого стороны могут представить памятные записки.

По окончании этой процедуры председатель суда передает все материалы назначенному им докладчику и правительственному комиссару, каждый из которых готовит заключение.

Процесс в органах административной юстиции состязательный, публичный и письменный, со значительными элементами устного. Это означает, что все аргументы и контраргументы сторон, свидетельские показания и заключения экспертов представляются в период подготовки дела в письменном виде. Вместе с тем в заседании суда выступают докладчик и правительственный комиссар со своими заключениями; заслушиваются доводы сторон, выступления представителей государственных органов (не являющихся стороной в споре), заключения экспертов и даже (достаточно редко) показания свидетелей, при этом суд может удалить из зала суда стороны и их представителей.

В отличие от других административных судебных органов судопроизводство в Государственном совете осуществляется исключительно в письменной форме. Частные лица не имеют права участвовать в судебном заседании. Конфликтующие стороны в нем представляют только адвокаты, да и те довольно редко заслушиваются. Присутствуя на заседании, адвокаты ссылаются на представленную ими письменную аргументацию по материалам дела.

Решение по жалобе выносится коллегиально. Мнение правительственного комиссара играет большую роль (особенно если оно не совпадает с мнением докладчика), так как хотя он не представляет прокуратуру, но фактически осуществляет от имени государства функции общего надзора за соблюдением законности органами управления.

Решение должно быть мотивировано. В нем излагается позиция сторон, анализируются доказательства и юридические основания, дается решение спора по существу. Несмотря на то что судебные издержки, как правило, оплачиваются проигравшей стороной, суд обязан указать, взыскиваются ли они полностью (суд правомочен освободить проигравшую сторону от оплаты издержек полностью или частично).

Апелляционные и кассационные жалобы на решения судов первой инстанции в двухмесячный срок после их вынесения вносятся в административный апелляционный суд или в секцию Государственного совета по рассмотрению споров. Такие жалобы должны быть составлены и поданы при помощи адвоката, и за их рассмотрение взимается государственная пошлина (исключение составляют жалобы по спорам, касающимся нарушения прав избирателей и налогоплательщиков).

Несмотря на возможность обжалования, постановления органа административной юстиции подлежат немедленному исполнению. Подача жалобы не приостанавливает исполнения, если нет специального на то разрешения административного трибунала. Такое решение или отказ приостановить исполнение могут быть, в свою очередь, обжалованы в секцию Государственного совета по рассмотрению споров, которая правомочна принимать решения по таким жалобам.

Председатели административных трибуналов и административных апелляционных судов имеют право на вынесение единоличного решения по срочным делам. Их решение, подлежащее немедленному исполнению, может быть обжаловано в двухнедельный срок после уведомления о его вынесении.

Органы административной юстиции правомочны либо отклонить жалобу, либо признать обжалуемый акт недействительным полностью или частично. При этом они не могут принимать решение о возмещении ущерба и об исправлении нанесенного вреда или о наложении взыскания на виновных лиц. Объясняется это тем, что цель обжалования актов или действий органов управления заключается с точки зрения французской системы административного права не в наказании виновного, а в отмене неправильных актов и действий, которые с момента вынесения решения административного суда рассматриваются как несуществовавшие. Иски о возмещении ущерба или восстановлении прежнего состояния должны возбуждаться самостоятельно и обычно рассматриваются гражданскими судами, для которых решения органов административной юстиции имеют преюдициальное значение.

Наложение взыскания на виновных должностных лиц находится в зависимости от характера вины в компетенции соответствующих органов управления или судов.

Разграничение юрисдикции между административной и общей юстицией. Коллизии, связанные с разграничением юрисдикции административного суда и общего суда, призван разрешать специальный орган, созданный в 1848 г., - Трибунал по конфликтам. Трибунал по конфликтам - паритетный судебный орган, в котором судебная и административная власти обладают равным представительством. Формируется Трибунал из трех членов Кассационного суда, и трех государственных советников назначает Государственный совет. Эти шесть судей избирают еще двух судей (и по той же процедуре - двух заместителей постоянных судей). Председательствует в Трибунале министр юстиции. Процедура рассмотрения дела в связи с необходимостью разграничения юрисдикции в Трибунале по конфликтам может быть возбуждена представителями как администрации, так и судебной власти в зависимости от природы конфликта. В зависимости от стороны, ставящей вопрос о разрешении конфликта, различаются позитивные конфликты, инициируемые администрацией, и негативные конфликты, обусловленные заинтересованностью обеих сторон в разрешении спора между ними по поводу подсудности <1>. В первом случае вопрос о конфликте может быть поставлен только префектом департамента, поскольку в его основе лежит стремление администрации оградить себя от вторжения судебной власти в сферу ее полномочий. Во втором случае сторонами в возбуждении процедуры рассмотрения конфликта могут быть как административный, так и судебный орган или оба одновременно. Таким образом, допускается обращение общих и административных судов в Трибунал по конфликтам для урегулирования затруднений по вопросам подсудности.

--------------------------------

<1> См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 119.